Полная версия
Государство и рынок электроэнергии
Введение
После проведения реформ электроэнергетика России работает в условиях, в основе которых лежат не только производственные (технологические) отношения, но и отношения хозяйствующих субъектов. Вертикальная система управления сменилась системой отношений акционерных обществ на основе договорных отношений. Однако технологическое единство работы объектов электроэнергетики в Единой электроэнергетической системе России сохраняется.
Стремление экономистов внедрить конкурентный рынок в торговле электроэнергией обосновывается тем, что все электростанции вырабатывают электроэнергию стандартного качества. Экономисты общего профиля, имеющие дело с абстрактным товаром, считают, что этого достаточно для организации конкурентного рынка электрической энергии. Однако это далеко не так. Особенности электроэнергии как товара, уровень развития экономики страны, формы собственности, политический строй страны, интересы отдельных производственных организаций (компаний) накладывают свои отпечатки на модель рынка электроэнергии. Все страны, вставшие на путь реформ в отрасли, столкнулись со значительными трудностями, поскольку рынок электроэнергии принципиально отличается от рынка других товаров.
В любой стране и при всем многообразии форм хозяйствования государство всегда сохраняет контроль над такой важной отраслью экономики как электроэнергетика. Рыночные отношения существуют только в тех рамках, которые ему отводит государство, и невозможно найти такую страну, в которой отсутствовал бы жесткий государственный контроль над электроэнергетикой.
Степень государственного контроля над электроэнергетикой в каждой стране определяется многими условиями: уровнем экономического развития страны, историей создания ее электроэнергетики, принятым уровнем обеспечения социальной защиты населения, сложившимися формами собственности объектов электроэнергетики, влиянием различных политических сил и промышленных групп в стране и др. Важная задача – найти ту меру государственного воздействия, которую необходимо применить для эффективного функционирования и развития электроэнергетики.
Автор постарался в простой и ясной форме изложить особенности электрической энергии как товара, особенности создания рынка электроэнергии в нашей стране, описать работу оптового и розничных рынков электроэнергии и пути совершенствования их работы.
1. ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА РОССИИ
1.1. Важнейшие этапы и принципы создания электроэнергетики России
Современная электроэнергетика нашей страны была создана в период существования СССР в результате упорного труда нескольких поколений советских людей.
В основу создания отечественной электроэнергетики были заложены следующие основные принципы.
1. Опережающее развитие электроэнергетики для обеспечения электроэнергией будущих промышленных предприятий и населения.
2. Строительство крупных районных электростанций, снабжающих электроэнергией всех потребителей независимо от их ведомственной принадлежности.
3. Объединение электростанций для совместной работы вначале на территории районов, а затем и создание объединенных энергосистем (ОЭС). Создание Единой энергетической системы (ЕЭС) страны.
4. Единое диспетчерское управление режимами работы электростанций и линий электропередачи (ЛЭП).
5. Преимущественное развитие теплофикации на основе строительства крупных ТЭЦ.
6. Выпуск серийных агрегатов (котлов, турбин, генераторов, оборудования ЛЭП).
7. Создание мощной отечественной отрасли энергетического машиностроения и электротехнической промышленности.
8. Единые правила и стандарты проектирования, строительства и эксплуатации энергетических объектов (электростанций, подстанций, ЛЭП).
9. Постоянное повышение параметров пара (температуры пара и давления) для увеличения КПД электростанций и рост напряжения ЛЭП.
Развитие электроэнергетики в нашей стране (вначале в СССР, а потом и в России) можно условно поделить на три периода, различающихся принципами государственного управления функционированием и развитием отрасли (табл. 1):
от плана ГОЭЛРО до 1991 года;
период реформирования отрасли 1992 – 2007 гг.;
период после 2008 года (период после ликвидации ОАО «РАО ЕЭС России»).
Таблица 1
Периоды развития электроэнергетики и их основные характеристики
Государственный план электрификации России предусматривал сооружение 20 тепловых (ТЭС) и 10 гидроэлектростанций (ГЭС) районного типа общей мощностью 1750 МВт (включая 250 МВт уже существующих) для централизованного электроснабжения потребителей независимо от их ведомственной принадлежности. Электростанции были построены в крупных промышленных центрах (Ленинградском, Московском, Донецком) и в промышленных узлах (Ивано-Вознесенском, Горьковском, Казанском и Свердловском), а также на Кавказе.
Принцип опережающего развития электроэнергетики был заложен уже в плане ГОЭЛРО. Этот план, несмотря на свое название – электрификация России – был планом развития всей экономики страны на основе электрификации. ГОЭЛРО предусматривал также и возведение предприятий – будущих потребителей электроэнергии. Среди них – основа отечественного танкостроения – Сталинградский тракторный завод, заложенный в 1927 году. В рамках плана ГОЭЛРО также началось освоение Кузнецкого угольного бассейна, вокруг которого возник новый промышленный район. Был построен Электрозавод в Москве, который эффективно работает и сейчас. Позже аналогичные производства открылись в Саратове и Ростове.
Первыми решили строить Каширскую и Шатурскую электростанции по соседству с Москвой. На это послали комсомольцев, военных и рабочих с бездействующих заводов. Голодные и раздетые люди работали по 18 часов в сутки. Каширская электростанция мощностью 12 МВт, работавшая на подмосковном угле, была открыта в июне 1922 года. Тогда же построили первую в стране ЛЭП, по которой электричество доставлялось из Каширы в Москву.
Для электрификации народного хозяйства была выбрана генеральная линия на сооружение крупных районных электростанций (ГРЭС), сооружение же относительно мелких электростанций местного значения являлось только дополнением этой генеральной линии. В плане ГОЭЛРО в крупных промышленных центрах намечалось образование районных электроэнергетических систем на основе совместной работы электростанций на общую нагрузку. Объединение электростанций и центров электропотребления единой сетью высокого напряжения было одной из основных принципов плана ГОЭЛРО. Планом ГОЭЛРО предусматривалось также возведение крупных ГЭС на Волге, хотя в действительности их строительство началось только в 50-е годы.
За десять лет, на которые был рассчитан план ГОЭЛРО, он был перевыполнен. Производство электроэнергии в СССР в период 1925 – 1940 гг. росло небывалыми темпами: с 2,9 до 48,3 млрд кВт∙ч. Установленная мощность электростанций за этот же период увеличилась с 1,4 до 11,2 млн кВт.
Принцип объединения электростанций для совместной работы вначале на территории районов, а затем и создание ОЭС последовательно выполнялся в плане ГОЭЛРО и в дальнейших планах развития отрасли. Так, в пятилетнем плане на 1932 – 1937 гг. была реализована задача объединения районных электроэнергетических систем (РЭС) в ОЭС. Были объединены Московская, Горьковская и Ивановская системы, а также Донбасская и Ростовская; в последующем первая межсистемная линия электропередачи 220 кВ связала Донецкую и Днепровскую системы. Начало создания Единой энергетической системы (ЕЭС) относится к 1940 году, когда была включена первая межсистемная линия 220 кВ Днепр – Донбасс.
В годы Великой отечественной войны была полностью разрушена промышленность и энергетика Белоруссии, Украины и западных районов России. Большая часть промышленных предприятий и электростанций были перебазированы в восточные районы России, Урала, Казахстана и Средней Азии, в послевоенные годы они стали точками роста промышленности в этих регионах. Уже с 1942 года началось восстановление энергетики. В 1944 году было создано ОДУ Юга, в 1945 году ― ОДУ Центра, а уже в 1946 году установленная мощность электростанций достигла довоенного уровня.
Уже в 1945 году производство электроэнергии в СССР превысило довоенный уровень, а в 1947 году по этому показателю страна вновь вышла на второе место в мире. Запасы «живучести» отрасли позволили пережить чернобыльскую катастрофу, период развала экономики в 90-х годах прошлого столетия, а также кризис экономики страны в последние годы.
В послевоенный период целесообразность принципа преимущественного сооружения крупных районных электростанций стала еще более очевидной. В пятилетие 1946 – 1950 гг. в СССР было введено 8,5 млн кВт, в 1951 – 1955 гг. ― 18 млн кВт, а в 1956 – 1960 гг. – 30 млн кВт. Такая программа ввода новых мощностей, естественно, могла быть реализована только при вводе крупных электростанций. Наибольшее развитие в этот период получили паротурбинные тепловые электростанции (ТЭС), работающие на органическом топливе (угле и газе).
Преимущественное развитие теплофикации на основе строительства крупных теплоэлектроцентралей (ТЭЦ) является одним из основных принципов развития отечественной электроэнергетики. Развитию теплофикации в СССР придавалось большое народнохозяйственное значение. По уровню развития теплофикации Советский Союз занимал первое место в мире. Еще в 1931 году было принято решение о широком строительстве мощных ТЭЦ, а к 1940 году в стране уже действовало около 100 ТЭЦ общей мощностью 2 млн кВт, отпуск тепла составлял 24 млн Гкал, а протяженность тепловых сетей достигла 650 км.
Теплофикация ― производство тепловой и электрической энергии в едином технологическом процессе комбинированного производства на основе теплового потребления без сброса тепла в окружающую среду. Основным условием эффективной работы ТЭЦ является требование максимальной выработки электроэнергии по теплофикационному циклу, для чего необходима длительная загрузка отборов турбин ТЭЦ по отпуску тепла. При снижении же тепловой нагрузки экономичность выработки электроэнергии на ТЭЦ резко падает из-за необходимости пропускать невостребованный потребителем пар в конденсатор. Теплофикация позволяет сократить расход топлива на 20 – 25 %. Централизованные системы теплоснабжения существенно улучшают бытовые условия жизни населения.
Теплоснабжение ― обеспечение теплом зданий и сооружений. Централизованное теплоснабжение базируется на использовании крупных районных котельных, характеризующихся большей экономичностью, чем мелкие отопительные установки.
Дальнейшее развитие теплофикации было связано с освоением высоких и сверхкритических параметров, увеличением единичных мощностей турбин и котлов, строительством ТЭЦ из блоков с мощностью более 100 МВт. В СССР была создана самая крупная в мире теплофикационная турбина мощностью 250/300 МВт на закритические параметры.
Одновременно с развитием централизации электроснабжения происходили концентрация мощностей электрических станций и рост протяженности высоковольтных сетей. Количественный и качественный скачок в развитии тепловой энергетики произошел в конце 50-х и в 60 – 70-х годах, когда был осуществлен переход к строительству ТЭС с серийными агрегатами единичной мощностью 150, 200, 300, 500 и 800 МВт.
В 50-е годы в связи с открытием крупных газовых месторождений на севере Западной Сибири было принято решение изменить топливный баланс электростанций в направлении резкого увеличения природного газа и нефтепродуктов (т. н. «газовая пауза»), что сняло остроту с топливоснабжением, однако затормозило развитие технологий сжигания угля на электростанциях.
Управление электроэнергетикой страны до 1991 года происходило в условиях полной государственной собственности на все предприятия отрасли. Все электростанции и ЛЭП строились по государственным планам за счет средств государственного бюджета и принадлежали государству. Для управления отраслью использовалась вертикальная схема: Министерство энергетики и электрификации СССР (Минэнерго СССР) ― энергетические предприятия. Эффективность текущей работы предприятий электроэнергетики обеспечивалась централизованным управлением режимами работы электростанций и электрических сетей, планированием и контролем их технико-экономических показателей. Развитие и функционирование электроэнергетики в этот период обеспечивалась единой нормативно-правовой основой, которая формировалась органами государственного управления (Госпланом СССР и Минэнерго СССР).
Директивная система позволяла легко осуществлять перераспределение средств, полученных от деятельности предприятий электроэнергетики, исходя из интересов всего народного хозяйства страны, а экономические противоречия между производителями и потребителями без особого труда разрешались единым собственником ― государством.
Бюджетное финансирование создавало благоприятные условия для масштабного развития отрасли. Возврат государству денежных средств, вложенных в строительство электростанций и ЛЭП, не предусматривался. Государственный бюджет обеспечил возможность строительства таких крупных капиталоемких энергетических объектов, как ГЭС Волжско-Камского и Ангаро-Енисейского каскадов, а также тепловых и атомных электростанций большой мощности.
Новые электростанции размещались там, где производство электроэнергии было экономически выгодно с точки зрения всего народного хозяйства страны. К строительству объектов электроэнергетики привлекалось большое количество высококвалифицированных специалистов. Новые электростанции конденсационного типа (КЭС) назывались государственными (построенными на средства государственного бюджета) районными (обеспечивающими электроэнергией крупный район радиусом 500 – 600 км) электрическими станциями ― ГРЭС.
Как правило, вместе с электростанциями строились новые города, крупные промышленные предприятия, потребляющие большие объемы электроэнергии, и создавалась инфраструктура.
В стране действовала развитая сеть научно-исследовательских институтов и научных подразделений при крупных проектных организациях, что позволяло разрабатывать новые технологии производства и передачи электроэнергии.
Расчеты потребителей с энергосбытовыми организациями энергосистем осуществлялись по утвержденным Госкомцен СССР прейскурантным тарифам. Тарифы устанавливались для промышленных потребителей на уровне 2 коп/кВт·ч, для сельского хозяйства 1 коп/кВт·ч. Тарифы для населения также были едиными на территории всей страны и составляли 4 коп/(кВт·ч). Для сельскохозяйственных и приравненных к ним потребителей действовал льготный (пониженный) тариф – ниже 4 коп/(кВт·ч).
С 1 июля 1967 года средние тарифы исчислялись для каждой энергосистемы с учетом себестоимости и в среднем 10 %-ной рентабельности по отношению к основным производственным фондам и оборотным средствам. Позже по стране было установлено 15 укрупненных зональных тарифов на электроэнергию, вследствие чего расчетная рентабельность в энергосистемах изменялась в пределах 8 – 12 %. Для промышленных потребителей с оплачиваемой мощностью 100 кВА и выше был введен двухставочный тариф. Основная плата за мощность компенсировала постоянные расходы, а дополнительная плата компенсировала переменные расходы, в основном топливную составляющую себестоимости.
Такие тарифы не отягощали потребителей расходами на оплату электроэнергии и обеспечивали не только самоокупаемость отрасли, но и получение прибыли, достаточной для ее развития. Они были самыми низкими среди стран, у которых в структуре мощностей преобладают тепловые и атомные электростанции и соответствовали фактическим затратам по всей технологической «цепочке» производитель – потребитель. Прямое государственное установление цен (тарифов) на электрическую энергию было вполне оправданным, так как отсутствовали экономические противоречия между производителями и потребителями электрической энергии, имущество которых принадлежало одному собственнику ― государству.
Кризис 90-х годов. К 90-м годам прошлого века советская электроэнергетика стала отставать в техническом отношении от электроэнергетики передовых стран. Главной причиной этого отставания были закрытие экономики СССР от других стран, а также слабая восприимчивость нашей энергомашиностроительной и электротехнической промышленности к техническим инновациям, вследствие моноцентризма принятия решений. Неоднократно принимались неудачные попытки реформировать советскую систему управления в направлении большей самостоятельности и заинтересованности предприятий в результатах своей работы. Однако эти попытки пресекались.
Резкое снижение мировых цен на нефть, вызванное действиями США, которые активно вели против СССР «холодную войну», негативно отразилось на экономике СССР, построенной на экспорте сырья. Все это привело вначале к стагнации, а затем и к развалу экономики СССР. 26 декабря 1991 года Совет республик Верховного Совета СССР принял декларацию о прекращении существования СССР и образовании Союза независимых государств (СНГ).
В 1991 – 1992 гг. доходная часть бюджета собиралась только на 55 – 60 % запланированных налоговых сборов. А сама налоговая база сократилась в несколько раз. Из-за отсутствия бюджетных средств были остановлены все крупные стройки энергетики. Значительно сократились вводы новых мощностей. Так, ввод новых мощностей с 1992 по 2006 гг. составил немногим более 20 млн кВт (в среднем 1,4 млн кВт в год), а это в 5 раз меньше среднегодовых вводов 60 – 80-х годов прошлого столетия. Общее количество брошенных уже находящихся в процессе строительства электростанций составило около 60 млн кВт.
Под влиянием политических, социальных и экономических факторов были отпущены цены на уголь, продукты нефтепереработки, промышленное оборудование, работы, услуги и другие продукты производства, которые использовались для производства электроэнергии и тепла. Под давлением забастовок шахтеров накануне президентских выборов 1996 года была целиком приватизирована угледобывающая отрасль России. Цены на уголь ушли из-под контроля государства. Однако цены на газ, электроэнергию и тепло оставались под государственным контролем, что создало «перекос» цен на топливо и стимулировало массовый перевод электростанций на газ как наиболее дешевое и удобное топливо.
Главным направлением государственной политики в период экономического кризиса и гиперинфляции было сдерживание роста тарифов на электрическую и тепловую энергию [1, 2]. В период резкого экономического спада и гиперинфляции тариф на электроэнергию на следующий период устанавливался умножением действующего тарифа на величину инфляции и на коэффициент 0,9. Это позволяло сдерживать инфляцию в стране, поддерживать промышленное производство.
Однако такая политика в отношении электроэнергетики привела к тому, что в отрасли из-за резкого сокращения поступления финансовых средств от продажи электроэнергии и тепла перестали строиться новые электростанции и вводиться новые ЛЭП. Нарастало старение оборудования. Более того, основная часть потребителей вообще перестала платить за электроэнергию.
За потребленную электроэнергию промышленные предприятия расплачивались так называемым «бартером», т. е. продукцией своего же производства: рыбой, грузовиками, лесоматериалами и т. п. В условиях неплатежей «живыми деньгами» введение системы взаимозачетов и вексельных обязательств позволяло энергетикам как-то функционировать и развиваться. Заработная плата сотрудникам энергетических предприятий подолгу не выплачивалась.
На фоне резкого спада (на 42 %) промышленного электропотребления и неплатежей за поставленную электроэнергию у отрасли финансовых средств не хватало не только для продолжения начатых строительством энергетических объектов, но не было даже для поддержания в нормальном техническом состоянии эксплуатируемого оборудования.
В этих тяжелых условиях Правительство РФ пошло на радикальные меры по осуществлению стратегической задачи сохранения отрасли и всей экономики России ― срочно, начиная с 1992 года, акционировать основные отрасли промышленности с переводом их на самофинансирование.
Понятия «акционирование» и «приватизация» появились в российской действительности в конце 1980-х – начале 90-х гг., когда Правительство России взяло курс на построение рыночной экономики.
Акционирование – создание на базе государственной собственности акционерных обществ с переходом государственного имущества в собственность акционеров. Государственная собственность отчуждается путем выпуска акций акционерного общества.
Приватизация – продажа акций акционерного общества физическим или юридическим лицам.
В нашу страну, начиная с 1992 года, широким потоком хлынули иностранные советники, консультанты, представители иностранных отраслевых компаний и прочих организаций, нанятые на деньги этого кредита. Западные страны, имеющие развитое энергетическое машиностроение и высокие электротехнические технологии, увидели в огромной распавшейся экономике нашей страны перспективный рынок для поставок своей продукции. Они имели очень слабое представление о нашей стране и учились у наших специалистов принципам работы нашей электроэнергетики. Их основная цель ― вытеснить с рынка продукцию российских энергомашиностроительных и электротехнических заводов, заставить работать нашу электроэнергетику по их правилам.
Иностранными банками – Мировым банка реконструкции и развития (МБРР) и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) – России были выделены кредиты на реформирование электроэнергетики в сотни миллионов долларов. Этот кредит нам предстояло затем вернуть с большими процентами. На средства этого кредита были наняты не российские, а иностранные консультанты, цель которых состояла в разработке мероприятий для нашей электроэнергетики по выводу ее на путь рыночных отношений. Предлагаемые иностранными консультантами предложения в большинстве своем носили надуманный характер и не могли быть реализованными.
Особой активностью и «долгожительством» в нашей стране отличилось ООО «Карана» – дочерняя компания Корпорации «Карана», базирующейся в США. Корпорация «Карана» начала работать в России в 1994 году, обеспечивая процессы реструктуризации и реформирования приватизированных предприятий. Модель оптового рынка электроэнергии, действующая в настоящее время в России, подготовлена ООО «Карана».
Создание ОАО «РАО ЕЭС России». Электроэнергетику России надо было срочно спасать. Указом Президента РФ от 15 августа 1992 года № 923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом РФ в условиях приватизации» было создано Российское акционерное общество энергетики и электрификации. В уставный капитал ОАО «РАО ЕЭС России» были переданы самые крупные ТЭС единичной мощностью от 1000 МВт и ГЭС от 300 МВт суммарной мощностью 95 тыс. МВт, системообразующие ЛЭП, центральное и объединенные диспетчерские управления (ЦДУ и ОДУ), а также другие отраслевые предприятия и организации. Приватизация крупных электростанций была проведена в виде создания дочерних ОАО «РАО ЕЭС России» районных акционерных обществ электроэнергетики (АО-энерго) с передачей контрольного пакета акций в уставный капитал ОАО «РАО ЕЭС России». Такой порядок акционирования в форме холдинга (по отношению к АО-энерго) и владения крупными электростанциями позволил сохранить управляемость электроэнергетики России с общим управлением развития и диспетчерским управлением.
На территории субъектов РФ были образованы 74 АО-энерго и государственное унитарное предприятие (ГУП) «Татэнерго» (на базе которой затем была создана ТГК-16), обеспечивающие электроэнергией и теплом потребителей на соответствующей территории. В уставный капитал АО-энерго были включены электростанции, которые были расположены на территории, обслуживаемой этим АО-энерго (как правило, это были средние и небольшие электростанции, а также ТЭЦ). В уставный капитал АО-энерго также были включены воздушные и кабельные линии напряжением 6 – 220 кВ и некоторые ЛЭП напряжением 330 кВ.
АО-энерго непосредственно обслуживало всех потребителей электрической и тепловой энергии на территории соответствующего субъекта РФ заключая с ними прямые договоры энергоснабжения. Иными словами, за каждым АО-энерго была закреплена территория соответствующей республики, края, области, на территории которой это АО-энерго расположено. Так, например, АО «Томскэнерго» несло полную ответственность за энергоснабжение потребителей, расположенных на территории Томской области, АО «Иркутскэнерго» – на территории Иркутской области и т. д.
