Откровенный разговор о торговле. Идеи для разумной мировой экономики

Но все-таки часто попадаются космополиты, подобные персонажу романа Федора Достоевского «Братья Карамазовы», который обнаруживает, что чем больше он любит человечество в целом, тем меньше он любит людей в отдельности. Граждане мира должны следить за тем, чтобы их высокие цели не превращались в предлог для пренебрежения своими обязанностями перед соотечественниками.

Нам приходится жить в том мире, который есть (со всеми его политическими перегородками), а не в том, в котором хочется. Наилучший способ послужить интересам всего мира – достойно исполнять обязанности в рамках по-настоящему важных политических институтов,– тех, которые существуют (в пределах национальных границ).

Кому нужно национальное государство?

Конструкция институтов формируется необходимостью принципиального выбора: с одной стороны, деловые связи и неоднородность предпочтений продвигают систему правления вниз; с другой стороны, масштаб и разнообразие (scope) выгод рыночной интеграции продвигают систему правления вверх. Краевое решение редко бывает оптимальным. Промежуточный результат (мир, раздробленный на разнообразные политические единицы) – лучшее из того, чего мы можем достичь.

Наша неспособность усвоить выводы из этого простого соображения заводит нас в тупик. Мы продвигаем рынки туда, где они не справляются. Мы устанавливаем глобальные правила, которые пренебрегают базовым разнообразием потребностей и предпочтений. Мы принижаем национальное государство без компенсирующих улучшений системы правления в других местах. Эта неспособность составляет самую суть не излеченных болезней глобализации, а также ухудшения здоровья наших демократий.

Кому нужно национальное государство? Всем нам.

Глава 3

Испытания для Европы

ЕВРОЗОНА была беспрецедентным экспериментом. Ее члены пытались создать единый рынок – товаров, услуг и денег – при сохранении политических полномочий за составляющими его национальными единицами. Думали, что будет один рынок при большом числе политических единиц.

Ближайшую историческую параллель дает золотой стандарт. При золотом стандарте страны фактически подчиняют свою экономическую политику некоему фиксированному паритету относительно золота и требованиям свободы движения капитала. Денежно-кредитная политика состояла в обеспечении неизменности этого паритета. Поскольку не было представления об антициклической налогово-бюджетной политике и о социальном государстве, отказ от самостоятельной политики, которую подразумевали эти механизмы, был связан с незначительными политическими издержками. Или так казалось в то время. Золотой стандарт, начиная с Великобритании в 1931 г., в конечном итоге потерпел крах именно потому, что высокие процентные ставки, необходимые для поддержания золотого паритета, стали политически недопустимыми по причине уровня безработицы в данной стране.

Послевоенные механизмы, которые были возведены на пепелище золотого стандарта, сознательно предназначались для того, чтобы содействовать регулированию экономики национальными политическими властями. Джон Мейнард Кейнс внес выдающийся вклад в сохранение капитализма. Он осознал, что капитализм нуждается в национальном экономическом регулировании. Капитализм работал в каждой стране по отдельности, а экономические взаимодействия между странами приходилось регулировать, чтобы избежать значительных посягательств на внутренние социальные и политические договоренности.

Проект создания единого европейского рынка и (причем даже в большей степени) единой валюты бросал вызов данной концепции. Стоит рассмотреть те возможные трактовки, при которых такой прыжок в опасную зону мог иметь смысл.

О чем мы тогда думали?

Одна теория, которой, возможно, наиболее строго придерживаются консервативные экономисты, отвергла кейнсианскую точку зрения и вернула «саморегулирующийся рынок» на центральную сцену экономической политики. При таком мировосприятии видимые нами проявления неудовлетворительной работы рынков (такие, как циклы финансовых и макроэкономических бумов и спадов, неравенство, низкий рост экономики) были результатом не провалов рынка, а чрезмерного государственного вмешательства (в первую очередь). Устраните «риск недобросовестного поведения»60 на финансовых рынках, организованные рынки труда, противоциклическую налогово-бюджетную политику, высокие налоги и социальное государство – и все указанные проблемы исчезнут.

Эта «нирвана» свободного рынка давала мало пользы экономическому регулированию (economic governance) на любом уровне – национальном или европейском. Единые рынок и валюта заставят правительства играть надлежащую роль, что значило – почти ничего не делать. Наднациональные политические институты в лучшем случае были забавой, а в худшем были вредны.

Вторая теория состояла в том, что в Европе в конце концов возникнут «квазифедеральные» политические институты, которые превратят ее демократические механизмы в наднациональные. Да, единые рынок и валюта ранее создали дисбаланс между сферой действия рынков и сферой действия политических институтов. Но это явление временное. Когда-нибудь институциональные несоответствия будут восполнены и в Европе возникнет собственное общеевропейское политическое пространство. Не только банковское дело и финансы – налогово-бюджетная и социальная политика также обретут масштаб ЕС.

В этом видении рисовалась значительная степень схождения, или конвергенции, моделей общественного устройства, существующих в разных странах Евросоюза. Различия налоговых режимов, механизмов трудового рынка и схем социального страхования предстояло сузить. В ином случае было бы трудно поместить их под общий политический зонтик и финансировать из общего, по большей части финансового, котелка. Британцы с их ощущением собственной неповторимости хорошо понимали это. Именно поэтому они всегда добивались узкого экономического союза и сопротивлялись всему, что попахивало союзом политическим.

Ни одну из этих двух теорий – ни минималистскую, ни федералистскую – нельзя было слишком открыто излагать. Подобный шаг вызвал бы поток критики и возражений. Экономическая модель минимализма мало кого привлекала за пределами узких групп экономистов. А модель федерализма столкнулась бы с крайне разными взглядами на политическое будущее союза даже среди проевропейских элит. Эти противоположные (но по крайней мере внутренне согласованные) картины мира нельзя было даже широко обсуждать в приличном обществе. Сам этот факт должен был бы сообщить нам, что ни одна из этих теорий, по сути, не предлагала практического решения проблемы дисбаланса институтов в еврозоне. Но отсутствие общественного обсуждения и дискуссии означало, что явного отказа от них не произойдет. Итак, оба обоснования происходящего продолжали существование на заднем плане, обеспечивая своим приверженцам некое успокоение насчет жизнеспособности механизмов Евросоюза.

Проблемы еврозоны (в экономике – дефляция, безработица и стагнация, в политике – недовольство избирателей и рост влияния «экстремистских» партий) не позволяют более уходить от ответа.

Расплывчатая перспектива структурного реформирования

Неотложная проблема Европы – пути оживления экономического роста. Тут немцы и другие представители стран-кредиторов слишком долго цеплялись за представление о необходимости так называемого структурного реформирования.

Структурное реформирование (или, точнее, разговоры о нем) ныне наблюдается везде и всюду. Каждая страна, бьющаяся за экономический рост, по-видимому, получает сейчас один и тот же сигнал от профессиональных говорунов (chattering classes) и богатеньких международных финансовых организаций, таких как МВФ и Европейский центральный банк,– полумеры недостаточны.

На практике структурное реформирование стало «саквояжем» разнородных мер, направленных на повышение производительности и улучшения функционирования сферы предложения в экономике. Цель этих мер – уничтожить препятствия для функционирования рынков труда, товаров и услуг. Это значит облегчить компаниям увольнение лишних сотрудников, отнять у бизнеса и профсоюзов монопольную власть, приватизировать государственные активы, снизить степень регулирования и бюрократизацию, устранить лицензионные сборы и другие издержки, затрудняющие вхождение на рынок, повысить эффективность работы судов, обеспечить твердую защиту прав собственности, усилить принудительное исполнение договоров и т. д. На самом деле «саквояж» даже больше. К примеру, зачастую структурное реформирование включает изменения налогов и программ социального обеспечения, предназначенных для гарантии финансовой стабильности.

Общая цель структурного реформирования – увеличить эффективность размещения труда и капитала в экономике, направляя их туда, где их вклад в национальный доход наибольший. Успех приходит в виде повышения производительности, увеличения частных инвестиций и, конечно, повышения темпов роста экономики.

Возможно, в последние годы проповедь структурного реформирования нигде не продвигалась так напористо, как в Греции. Действительно, кредиторы Греции дали ясно понять, что структурная реформа, смело задуманная и проведенная без пробуксовки, крайне важна для экономического восстановления и роста. К тому же – убедительнее всего для греков – финансовая помощь без нее не поступит.

Международный валютный фонд и европейские «публичные кредиторы»61 понимали, что жесткая налогово-бюджетная политика, ими предписанная, снизит доходы и занятость (хотя ретроспективное исследование МВФ позднее показало, что они значительно недооценили масштабы снижения62). Но экономика, утверждали они, взамен ускорит свой рост в результате долгожданной и крайне необходимой открытости греческой экономики действию сил конкурентного рынка.

Конкретика, которой добивались от Греции, простиралась от незначительного до мучительного. Она включала (в произвольном порядке перечисления) снижение барьеров на вхождение в сферу услуг (например, в нотариат, фармацевтику и таксомоторные перевозки); сокращение диапазона возможностей заключения коллективных трудовых договоров; приватизацию государственных активов; свертывание пенсий (rollback of pensions); чистку системы налоговых органов Греции, позорно неэффективной и, надо полагать, коррумпированной. Тогдашний главный экономист МВФ, Оливье Бланшар, утверждал (среди прочих), что такие реформы крайне важны в свете «мрачных показателей роста производительности греческой экономики до принятия программы»63. Не столь смелые реформы не сработают, потому что окажут меньшее воздействие на потенциал роста экономики и потребуют большего облегчения долгового бремени.

Частичная амнезия

Однако авторы этих рекомендаций, кажется, кое-что подзабыли. Структурное реформирование как средство от медленного (или нулевого) роста вошло в повестку дня, как минимум, с начала 1980‐х гг. В то время Всемирный банк, выделяя займы на «структурную корректировку», настаивал на полномасштабной либерализации экономики в развивающихся странах Азии, Африки, а также Ближнего и Среднего Востока. Затем в 1990‐х гг. в Латинской Америке список указанных мер расширили, свели воедино и назвали «вашингтонским консенсусом». Многие бывшие страны социализма проводили похожие меры (в отдельных случаях добровольно), когда открыли свои экономики в период 1990‐х гг.

Серьезный взгляд на огромный опыт приватизации, дерегулирования и либерализации, накопленный с 1980‐х гг. (в частности, в Латинской Америке, бывших социалистических странах, Азии) принес бы куда меньший оптимизм касательно тех реформ, которых потребовали от Афин.

Полученный опыт говорит о том, что структурное реформирование обеспечивает рост лишь в сравнительно долгосрочном плане (в лучшем случае). В большинстве случаев краткосрочные последствия отрицательные. В одном метаанализе64 46 различных исследовательских работ, в которых шла речь о бывших социалистических странах, было обнаружено, что последствия структурного реформирования не везде одинаковы. Модальная оценка (modal estimate) этого воздействия была статистически незначимой, откуда следует, что нельзя уверенно заключить, какими были последствия – положительными или отрицательными65.

В Латинской Америке, например, одни страны расцвели вследствие реформирования (вспомним Чили), а другие снизили темпы развития (как в Мексике).

Эти результаты могут на первый взгляд показаться удивительными, но на деле они согласуются с экономической теорией. Стандартная конструкция «схождения» («конвергенции»), которую экономисты используют для анализа роста экономики в разных странах, дает мало оснований для ожидания серьезного ускорения роста экономики в краткосрочном плане. Реформирование работает за счет повышения потенциального дохода конкретной экономики в долгосрочном плане.

В Греции открытие регулируемых сфер деятельности приведет в итоге к вытеснению неэффективных поставщиков более производительными компаниями. Приватизация государственных предприятий будет способствовать рационализации производства (и увольнению лишних работников, нанятых по политическим соображениям). Потребуются годы на то, чтобы действие этих изменений затронуло всю экономику. В краткосрочном плане они могут принести нежелательные последствия. Например, сокращение хоть какого-то, но выпуска вследствие увольнения работников приватизированных предприятий сократит, а не увеличит национальный доход.

Экономисты затратили массу сил, оценивая скорость, с которой экономики склонны сходиться к своим долгосрочным уровням дохода. В научных исследованиях общепризнано, что темп схождения очень медленный – около 2% в год66. То есть экономика склонна сокращать различие между двумя уровнями дохода – фактическим и потенциальным – на 2% в год.

Эта оценка помогает понять примерный темп роста, который можно ожидать от структурного реформирования. Будем крайне оптимистичными и допустим, что структурные реформы позволяют Греции в трехлетний срок удвоить ее потенциальный доход. И что тем самым потенциальный валовой внутренний продукт (ВВП) Греции, пересчитанный на душу населения, существенно превысит среднюю величину по Евросоюзу. При расчете темпа схождения будет получено ускорение годового роста экономики всего лишь на 1,3% в год (в среднем за 3 последующих года). Чтобы было с чем сравнивать, вспомним, что с 2009 г. ВВП в Греции сократился на 25%.

Итак, если структурные реформы в Греции до сих пор не окупились, причина не обязательно в том, что правительства этой страны проявили слабину. На самом деле легко (но по большей части несправедливо) порицать сменявшиеся правительства Греции за неохотное проведение структурных реформ и значительное отставание. Конечно, Греция не выполнила все меры, на которые согласилась. Какое правительство сумело бы – при такой величине необходимых усилий? И все-таки стоит отметить, что между 2010 и 2015 гг. Греция поднялась примерно на 40 мест вверх в рейтингах легкости ведения бизнеса, подготовленных Всемирным банком67. Сегодня рынки труда этой страны более «гибкие» (либерализованные), чем в других странах еврозоны. «Неудача» Греции проистекает на самом деле из самой логики структурного реформирования: основная масса выгод происходит гораздо позже, а не тогда, когда кредиторы (и безработные греки) нуждаются в них больше всего.

Экономические взлеты?

Мы остаемся перед кажущейся загадкой. В Восточной Азии и других странах имеются многочисленные примеры быстрых экономических взлетов. Если структурные реформы увеличивают темпы роста столь медленно, как нам следует объяснять их? Если такие взлеты не являются результатом обычного структурного реформирования, то что их обусловливает?

Десятилетием ранее Рикардо Хаусман, Лэнт Притчетт в соавторстве со мной опубликовали статью. В ней мы зафиксировали основные стилизованные факты касательно того, что назвали «акселерацией роста» (growth accelerations)68. Мы определили акселерацию роста как увеличение роста душевого дохода не менее чем на 2 п. п. (причем в большинстве случаев мы выявили значительное превышение этого порога). Чтобы считаться акселерацией, указанное увеличение темпа роста должно было сохраняться, как минимум, 8 лет, а по окончании акселерации темп роста (дохода на душу населения) должен был составлять, как минимум, 3,5% в год. Кроме того, чтобы исключить случаи акселерации, которые можно в чистом виде приписать восстановлению после рецессии, мы потребовали, чтобы достигнутый после акселерации выпуск превосходил предшествующий ей пиковый уровень дохода.

Мы с удивлением обнаружили, сколь часты указанные случаи акселерации роста. Нами было выявлено более 80 случаев за 35-летний период, с 1957 по 1992 г. Значит, вероятность того, что произвольно взятая страна испытает акселерацию роста в какой-то отрезок того или иного десятилетия, составляла 25%. Из 110 стран, включенных в выборку, шестьдесят испытали, как минимум, одну акселерацию в период 1957–1992 гг.

Что еще более важно, мы обнаружили, что обычные факторы, которые, как считают экономисты, влияют на рост экономики, плохо предсказывают акселерацию. В частности, структурные реформы показали слабую корреляцию с переломными точками экономической динамики. Менее 15% случаев значительной либерализации экономики привели к акселерации роста, и лишь в 16% случаев акселерации роста ей предшествовала экономическая либерализация.

Некоторые случаи акселерации роста очевидным образом были результатом неожиданно благоприятных внешних условий (таких, как повышение мировых цен на основные статьи экспорта той или иной страны) или других изменений, которые нельзя непосредственно приписать экономической политике (таких, как изменения политического режима). Но в большинстве случаев явных улик не было. Это заставило нас задуматься о том, что может стоять за этими примерами внезапного улучшения экономических перспектив.

Акселерация роста в Индии в начале 1980‐х гг., возможно, является хрестоматийным примером. Темп роста этой страны более чем удвоился (с 1,7% в 1950– 1980 гг. до 3,8% в 1980–2000 гг., причем явная переломная точка пришлась на 1981–1982 гг.). Однако серьезные реформы по либерализации в Индии не предпринимались до 1991 г., когда Манмохан Сингх значительно снизил торговые барьеры, создал благоприятные условия для иностранных инвестиций и начал как приватизацию, так и демонтаж «диктатуры лицензий»69. Иными словами, оживление роста индийской экономики предшествовало либерализации 1991 г. на целое десятилетие.

Мы с Арвиндом Субраманьяном заключили, что «спусковым крючком» для экономического роста в Индии послужило изменение отношения к частному сектору со стороны федерального правительства в 1980 г.70 До того времени риторика правящей партии Индийский национальный конгресс полностью сосредоточивалась на социализме и защите малоимущих. Когда Индира Ганди в 1980 г. вернулась к власти, она поменяла политический подход к организованному частному сектору и отбросила свою прежнюю риторику. Отношение федерального правительства к бизнесу изменилось: явная враждебность сменилась поддержкой.

Заметим, что улучшилось отношение к предпринимательству, а не к рынку. Ему не сопутствовала серьезная либерализация экономики, которая произошла лишь десять лет спустя. Раджив Ганди после прихода к власти в 1984 г. закрепил начатое Индирой Ганди изменение курса и сделал его более явным. Видимо, именно это оказалось ключевым изменением, раскрепостившим то, что Кейнс называл «иррациональным началом» (animal spirits)71 индийского частного сектора.

Этот рассказ про Индию показывает, что в экономиках с серьезными искажениями (distortions) небольшие изменения могут иметь большое значение72. Акселерация роста в Китае после 1978 г. в значительной мере подтверждает это. Взлет китайской экономики не был результатом полномасштабных реформ или значительной либерализации. Он был следствием конкретных реформ, которые ослабили принятые в коллективном хозяйстве правила и позволили крестьянам продавать излишнюю продукцию (после исполнения плановых поставок государству) по свободным рыночным ценам. Точечные, адресные реформы аналогичного образца в сферах городского промышленного развития, торговли, иностранных инвестиций и финансов развертывались на протяжении последующих 30 лет, и китайское «чудо» продолжалось и продолжалось.

Или рассмотрим Маврикий, один из немногих примеров успешного роста экономики в Африке в XX в. Он испытал акселерацию роста в 1971 г., а «спусковым крючком», видимо, послужило создание экспортно-производственной зоны (export processing zone) со слабым регулированием, которое привело к буму экспорта швейных изделий даже в то время, когда остальная экономика оставалась жестко регулируемой и защищенной [барьерами для импорта.– Пер.].

Что общего между этими примерами? Во всех случаях взлет экономики был связан с адресным устранением важнейших препятствий для экономического роста, а не с широкой либерализацией и общеэкономическими реформами. Индия, Китай и Маврикий – все они выиграли от стратегий роста экономики, конкретно нацеленных на устранение связывающих ограничений73 на пути роста. Целенаправленное ведение реформ в тех областях, где они обеспечат наибольший рост экономики, максимизирует первоначальные выгоды. Оно также обеспечивает расходование дефицитного политического капитала и административных ресурсов на те баталии, которые действительно важны.

Плати мало, приобретай много

В работе 2005 г. Рикардо Хаусман, Андрес Веласко в соавторстве со мной пытались выявить упомянутые выше связывающие ограничения на пути роста экономики в конкретных ситуациях (settings)74. Например, экономика, главное ограничение на пути роста которой – слабая доступность финансов, должна демонстрировать иные симптомы (высокие процентные ставки, высокую чувствительность отечественных инвестиций к притоку иностранного капитала и т. д.), чем экономика, главная проблема которой – низкая рентабельность частных инвестиций (низкие процентные ставки, достаточная ликвидность банковской системы и т. д.). Когда предпринимательству мешают, главным образом, «провалы рынка», а не «провалы государства», соответствующая страна может иметь высокий рейтинг по стандартным критериям качества заемщиков, таким как прозрачность или качество институтов, но частные инвестиции останутся низкими.

Фокусировка на связывающих ограничениях помогает понять, почему недостаточно адресные средства решения проблем – широкие структурные реформы – неэффективны в лучшем случае, а временами приносят вред. Сокращение волокиты и регулирования незначительно стимулирует экономическую активность частного сектора в случае, когда ограничение находится в финансовой области. Улучшение финансового посредничества не привлекает частные инвестиции тогда, когда предприниматели ожидают, что прибыли будут низкими. Успешный план экономической политики должен опираться больше на экспериментирование внутри страны и местные институциональные инновации – и гораздо меньше на «передовые методики» и кальки, взятые из международного опыта.

Вернемся к Греции. Где в ее экономике находилось связывающее ограничение в период проведения структурных реформ и мер жесткой экономии? В условиях незанятости четверти рабочей силы быстрее всего восстановить здоровье экономики можно было бы за счет увеличения спроса частного сектора на работников. Меры стимулирования предложения, такие как традиционные структурные реформы, не были бы особенно действенными, потому что в данной экономике связывающее ограничение действовало со стороны совокупного спроса, а не со стороны предложения. Дерегулирование различных сфер деятельности не может стимулировать вхождение новых фирм на рынки в условиях, когда существующие фирмы не способны найти потребителей. Упрощение процедур увольнения не побудит компании больше инвестировать и производить: оно лишь будет способствовать увольнению работников. Как бы ни были полезны эти меры для обеспечения долгосрочного роста экономики, в краткосрочном плане они мало что дают экономике и могут даже ухудшить положение.

Традиционные средства стимулирования спроса наподобие государственных расходов, урезания налогов или девальвации были исключены как из-за бремени государственного долга, так и вследствие членства Греции в еврозоне. В принципе, снижение зарплат могло бы стать заменой девальвации местной валюты, удешевляющей греческие товары и услуги на зарубежных рынках. И греческие зарплаты действительно значительно снизились. Но и здесь отсутствие полной сосредоточенности на связывающих ограничениях дорого обошлось.

В частности, различные элементы структурных реформ разнонаправленно воздействовали на конкурентоспособность экспорта. В области серийного производства, к примеру, рост конкурентоспособности за счет сокращения зарплат сдерживался вследствие увеличения цен энергоресурсов, обусловленных мерами жесткой экономии и корректировками цен государственных предприятий75. Более продуманная (prioritized) стратегия реформ защитила бы экспорт от этого неблагоприятного воздействия.