Мир империй. Территория государства и мировой порядок

В советском международном праве нередко абсолютизировался подход, что государство осуществляет публично-вещное право на территорию (А. М. Ладыженский), которая «есть объект социалистической собственности и материальная база социалистического хозяйства» (В. Н. Дурденевский)[55].

В советской теории право собственности государства на часть земли или всю землю в пределах государственной территории обычно выводилось из суверенитета государства, его правомочия суверенно устанавливать правовой режим земельной собственности, недр, природных богатств и др., уступать или обменивать отдельные части своей территории и т. п. Из суверенитета государства выводили его право национализировать расположенные на его территории имущество, производственные и иные объекты иностранных государств. Существовали и иные концепции. Например, М. М. Козырь высказывал совершенно отличную от предыдущей точку зрения, утверждая, что «территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю»[56].

В теории международной собственности (Лабанд, Розен, Цительман, Мартенс, Оппенгейм, Лаутерпахт и др.) территория государства представляет собой не внутригосударственную, а международно-правовую собственность государства. При этом вычленяются два аспекта:

– государственно-правовой, т. е. власть государства в пределах своей территории, представляющей пределы распространения государственной власти;

– международно-правовой, т. е. власть государства на определенную территорию, где территория выступает в качестве объекта права собственности в его гражданско-правовом смысле.

При этом территория рассматривается как арена властной деятельности государства для внутреннего права и как собственность государства для международного права. То есть в международных отношениях каждое государство выступает как собственник своей территории. Следовательно, государство не только осуществляет территориальное верховенство в сфере публичного права, но также обладает способностью распоряжаться своей территорией на международной арене как своей собственностью.

Отсюда Ф. Ф. Мартенс выводил право государства на завладение (оккупацию) тех земель, которые входят в состав территории, но не принадлежат никому, которые не заселены или покинуты своими владельцами: государство не только распоряжается такими землями на правах государственной власти, но и владеет ими как частный собственник[57].

Подобные вещно-правовые взгляды, когда территорию относят к объектам публичного права, просматривались и у советских юристов-международников. Так, А. М. Ладыженский писал в 1948 г., что в международных отношениях государство «проявляет себя как собственник территории, когда заключает с другими государствами договоры о приобретении и уступке ее, об обмене отдельными ее участками, о сдаче или получении ее в международно-правовую аренду и т. п.»[58].

Б. М. Клименко в свою очередь решительно утверждал: «Поскольку определенная территория принадлежит определенному государству, постольку она является его собственностью. Эта собственность существенно отличается от понятия собственности во внутреннем праве. Она существует и рассматривается в плоскости международных отношений и международного права и в этом смысле может считаться международной»[59].

Подобная концепция была отвергнута рядом авторов (Н. А. Ушаков, Ю. Г. Барсегов, А. М. Турубинер) на основании того, что земля и территория не одно и то же. Можно говорить о государственно-правовой собственности на землю, но не на территорию[60].

Ю. Г. Барсегов, подвергнув в 1958 г. критике положение о том, что территория в СССР является объектом социалистической собственности, подчеркнул, что верховенство государства в пределах государственной территории носит публично-правовой характер, и государство, владеющее территорией от имени народа, не властно распоряжаться ею как своей собственностью вопреки интересам народа[61]. Аналогичную позицию заняли Н. А. Ушаков, Б. М. Клименко[62]. Значение этого правового принципа и поныне огромно.

Вопросы землепользования и землевладения корреспондируют с проблемами режима территории, но не совпадают с ними. При этом в понятие «земля» следует включать поверхность, недра, воды, леса нашей планеты, способные быть предметом правоотношений собственности. Не случайно под землеустройством, по мнению И. Шулейкина, всегда понималась совокупность мероприятий, регулирующих земельные отношения путем изменения сложившихся и создания новых пространственных форм организации земли, способствующих расширенному воспроизводству господствующего способа производства[63].

Земельный кодекс России, принятый 25 апреля 1991 г., включил в понятие землеустройства систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений государственных органов по вопросам использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов (ст. 112). Российское законодательство тогда выделило семь категорий земель:

– сельскохозяйственного назначения;

– населенных пунктов (городов и других поселений);

– промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;

– особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного, релаксационного и историко-культурного назначения);

– лесного фонда;

– водного фонда;

– запаса.

Как видим, критерием классификации земель выступает их целевое назначение[64].

Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ), принятый 25 октября 2001 г., сохранил такую систему с незначительным уточнением терминологии (ст. 7). Правовой режим земли определяется исходя из ее принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования. При всех дискуссиях о понятии «правовой режим земель», даже рассматривая это понятие как синоним земельного правопорядка[65], речь идет об особенностях содержания права собственности в отношении той или иной категории земель. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Земельные споры рассматриваются в судебном порядке (ст. 64 ЗК РФ).

Землеустройство в России включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (ст. 68 ЗК РФ и ст. 1 Федерального закона РФ «О землеустройстве» от 18 июля 2001 г.).

И, наконец, Земельный кодекс, перечисляя объекты земельных отношений – землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков – четко определяет земельный участок как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (ст. 6 ЗК РФ). Земельный участок при этом может быть делимым и неделимым. Кадастровому учету могут принадлежать только индивидуально определенные, имеющие границы земельные участки[66]. Законодатель не избежал при этом терминологической неточности. Давая основные понятия в Федеральном законе РФ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., и раскрывая понятие территориальной зоны как части земли, он употребил термин «территория», записав, что территориальная зона – это часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с законодательством (ст. 1 ФЗ). Территория и ее части, как четко определено в законодательстве, не являются объектами земельных отношений. Право же пользования земельным участком является вещным правом[67].

Отсюда в отношении земли (земельных участков) и возможность купли-продажи, аренды, залога, мены и т. д.[68] При самых разнообразных спорах о праве собственности на землю забывают непреложный факт: земля принадлежит тому, кто собирает за нее налоги.

Когда Е. Г. Зинков выводит значение земли далеко за пределы экономики, видя в земледелии явление духовное, которое «самоорганизует» пространство, и говорит о распространении власти князя за пределы его родовой земли[69], он фактически отождествляет землю и территорию. Но в онтологическом смысле он убедительно отмечает, что земледелие не только способ существования человека в конкретной среде и пространственно-временном промежутке, но и одна из форм миропонимания.

Природой территориального верховенства определяется назначение государственной территории быть не только пространственной сферой, в границах которой обеспечивается суверенное осуществление государственной власти, но и объектом суверенного властвования. Для обоснования суверенного правомочия государства распоряжаться своей территорией нет необходимости рассматривать ее как предмет права собственности.

1.3. Юридические характеристики территории. Территория как элемент государства

Территория, по словам Г. Еллинека, является мертвым и в то же время бессмертным элементом государства[70]. Действительно, как все юридическое и социальное категория территории смертна, конечна. Но эта социально-философская аксиома дополнилась в юридической науке формированием разных подходов к пониманию территории, опирающихся, как правило, на различное понимание государства.

Территория «есть пространство земли и воды, подчиненное исключительно верховной власти государства»[71], – писал в терминах своей эпохи Ф. Ф. Мартенс. «Государственной территорией, – развил его мысль А. И. Елистратов, – называется то пространство земной поверхности, которое составляет исторически сложившийся предел для государственного верховенства»[72]. Государственная власть в отношении территории, подчеркивал он, есть территориальная власть, ибо обнаруживается в верховном господстве над определенной территорией и над всем, что на ней находится.

Пространство действия власти каждого отдельного государства определяется, писал Н. М. Коркунов, границами территории государства. «Внешнее ограничение государственного властвования сводится к определению границ государственной территории; внутреннее – к признанию прав гражданской свободы»[73]. А «пространство действия власти каждого отдельного государства определяется границами территории государства»[74]. И с позиции современной юридической науки государственное пространство может функционировать лишь как пространство правовое, «т. е. как некая территория, в рамках географических пределов которой применяются те или иные общие правовые механизмы»[75].

Как предпосылку государства, важнейший признак, определяющий и подтверждающий нахождение определенного множества людей в статусе, положении, состоянии государства, рассматривает территорию государства И. Н. Гумеров[76], но делает это вне правового контекста.

Государство и его элементы. Ныне, как и в прошлом, формулу государства в своем единстве образуют три элемента: «территория», «государственная власть», «население». Правда, в теории государства уточняется, что «когда говорят о конкретных государствах (СССР, Англия, Бразилия и т. д.), то имеют в виду определенное единство территории, населения, власти»[77], и в этом смысле государство выступает в качестве официального представителя этого населения в международном праве.

Применительно же к территории, государственной власти и населению сохраняется в силе диалектический подход, что именно эти три элемента, вступая в определенную систему отношений, непосредственно и создают государство как целое.

В этом отношении нельзя признать убедительной критику выделения элементов государства со стороны Д. А. Керимова, утверждающего, что «любому здравомыслящему человеку очевидно, что территория – это не "элемент" и не "принцип", а тот фундамент, база, основание, в пределах которого осуществляется государственная власть»[78]. Конечно, дело не в территориальном и субстациональном элементах государства[79], не в противопоставлении элементов государства и его признаков, как полагает Д. А. Керимов, а в диалектическом единстве территории, власти и населения.

Соединение населения и государственной власти рождает феномен определенного типа общества, а вся триада создает государство и означает то, что верховная и единая государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. В случае совершения действий, направленных на нарушение этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти, государство имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям.

Правовое закрепление основных положений этой формулы производится в основных законах государств.

Так, ст. 4 Конституции России 1993 г., определяя основы разграничения полномочий между государственными структурами страны, подтверждает территориальное единство Российской Федерации и распространяет единую государственную власть на всю ее территорию без каких бы то ни было изъятий. Статья 67 Конституции Российской Федерации, раскрывая понятие территории Российской Федерации, перечисляет ее составные части: территория субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Права России распространяются также на ее континентальный шельф и экономическую зону. Среди функций Российского государства особо обозначено обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Аналогичные положения имеются и в конституциях других государств. Например, Куба в соответствии с конституционной формулой осуществляет суверенитет «над всей национальной территорией…» (ст. 10 Конституции Республики Куба 1976 г.). Согласно Конституции Республики Филиппины 1987 г. (ст. 1), «национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми включенными в него островами и водами и все иные территории, находящиеся под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно, недра, островные шельфы и прочие подводные пространства». А территория Республики Беларусь является «естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь» (ч. 1 ст. 9 Конституции 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на референдуме 24 ноября 1996 г.).

Приведенные положения составляют юридический стержень универсального понятия территории. Нетрудно заметить, что в данном контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство, пределы осуществления власти внутри страны и пределы, за которыми государство выступает как иностранная, внешняя сила.

Следует при этом отметить, что, углубляя традиционное понимание территории как части земного шара, подвластной государству или союзу государств, советская правовая наука достаточно давно определяла территорию как «пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий в государстве класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами»[80].

Как уже говорилось, государство традиционно рассматривается как соединение трех элементов – территории, власти и населения (в России следует отметить в этом отношении труды М. Ф. Владимирского-Буданова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского, Г. Ф. Шершеневича и др.). Л. А. Тихомиров был одним из немногих, кто признавал лишь два элемента государства – нацию и верховную власть[81].

Оперирование тремя элементами государства обуславливает характерное для русского государствоведения понимание права как следствия нравственной обязанности[82]. В случае попыток нарушений этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти или единство страны, государство в лице государственных органов имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям. Имея это в виду, германский правовед Г. Еллинек писал: «Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства, представляется естественным искать объективное существо государства в одном из его составных, по-видимому, реально существующих, элементов. Эти элементы суть территория, народ и властитель»[83]. И. А. Ильин, перечисляя территорию первым из элементов государства, добавлял к ней власть, народ и лояльность граждан[84]. Н. Н. Алексеев, добавляя к традиционной триаде четвертый элемент – организованный порядок, – рассматривал территорию как объект власти, как элемент государства-личности и, вслед за П. Н. Савицким и Л. С. Бергом, как «месторазвитие»[85]. Эту традицию фактически продолжил и Л. Н. Гумилев[86].

Советские ученые отрицали подобное понимание государства, исходя из ленинско-сталинского понимания государства как машины классового подавления, сводя территорию к геолого-географическим условиям. «Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы, а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраняемыми государством – политической организацией господствующего класса»[87], – писал В. С. Шевцов.

По мнению академика И. П. Трайнина, понятие государства следовало искать в свете развития законов производства, производственных отношений, в результате которых возникли и обострялись классовые противоречия в обществе[88]. Они, и только они, определили ход человеческой истории, вызвали необходимость государства и его механизма. Вместе с тем И. П. Трайнин, переходя к вопросу о соотношении государства и территории, признает, что государство нельзя связывать только с властью, ибо оно не может существовать без территории[89]. Ныне это бесспорно. Не устарела и не устареет оценка подхода к теории государства в любом ее аспекте как подхода социально обусловленного. «В учении о государстве, в теории о государстве вы всегда увидите… борьбу различных классов между собой, борьбу, которая отражается или находит свое выражение в борьбе взглядов на государство, в оценке роли и значения государства»[90], – писал В. И. Ленин.

Несколько в ином ключе рассматривается понятие территории в более поздней отечественной литературе. Например, указывается, что «государственная территория – это принадлежащая данному государству и находящаяся под исключительной его властью часть земного пространства над сушей и водами»[91]. Здесь имеется в виду лишь международно-правовой аспект территории. Именно в этом аспекте и следует понимать утверждение Б. М. Клименко о том, что государственная территория не входит в понятие государства как субъекта международного права, ибо принадлежность субъекта не следует отождествлять с самим субъектом[92].

Такому подходу в полной мере отвечает утверждение Н. А. Ушакова о том, что правовое понятие территории не имеет ничего общего с понятием территории «в ее природном, естественном смысле, как среды обитания земной флоры и фауны, местонахождения естественных богатств и ресурсов, среды обитания человека и материальной основы его обитания»[93]. Достаточно спорно то, что сам автор предлагает понимать под территорией в международном и в национальном праве некоторое земное, а также внеземное (космическое) пространство, ограниченное от других земных пространств определенными поверхностями (границами) и имеющее тот или иной юридический статус и соответствующий ему правовой режим. Впрочем, попытка И. Н. Барцица дополнить определение Н. А. Ушакова, включив в состав государственной территории помимо земного пространства внутренние воды[94], еще более неточна, ибо автор явно отождествляет земное пространство с сухопутной территорией.

Невозможно не обратить внимания на то, что территория – это категория, сформировавшаяся исторически в тесной связи с такими категориями, как государство и нация. Французский государствовед Л. Дюги отмечал, что «коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства»[95]. Государство таким образом предполагает территорию как часть государственной организации. Иными словами, территория как часть земного пространства представляет собой необходимое естественное условие существования государства, материальную основу жизни организованного в государство общества[96].

Не будет работать при рассмотрении элементного состава государства структурно-функциональный анализ. Оценки, данные ему М. Розенталем и Э. Ильенковым в 1969 г. вполне сохранили свою силу: структурно-функциональный метод сознательно абстрагируется от всех фактов, связанных с историей возникновения, формирования и перспективой эволюции «структурных образований», от внутренне присущих им противоречий, которые как раз и стимулируют процессы рождения, формирования и преобразования их в более высокие и исторически более поздние структуры[97].

Отметим, что феномен фиксации населения на определенной территории (седентаризм) еще в догосударственные времена стал основой новой социальной организации, в которой человеческие сообщества дифференцировались по территориальному критерию, заменяющему прежний критерий кровного родства. Однако поистине глобальное значение территориальный критерий приобретает только при переходе от родового общества к государству.

В современном международном праве под территорией в широком смысле этого слова понимают различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространством, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела[98].

Существуют и подходы, отождествляющие территорию с юрисдикцией. Морские и воздушные суда, территориальное море и посольства признаются территорией постольку, поскольку в юридическом контексте означают конкретную сферу правовой компетенции, а не географическую категорию[99]. Подобные утверждения требуют более корректной аргументации, но и в этом случае основными признаками государственной территории обычно называют принадлежность ее определенному государству и верховенство над ней права этого государства[100].

Само государство зарождается в период, когда этносы (народы), нации, некие группы, связь в рамках которых еще основывается на кровно-племенных началах, начинают обособлять себя от других не только по признаку кровного родства, общего правителя, но и по принципу принадлежности к той территории, которую они занимают. Кровное разделение сначала дополняется, а затем в государстве и вовсе заменяется территориальным разделением. Следовательно, основной признак государственной территории – верховенство на конкретной территории соответствующей государственной власти.

Анализируя формально-юридические свойства территории государства, можно выделить следующие аспекты:

1) без разрешения со стороны властного аппарата государства никакая другая власть не имеет права осуществлять на ней свое господство, т. е. суверенитет;

2) все находящиеся в пределах территории государства граждане (подданные), а также другие лица (исключение составляют лица, обладающие дипломатическим иммунитетом) подчинены власти государства и его законам.

Из первого пункта вытекает, что на одной и той же территории (т. е. территории, находящейся под юрисдикцией одного государства) может осуществлять власть только одно государство. Второй означает, что, не имея пространственных границ, государство не имело бы возможности воздействовать на своих граждан (подданных, гражданское общество, социальные группы). То есть государство не могло бы обладать качествами целостного субъекта, не будь оно оформлено в своих границах.

Управление государством может осуществляться, как правило, лишь в пространственных пределах его территории. Действие самих нормативных предписаний государства оправданно рассматривать как «процесс существования права во времени, в пространстве и среди широкого круга лиц»[101].

Только здесь, используя свою власть, оно может беспрепятственно в полном объеме повелевать людьми, и в первую очередь – своими гражданами. Особые случаи (территория посольств, консульств и т. п.) лишь подтверждают правило. Иными словами, государственность как таковая тесно связана с территориальными ресурсами; она не может существовать без четко или условно, но ограниченной территории. При этом государственная власть распространяется на всю без исключения территорию государства: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией государства, а также объекты с государственной символикой (например, корабли, авиалайнеры и т. д.).