Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

С позиции предложенного подхода можно провести комплексный анализ норм Конституции РФ, а также норм сформировавшегося на ее основе административного и административно-процессуального законодательства, на основании которого выделить административно-правовые задачи исполнительной власти, наиболее значимые для достижения баланса публичных и частных прав, законных интересов, а именно:

– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;[47]

– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;[48]

– официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам;[49]

– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;[50]

– досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;[51]

– противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода.[52]

Решая перечисленные административно-правовые задачи органы исполнительной власти, осуществляют специфические государственные (административно-правовые) функции.

В этимологическом смысле функция (от лат. functio – «отправление, деятельность») любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью социума.

В теории государства и права функция определяется как производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Функция рассматривается как практическая реализация целей и задач государственного органа, и каждый из них выполняет определенную часть государственных задач и государственных функций.[53]

В науке административного права применительно к органам исполнительной власти традиционно выделяются функции, возложенные на данные органы.[54] При этом делается акцент на таких понятиях как «функции государственного управления»,[55] «функции государства, осуществляемые органами исполнительной власти»,[56] «государственные функции», «управленческие функции»,[57] «направление деятельности органа исполнительной власти», «вид деятельности органа исполнительной власти», которые зачастую понимаются как тождественные. Чаще всего функция органа исполнительной власти связывается с объектом административного воздействия (предметный подход) либо понимается как один из общих способов организации административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход).[58] Применительно к органам исполнительной власти отдельные авторы подчеркивают, что функция является содержательной характеристикой управленческих действий[59] либо рассматривают ее состоящей из общих и специальных полномочий.[60]

В рамках административной реформы, проведенной в России в 2003–2013 гг., на органы исполнительной власти Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были возложены: 1) функция по принятию нормативных правовых актов; 2) функция по оказанию государственных услуг; 3) функция по управлению государственным имуществом; 4) функция по контролю и надзору.

Под функцией по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функция по оказанию государственных услуг рассматривается как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Под функцией по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

Содержание функции по контролю и надзору, возлагаемой на органы исполнительной власти, составляют три элемента: 1) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; 2) выдача юридическим лицам и гражданам лицензий и (или) разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий; 3) государственная регистрация актов, документов, прав, объектов.

При этом действия органов исполнительной власти по выдаче лицензий и разрешений, регистрации актов, прав, объектов, осуществляемые в рамках функции по контролю и надзору по обращениям физических и юридических лиц, отнесены законодателем к предоставляемым государственным услугам в соответствии ст. 1 ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Не подвергая сомнению и критике сложившиеся доктринальные и законодательные подходы к пониманию функции государственного органа вообще и органа исполнительной власти в частности, необходимо заметить, что органы исполнительной власти, выступая субъектами правовой и политической системы РФ, призваны выполнять как юридические, так и политические функции. В этой связи необходимо различать функции органов исполнительной власти, облекаемые в разнообразные правовые формы. В первую очередь, очевидна необходимость выделения административно-правовых функций органов исполнительной власти.

Под административно-правовыми функциями органа исполнительной власти предлагается понимать нормативно зафиксированные виды (направления) деятельности данного органа в установленной для него сфере административных и иных публичных правоотношений, нацеленные на обеспечение согласованного и беспрепятственного соблюдения, исполнения и использования гражданами и организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в правовых актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Сопоставимо с перечнем основных административно-правовых задач можно выделить соответствующие им административно-правовые функции органов исполнительной власти.

В частности, решая задачу по установлению общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, органы исполнительной власти осуществляют такую административно-правовую функцию как нормативное правовое регулирование в установленной законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ сфере деятельности. Такого рода нормативно зафиксированную деятельность органов исполнительной власти можно назвать административным нормотворчеством. К примеру, административное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти выражается в принятие собственных нормативных правовых актов, как правило, приказов по вопросам, указанным в соответствующих положениях о данных органах, которые являются неотъемлемой частью соответствующего постановления Правительства РФ либо указа Президента РФ, принимаемых на основании и в соответствии с указами Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 23.05.1996 № 763 (ред. от 14.10.2014) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Издательство Новая Правовая культура. М.2004 г. 568 с.

2

См., например, Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. М.: Мысль, 1986. С. 214–229; его же. Методология права, М.: Аванта+, 2000. С. 239–276.

3

См., например, Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. С. 19; Вицин С. Е. Системный подход и преступность. М.: Академия МВД СССР, 1980. С. 27–39; Цабрия Д. Д. Система управления: к новому облику (государственно-правовые аспекты). М.: Юридическая литература, 1990. С. 34–35 и др.

4

Цабрия Д. Д. Указанная работа. С. 34–37.

5

Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. М.: Норма, 2001. С. 29.

6

Там же. С. 119.

7

Мицкевич Л. А. Очерки теории административного права. Современное наполнение. М.: Проспект, 2015. С. 15.

8

См. Омаров А. М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980. С. 84–85.

9

Мицкевич Л. А. Указанная работа. С. 13.

10

Там же. С. 15.

11

Винер Н. Кибернетика и общество. М.: изд. «Тайдекс Ко», 2002. С. 51.

12

Винер Н. Указанная работа. С. 27.

13

См., например, Исполнительная власть в Российской Федерации, Проблемы развития /Отв. редактор И. Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 17–39; Мицкевич Л. А. Указанная работа. С. 7–16 и др.

14

См. Мицкевич Л. А. Указанная работа. С. 12.

15

См. Мицкевич Л. А. Указанная работа С. 12; Росс Эшби У. Теоретико-множественный подход к механизму и гомеостазису //Исследования по общей теории систем. М.: Прогресс, 1969. С. 398–441.

16

Кнорринг В. И. Указанная работа. С. 500.

17

См. Правовая кибернетика социалистических стран /Под ред. Н. С. Полевого. М.: Юридическая литература, 1987. С. 57–59.

18

См.: Богомолов О. Т. Моя летопись переходного времени. М.: «Экономика», 2000; Веденеев Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: Историко-правовое исследование (1957–1987 г. г.). М.: Наука, 1990; Медведев Р. А. Московская модель Юрия Лужкова. М.: «Время», 2005; Мэнинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М.: изд. «Весь мир», 2003; Петраков Н. Я. Русская рулетка. Экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М.: «Экономика», 1998; Тэйлор Ф. У. Научная организация труда //Управление это наука и искусство. М.: изд. «Республика», 1992; Файоль. А. Общее и промышленное управление //Управление это наука и искусство. М.: изд. «Республика», 1992 и др.

19

См., например, Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г. М.: РГГУ, 1994. С. 194–195.

20

Микоян А. И. Так было. Размышления о минувшем. М.: Вагриус, 1999. С. 341.

21

Более подробно об этом см. Веденеев Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: Историко-правовое исследование (1957–1987 гг.). М.: Наука, 1990. С. 23–47.

22

Там же. С. 38.

23

Наркомат авиационной промышленности СССР, Наркомат боеприпасов СССР, Наркомат вооружения СССР, Наркомат среднего машиностроения СССР, Наркомат судостроительной промышленности СССР.

24

См. Микоян А. И. Указанная работа. С. 340–341, 390–392.

25

Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития //А. С. Автономов, И. Л. Бачило, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева и др. /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2004. С. 9–10.

26

Мицкевич Л. А. Указанная работа. С. 12.

27

Бельский К. С. Указанная работа. С. 36.

28

Уманская В. П. Уманская В. П. Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход /Отв. ред. Б. В. Россинский. М.: Норма, 2014. С. 257.

29

Файоль А. Указанная работа. С. 22.

30

Мицкевич. Л. А. Указанная работа. С. 174.

31

Там же. С. 175.

32

Мицкевич. Л. А. Указанная работа. С. 175.

33

Там же. С. 177.

34

Там же. С. 176.

35

Там же. С. 176–177.

36

Там же. С. 177.

37

См. Дерюга А. Н. Актуальные проблемы развития административной деликтологии. М.: изд. СГУ, 2009. С. 59.

38

Там же. С. 178.

39

См. например, ст. 4, 5 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ; Главу IV.1 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

40

См., например, указы Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21.05.2012 № 636 (ред. от 19.10.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

41

См., ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

42

См. ст. Глава X.1. ФЗ от 10.07.2002 № 86-ФЗ ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

43

См. ФЗ от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 № 41-ФЗ.

44

См., ФЗ от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

45

См. КоАП РФ.

46

См. ст. 2, 26 ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

47

См. например, ст. 24 ФКЗ от 17.12.1997 № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.

48

См., например, ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ФЗ от 15.11.1997 № 143-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об актах гражданского состояния», ФЗ от 15.12.2001 № 166-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 29.12.2015) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и др.

49

См., например, ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании», ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

50

См., например, КоАП РФ, НК РФ, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.

51

См., например, ФЗ 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

52

См., например, ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О пожарной безопасности», ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ФЗ от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О безопасности дорожного движения» и др.

53

См., например, Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 60–63.

54

См., например, Административное право/ Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. – М., 2008. С. 110.

55

См., например, Словарь административного права/ Колл. Авт. – М., 1999. С. 302–303.

56

См., например, Административное право России/ Отв. Ред. Н. Ю. Хаманева. – М., 2004. С. 128.

57

См., например, Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2 Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. – Воронеж. 2001. С. 43.

58

См., например, Бахрах Д. Н. Административное право России. – М., 2000. С. 165–166.

59

См., например, Конин Н. М. Административное право России. – М., 2008. С. 73–74.

60

См., например, Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. – М., 1998. С. 214.