Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Отсюда становится понятной и неизбежность участия в государственном управлении помимо трех традиционных ветвей власти других субъектов управления: банковской системы, прокуратуры, независимых контрольных структур, иных государственных органов, даже органов местного самоуправления и некоторых общественных институтов. Всем им свойственны различные каналы обратной связи, которые в совокупности с каналами обратной связи органов государственной власти обеспечивают прохождение по системе полного объема информации, необходимой для достижения гомеостаза системы.

Приведем несколько примеров из конкретной практики государственного управления в СССР и России. Первый пример относится к 1938–1941 гг. Как известно, в этот предвоенный период вся система органов государственного управления (в современной терминологии – органов исполнительной власти) перестраивалась в соответствии с новой Конституцией страны. Особенно мощные перемены происходили в отраслях промышленности. Прежде всего, значительно увеличилось число соответствующих общесоюзных наркоматов, которым подчинили наиболее крупные промышленные предприятия (главным образом, тяжелой индустрии, оборонных отраслей), ранее находившиеся в республиканской подведомственности.[19] Один из руководителей данного процесса А. И. Микоян, объясняя происходившие перемены, писал впоследствии, что в тот период «экономическая работа в стране велась неудовлетворительно», а среди причин такого положения было, в том числе, «слабое организационное руководство из центра».[20]

Если вернуться к системно-информационным понятиям, это означает, что каналы как прямой, так и обратной связи были налажены лишь между промышленными предприятиями и республиканскими ведомствами, естественно, необходимая информация в Совнарком СССР и образованный при нем Экономический совет поступала в неполном, а то и искаженном виде. Безусловно, соответствующие решения союзного руководства не отражали насущных нужд развития страны. С началом войны (а в ее неизбежности, очевидно, уже не было сомнений) имевшаяся система управления оборонно-промышленным комплексом потеряла бы свою стабильность. Нет смысла рассуждать, чем это могло бы обернуться для государства.

Перестройка же системы управления промышленностью, появление в ней новых системообразующих функциональных подсистем (в чем-то, кстати, конкурирующих между собой) позволили значительно увеличить возможность, а главное, обеспечить эффективность гомеостазиса данной системы в критической ситуации, прежде всего, за счет организации должных системно-информационных связей. Без этого не удалось бы ни провести экстренную эвакуацию промышленных предприятий в восточные регионы страны, ни резко увеличить объемы оборонного производства.

Второй пример относится уже не к столь драматичному для страны периоду времени. В 1957 г. было принято решение о переходе к организационным формам управления по территориальному принципу. Создавались советы народного хозяйства (совнархозы), которые осуществляли управление внутри экономических административных районов и были непосредственно подчинены советам министров союзных республик. Правительство же страны (Совет Министров СССР) осуществляло руководство совнархозами через органы государственного управления республик. При этом фактически ликвидировалась союзная министерская структура управления промышленностью, хотя, справедливости ради, следует сказать, что на начальном этапе реформы было решено сохранить ряд общесоюзных министерств. Предполагалось, что осуществление ими отдельных функций через совнархозы экономических административных районов позволит в определенной мере регулировать отраслевые начала в развитии хозяйства страны. Однако развитие реформы привело к созданию республиканских советов народного хозяйства (1960 г.), а затем и Высшего совета народного хозяйства СССР (1963 г.), что вызвало дальнейшие изменения в положении других общесоюзных экономических органов. В частности, Госплан СССР из союзного органа был превращен в орган союзно-республиканского значения.[21]

По словам Ю. А. Веденеева, глубоко изучавшего эти преобразования, «основная задача реформы 1957 г. – обеспечение единства в управлении промышленностью – фактически так и не была выполнена в рамках сложившегося механизма».[22] Ни в коем случае не претендуя на оценку всех положительных и отрицательных сторон реформы 1957–1964 гг., ее влияния на дальнейшее развитие экономики, беремся лишь утверждать, что система управления страной, не отличавшаяся и в предыдущие годы хорошей организацией и стабильностью, к середине 60-х годов прошлого века, потеряв ряд важнейших системообразующих функциональных подсистем и соответствующие информационные каналы связи, стала существенно зависеть от многих факторов внутреннего и внешнего характера. В силу этого гомеостазис этой системы в 1964 г., по нашему мнению, был уже невозможен. Нестабильность системы государственного управления нарастала и из-за целого ряда других обстоятельств. В конце концов, эта система начала терять устойчивость. Произошло то, что в сложившейся ситуации, видимо, и должно было произойти.

Интересный также пример относится уже к российской управленческой практике. В процессе проведения административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 была образована новая структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по технологическому надзору, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство оказались подведомственными Министерству промышленности и энергетики РФ, а Федеральная служба государственной статистики и Федеральная служба по тарифам – Министерству экономического развития и торговли РФ. Однако через два с небольшим месяца Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 все эти службы и агентства были экстренно переподчинены непосредственно Правительству Российской Федерации.

Можно приводить массу объяснений и аргументов такого решения, но очевидно и то обстоятельство, что возникла реальная опасность ликвидации непосредственных каналов как прямой, так и обратной связи между Правительством РФ и указанными органами исполнительной власти (заметим, крайне важными органами для поддержания стабильности в государстве при тех или иных динамических возмущениях), оперирования неполной, а то и искаженной информацией. Между прочим, к 2004 г. прошло менее двадцати лет после Чернобыльской трагедии, и ее причины были еще памятны. Улучшение структуры государственного управления, в частности увеличение числа органов исполнительной власти, подчиненных напрямую Правительству РФ, оптимизация системных каналов связи были направлены на предотвращение дестабилизации системы в случае появления соответствующих угроз.

Не рассматривая другие примеры, которых немало в практике государственного управления нашей страны и зарубежья, подчеркнем лишь еще раз, что достаточное число системообразующих функциональных подсистем в системе государственного управления является первым необходимым условием для возможности осуществления ею гомеостазиса.

Второе. Гомеостазис в социальной системе, в частности системе государственного управления, возможен только тогда, когда в ней есть мощная подсистема, структурно моделирующая саму головную систему, соразмерная с ней по объему, как правило, обладающая большой инерционностью, но, тем не менее, выполняющая основную часть управленческих функций системы.

В силу названных свойств такой подсистемы, входящей помимо прочих подсистем в головную систему социального, в частности государственного, управления, она способна в нештатных, кризисных ситуациях не только стабилизировать всю головную систему, но и взять на себя выполнение значительно большего числа функций (в том числе осуществляемых другими подсистемами), а в случае необходимости – обеспечить их системную координацию. Такая подсистема, фактически являясь дублером головной системы, может в сложных социально-политических, социально-экономических условиях функционально заменить головную систему.

Сказанное также объяснимо, исходя из представлений о каналах прямой и обратной связи. Уже не раз отмечалось, что социальные системы, особенно системы государственного управления, имеют различную, нередко весьма сложную структуру таких каналов. При этом в зависимости от особенностей информационной природы органов государственной власти, иных государственных органов они используют отличные друг от друга каналы обратной связи. Если в головной системе есть мощная подсистема, соразмерная с самой головной системой, которая обладает указанными выше свойствами, то набор каналов этой подсистемы в принципе охватывает весь спектр возможных системных связей. А, следовательно, данная подсистема способна заменить саму головную систему.

Далее, возможность достижения социальной системой гомеостаза связываем, и с тем обстоятельством, что подсистема-дублер должна, как правило, обладать большой инерционностью. Казалось бы, раз подсистема инерционна, каким образом она будет оперативно реагировать на поступающие сигналы и принимать управленческие решения? Но ведь инерционность – это не отсутствие быстроты в анализе ситуации и принятии решений, а, скорее, «разумный консерватизм», способность сдерживать негативные тенденции в управлении системой и с учетом новых обстоятельств следовать намеченному системному курсу, «увлекая за собой» остальные элементы системы. Только такая подсистема и может обеспечить стабильность головной системы при каких-либо ее динамических отклонениях. Естественно, не будь подобной подсистемы, гомеостазис в головной социальной системе невозможен. Эта подсистема не просто дублер головной системы, она – дублер-противовес.

Приведем хрестоматийный пример. В 1938 г. при Совнаркоме СССР был образован Комитет обороны, однако 30 мая 1941 г. он был упразднен. Пришли к выводу, что с существовавшими тогда функциями Комитета вполне справится сам Совнарком СССР. Однако уже через неделю после начала Великой Отечественной войны (29 июня 1941 г.) стало ясно, что в сложившихся экстремальных условиях, несмотря на наличие в стране ряда оборонно-промышленных наркоматов,[23] в системе государственного управления помимо Совнаркома СССР нужен еще один мощный орган, соразмерный с Совнаркомом по своим функциям и полномочиям, – его дублер-противовес. Государственный Комитет Обороны (ГКО), которому частично передали не только функции Совнаркома СССР, но и Верховного Совета СССР, даже ЦК партии, был образован на следующий день.

Отметим, что ГКО, где сосредоточилась вся полнота власти в стране (во главе ГКО был поставлен И. В. Сталин), решал такие важнейшие вопросы как руководство производством танков, руководство авиационной промышленностью, охрана порядка внутри страны и борьба с дезертирством и др. При этом достаточное количество иных функций и полномочий оставалось в Совнаркоме СССР, Госплане, Совете по эвакуации и других органах.[24] Жизнь показала разумность и своевременность подобной перестройки системы управления. В тяжелейших, нечеловеческих условиях страна не рухнула. В этом контексте не будем возвращаться к теории систем и системных связей. И так все ясно.

Есть немало аналогичных примеров, связанных с организацией систем управления во многих странах, причем в обычное, а не только в военное время. Их анализ еще раз убеждает нас, что наличие в социальной системе, в частности системе государственного управления, мощной подсистемы, структурно моделирующей саму головную систему, соразмерной с ней по объему, как правило, обладающей большой инерционностью и выполняющей основную часть управленческих функций системы, является вторым необходимым условием для возможности осуществления ею гомеостазиса.

Думается, ни у кого не возникает вопроса, какая из подсистем глобальной системы государственного управления является ее дублером? Конечно, система исполнительной власти. Без нее гомеостазис в системе государственного управления будет невозможен, и система государственного управления в случае возникновения в ней тех или иных изменений не сможет остаться стабильной.

Н. Ю. Хаманева, давая характеристику исполнительной власти, пишет: «Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Реальные характеристики этой власти демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов».[25] Ранее мы уже отмечали, что государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти. Нет сомнений, что эта ветвь государственной власти выполняет превалирующую, основную часть управленческих функций всей системы государственного управления, достаточно проанализировать ее задачи, функции, полномочия.

Естественное свойство социальных систем – стремление к поддержанию равновесия между их динамичностью и стабильностью (другими словами, – обеспечению их гомеостаза) Л. А. Мицкевич рассматривает применительно к исполнительной власти и государственному управлению. При этом она отмечает как «объективно обусловленную направленность государственного управления на обеспечение равновесия процессов развития и стабильности общества», так и «стремление исполнительной власти к сохранению собственного равновесия». Последнее объясняет, по совершенно справедливому замечанию автора, «объективный характер «сопротивления» исполнительной власти попыткам проведения одномоментных революционных преобразований в данной системе».[26]

Эти выводы Л. А. Мицкевич считаем должным дополнить следующими суждениями. Во-первых, система исполнительной власти обладает значительно большей инерционностью, чем системы двух других ветвей государственной власти, тем более, – иных государственных органов. Ведь данная ветвь государственной власти намного превосходит остальные системы и по числу государственных органов, и по их разветвленности, и по количеству государственных служащих. Все это ведет к росту степени инерционности системы. А будучи инерционной, она, естественно, сопротивляется попыткам проведения одномоментных преобразований.

И, во-вторых, стремлению системы исполнительной власти к сохранению собственного равновесия способствует не только ее инерционность, но также и то обстоятельство, что эта система моделирует систему государственной власти. К. С. Бельский пишет по этому поводу, что «из трех подсистем государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной – исполнительная более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: «законодательствует» – занимается правотворчеством, применяет право, «судит» – осуществляет юрисдикцию».[27] Можно дискутировать с К. С. Бельским, целесообразно ли в данном контексте использовать такие формулировки, как «законодательствует», «судит», «осуществляет юрисдикцию», но с его суждением о том, что «из трех подсистем государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной – исполнительная более всего копирует государство в целом…» мы согласны. В этой мощной подсистеме системы государственной власти заложен тот же механизм сдержек и противовесов, который свойственен всей головной системе, что, во многом объясняет и стремление, и возможности системы исполнительной власти к сохранению собственного равновесия.

Думается, что «копирование» системой исполнительной власти всей системы государственной власти проявляется также в большом количестве государственных органов, в нее входящих, многочисленном составе их должностных лиц (о чем уже речь шла выше) и сложной, разветвленной структуре каналов прямой и обратной связи. С учетом данных обстоятельств можно утверждать, что система исполнительной власти соразмерна со всей системой государственной власти, со всей глобальной системой государственного управления. Мы несколько раз говорили о необходимости наличия в головной социальной системе подсистемы, соразмерной с ней по объему, но ни разу не объясняли, что понимаем под объемом системы. Пришло время определить объем социальной системы как совокупность количества входящих в нее элементов (подсистем), числа физических лиц, объединенных в систему, уровня сложности и разветвленности ее каналов связи. С этих позиций система исполнительной власти соразмерна по объему со всей системой государственной власти, со всей гигантской системой государственного управления.

Таким образом, в систему государственного управления в качестве мощной подсистемы входит система исполнительной власти, которая структурно моделирует саму головную систему, соразмерна с ней по объему, обладает большой инерционностью и выполняет основную часть управленческих функций всей системы государственного управления. В силу названных обстоятельств система исполнительной власти способна в нештатных, кризисных ситуациях не только стабилизировать всю систему государственного управления, но и взять на себя выполнение части функций других государственных органов, обеспечить их системную координацию. Более того, система исполнительной власти, фактически являясь дублером системы государственного управления, может в сложных социально-политических, социально-экономических условиях не только обеспечить гомеостазис головной системы, но и функционально заменить ее.

Ранее мы задавались вопросами, действительно ли потребно системе государственного управления или так сложилось стихийно, что государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти? Это историческая случайность или неизбежная закономерность? Теперь ответы очевидны. Безусловно, так потребно системе государственного управления, вне всяких сомнений, это неизбежная закономерность, ибо без исполнительной власти ни общая система государственной власти, ни система государственного управления функционировать не могут.

Очевидна и неизбежность моделирования в системе исполнительной власти структуры всей государственной власти. Во-первых, в системе исполнительной власти должен быть точно такой же, но собственный механизм сдержек и противовесов. А во-вторых, для обеспечения стабильности в государстве системе управления исполнительной власти как фактическому дублеру этой системы, необходимы механизмы управления, аналогичные тем, что свойственны государственной власти вообще. Исполнительная власть не работоспособна ни без нормотворчества, ни без, естественно, исполнительной деятельности, ни без возможности принуждения, в частности назначения наказаний. И первое, и второе, и третье – суть ее каждодневной деятельности, в частности, обеспечивающей гомеостазис системы государственного управления при возникновении тех или иных динамических отклонений.

В отношении нормотворчества органов исполнительной власти крайне интересно исследование В. П. Уманской, доказавшей, что отмечающиеся в России «развитие системы правовых актов органов исполнительной власти и, как следствие, увеличение темпов роста количества правовых актов объясняется тем, что они напрямую зависят от потребностей общественного развития, которые в свою очередь, предопределяются уровнем экономического состояния».[28] Для обеспечения эффективности функционирования системы государственного управления необходимы также оптимизация как исполнительной деятельности, так и методов административного принуждения органов исполнительной власти, в том числе – реализации ими института административной ответственности.

Однако, если необходимость нормотворческой и исполнительной деятельности органов исполнительной власти ни у кого не вызывает сомнений, то целесообразность применения ими методов административного принуждения, в частности административной ответственности, воспринимается крайне неоднозначно. Между тем, еще Анри Файоль в своей классической работе «Общее и промышленное управление» целый параграф посветил рассмотрению соотношения двух институтов «власть – ответственность». Он писал, что «власть есть право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться» (выделено нами – Б. Р.), что «власть немыслима без ответственности, то есть без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток. Всюду, где действует власть, возникает и ответственность».[29]

Неоднозначную, но достаточно интересную, а поэтому заслуживающую анализа позицию по вопросу об административном принуждении как методе управления занимает Л. А. Мицкевич. Согласны с ней, когда она говорит, что «сущность управления состоит в подчинении воль многих (других людей) единой управляющей воле, поскольку само управление направлено на координацию, упорядочение поведения различных объектов управления»,[30] хотя при этом «государственное управление следует понимать не как властное воздействие субъекта на объект (мы бы сказали: «не просто как властное воздействие субъекта на объект» – Б. Р.), а как взаимодействие субъекта с окружающей средой (объектом управления) с целью познания присущих ей закономерностей и «гармоничного» встраивания в нее путем приспособления своего поведения к данным объективным закономерностям».[31] Но должны при этом отметить, что взаимодействие субъекта с объектом управления означает не совместную «дружескую работу», не отказ от властного воздействия субъекта на объект, а выработку субъектом управления на основе анализа информации, поступающей от объекта управления и из окружающей среды, таких форм и методов этого воздействия, которые соответствуют закономерностям окружающей среды и возможностям объекта исполнять данные ему властные предписания.

Категорически не согласны с Л. А. Мицкевич в том, что «нарастающая демократизация общества – путь прогресса и развития, сопровождающегося сокращением властного (включая принудительное) воздействия государства на граждан».[32] Сто лет назад В. И. Лениным была написана хорошо известная книга, где говорилось о неизбежности отмирания государства. Увы (а скорее, к счастью), такие суждения оказались иллюзорными. Исторический опыт показывает, что с течением времени властное, принудительное воздействие государства на граждан не сокращается, а лишь видоизменяется. Не поддерживаем мы и вывод Л. А. Мицкевич о том, что «граждане выполняют свои правовые обязанности, когда государство выполняет свои».[33] В жизни бывают самые разные ситуации, чему свидетельствуют и экскурс в историю, и современная действительность, а главное, не изменившаяся на протяжении тысячелетий психология человека.

Бесспорно, «борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только и не столько с принуждения, сколько с обеспечения выполнения государственными органами своих функций в сфере позитивного (представляющего услуги) управления».[34] Конечно, «чтобы меры административного принуждения были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, восприниматься гражданами как справедливые, значит, административное законодательство должно быстрее приводится в соответствие с экономическими и социально-психологическими процессами в обществе».[35] Однако при этом не можем согласиться с выводом Л. А. Мицкевич о том, что государственное принуждение вообще, и административное принуждение в частности, «выполняет ограниченный круг задач, а именно не реализацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний».[36]

Конечно, можно рассуждать о том, что для предотвращения нежелательных тенденций в социальной системе следует, прежде всего, совершенствовать правовое регулирование данных общественных отношений, оптимизировать исполнительную деятельность государственных органов, обеспечивать права и свободы граждан, создавать необходимые условия их жизни, а мерами принудительного характера, в том числе наказаниями, всех проблем не решить. Спору нет, только мерами принудительного характера, наказаниями ситуацию не исправить. Но общества, где не будет противоправных деяний, в том числе административных правонарушений, также не построить (даже при высоком уровне регулирования общественных отношений, оптимальной работе государственных органов, соблюдении прав и свобод граждан, качественном улучшении условий жизни людей). Ведь утопий не бывает.

Изучая административную деликтологию, А. Н. Дерюга отмечает, что личность нарушителя воплощает в себе огромный комплекс индивидуально-неповторимых черт и свойств, отражающих жизненный путь человека, его трудовые и бытовые условия, семейные отношения и традиции, нравственно-психологические взгляды, жизненные установки, интеллектуальные и волевые возможности, наконец, эмоциональные особенности и многое другое.[37] А разве все это «устранимо» в условиях даже (пофантазируем) абсолютно совершенного регулирования общественных отношений, блестящей работы государственного аппарата, полного соблюдения прав и свобод граждан, райской жизни людей?