Законотворческий процесс. Научное и учебное пособие (курс лекций)

По итогам голосования в Хабаровскую городскую думу, 6 (18) августа, вошли: от внепартийных демократов-республиканцев – пять гласных, от партии народной свободы – четверо, от Советов рабочих и крестьянских депутатов, эсеров и РСДРП – 43, от украинских и мусульманских групп – один, от союза солдаток, женского клуба и союза инвалидов – один, от федералистов и внепартийных – 2).

Амурское земство состояло из представителей сельской буржуазии (зажиточные крестьяне – 21 человек), интеллигенции (учителя, священники – 6 человек), конторских служащих – 3 человека, коммерсантов – 5, рабочих – 3. По партийному составу подавляющее большинство – представители мелкобуржуазных партий (в основном меньшевики и эсеры). В числе 56 гласных Амурского областного Земского собрания ответивших на опрос были: эсеры – 7 человек, меньшевики – 6, сочувствующие эсерам и меньшевикам – 17, беспартийные – 16, социалист – 1, сочувствующий большевикам – 141.

Прошедшие 18 (31) мая 1917 г. выборы в Якутскую городскую думу привели в гласные в основном эсеров и меньшевиков. Из 50 гласных: эсеров – 15, социал-демократов – 15, членов союза «Свобода» – 9, остальные делегированы союзом учителей, еврейской и мусульманской общинами, казаками и др.42

На наш взгляд, поражение большевиков на выборах в бессословные органы местного самоуправления во многом предопределило судьбу последних в будущем, при захвате власти большевиками в октябре 1917 г.

3.2 Особенности представительных органов на Дальнем Востоке России после октября 1917 г.

26 октября 1917 г. в Петрограде произошла Октябрьская революция. Проходивший в октябре II Всероссийский съезд Советов объявил о переходе власти в руки Советов.

Большевизация дальневосточных Советов и переход к ним власти на востоке России началась заметно позже, нежели в европейской части. Так, только 16 ноября 1917 г. власть перешла к Совету рабочих депутатов в крупнейшем пролетарском центре Приморья – на угольном руднике Сучан (ныне – г. Партизанск); в этом же месяце был переизбран Владивостокский меньшевистско-эсеровский исполком Совета и 18 ноября Владивостокский Совет объявил о признании СНК высшей властью.

III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов Дальнего Востока начал работать 12 декабря 1917 г. в г. Хабаровске. Крестьянские советы Приморской и Амурской областей отказались прислать своих представителей. Съезд принял декларацию, в которой признал Совет Народных Комиссаров (СНК) единственной центральной властью, местные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов объявил единственными революционными представителями реальных активных сил трудящихся масс, у которых конечной целью является уничтожение частной собственности и создание социалистической демократии и избрал краевой комитет43. На съезде были представлены 15 Советов Дальнего Востока. Из 84 делегатов было: 46 большевиков, 27 левых эсеров, 9 меньшевиков и 2 беспартийных44. Отсутствовали представители крестьянских Советов Амурской и Приморской областей.

Съезд провозгласил единственным представителем центральной власти краевой комитет Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Все местные Советы, входившие в состав краевой организации Дальнего Востока, объявлялись правомочными представителями центральной власти на местах.

Горячие дебаты вызвали вопросы о структуре и составе краевого комитета. Многие делегаты полагали, что в связи с тем, что крестьянских Советов почти не было45, необходимо было включить в состав краевого комитета представителей земских и городских самоуправлений46. Большинство делегатов поддержало это предложение47. Было решено в состав краевого комитета Советов ввести 5 представителей от земств: от Приморского областного – 2, Амурского областного – 2 и Сахалинского – 14849. В целом в краевой комитет было избрано 23 человека. Кроме указанных выше представителей от земств в состав комитета вошли 6 представителей от Советов рабочих депутатов, 6 от солдатских депутатов и 6 от Советов крестьянских депутатов. В соответствии с принятой структурой и составом было принято постановление о названии ― Дальневосточный краевой комитет Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Самоуправлений (Дальсовнарком)50. Официальным органом комитета стала газета «Дальневосточные известия». Таким образом, III съезд Советов Дальнего Востока высказался за демократическую альтернативу власти, за сотрудничество политических партий социалистического направления, в целом за создание демократической коалиции Советов и местных самоуправлений.

На заседании краевого комитета 05.01.1918 г. была утверждена его структура, избран президиум под председательством большевика Александра Михайловича Краснощекова (недавно вернувшегося из эмиграции с американским паспортом на имя Абрама Тобенсона и даже не ставшего ещё гражданином Российской Республики, в результате отдельные представители исторической науки готовы его за это предать анафеме51), образованы комиссариаты.

Сформированные в это время местные Советы сразу же начали претворять в жизнь постановления СНК и важнейшие решения местных съездов, деятельность которых была направлена на укрепление Советской власти52 и улучшение жизни трудящихся53.

Прекращение деятельности земских органов власти на Дальнем Востоке оформил IV Дальневосточный краевой съезд Советов, работавший в Хабаровске с 8 по 14 апреля 1918 г.

25 – 28 августа 1918 г. в Хабаровске состоялся V Чрезвычайный съезд Советов ― последний съезд первого периода Советской власти на Дальнем Востоке. В свете конституционных норм съезд главным и основным направлением хозяйственной политики провозгласил социалистическое строительство. Формой государственного устройства объявлялись Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

В сентябре 1918 г. советская власть на Дальнем Востоке была свергнута и здесь начинают формироваться новые земские органы и различные региональные эсеро-меньшевистские правительства, поддерживаемые интервентами. Так, в Амурской области создаётся Временное правительство Амурской области. С 31.01.1920 по 05.12.1920 г. во Владивостоке функционировало Временное правительство Приморской земской управы под руководством эсера А. С. Медведева. В результате японо-белогвардейского переворота в Приморье 26.05.1921 г. было сформировано Временное Приамурское правительство во главе с С. Меркуловым и т. д. Все эти правительства издавали учредительные документы, проводили выборы в представительные органы. Так уже 14.06.1921 г. Приамурское правительство издало «Положение о выборах в Приамурское Народное собрание». Согласно «Положению», вводилось всеобщее избирательное право. Фактически избирательное право не было всеобщим, поскольку в нём действовали многочисленные ограничения (цензы), отстраняющие от участия в выборах значительную часть населения. Сравнительно высокий ценз отстранял от участия в выборах молодёжь до 21 года. В результате в состав Народного собрания были избраны представители крупного промышленного и финансового капитала, генералитета, церкви, зажиточного крестьянства и казачества.

Как отмечает Н. И. Коваленко54, правовой статус Народного собрания определялся специальным «Положением о Приамурском Народном собрании», изданным правительством 08.07.1921 г.55 Согласно «Положению», высшая законодательная власть принадлежала однопалатному Народному собранию, избираемому на вышеуказанных основах сроком на 1 год. Право созыва и роспуска Народного собрания (по ст. 9 «Положения») принадлежало Приамурскому правительству. Народное собрание действовало в сессионном порядке (очередные и чрезвычайные сессии). Внеочередные сессии созывались по требованию правительства или по требованию не менее 50 членов Народного собрания (ст. 10). Продолжительность сессий законом не ограничивалась.

Внутренняя организация Народного собрания определялась регламентом (наказом). Депутаты группировались по партийным фракциям. Все важные вопросы, которые предстояло обсуждать Народному собранию, выносились на рассмотрение пленарного заседания фракции с тем, чтобы принять решение, обязывающее членов фракции голосовать определённым образом.

Основными депутатскими привилегиями являлись:

– свобода речи и голосования в Народном собрании;

– неприкосновенность депутатов, в силу которой не допускался арест и судебное преследование депутата без разрешения Народного собрания;

– вознаграждение депутатам во время их сессионной работы.

Регламент регулировал порядок образования и компетенцию руководящих органов Народного собрания (председатель, президиум, секретариат) и его комиссий. Руководящие органы Народного собрания образовывались на основе пропорционального представительства фракций.

Народное собрание обладало следующими полномочиями: издавать законы, утверждать бюджет и международные договоры. В «Положении» ничего не было сказано о других полномочиях Народного собрания, присущих парламентам иностранных государств: полномочия по контролю над деятельностью правительства, полномочия, связанные с формированием органов государства, и др. Кроме того, Народное собрание не могло законодательствовать по вопросам, относящимся к общественному и государственному устройству, к политическим и гражданским правам граждан.

Законодательные полномочия Народное собрание осуществляло в соответствии с процедурой, установленной регламентом. Право законодательной инициативы принадлежало членам Народного собрания, Правительству, Совету управляющими ведомствами. Законодательная инициатива избирателей отсутствовала. Народное собрание, согласно регламенту, трижды обсуждало законопроект. Естественно, что судьба таких правительств и представительных органов была недолговечной.

На этом фоне происходило усиление сопротивления интервентам, Красная армия одержала ряд крупных побед. Однако, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), Советское правительство пошло на создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики (ДВР) – государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма56.

3.3 Система представительных органов в Дальневосточной республике

Государственное устройств ДВР сегодня изучено достаточно полно. Для нас, в курсе вопроса об истории представительных органов России представляет интерес тот факт, что верховная государственная власть в ДВР принадлежала однопалатному Народному Собранию, которое формировалось на основе выборов по пропорциональной системе представительства сроком на два года. Выборы в этот высший представительный орган буферной республики проводились на основе «Положения о выборах в Народное Собрание ДВР» (1920 г.). В Народное Собрание от гражданского населения избирался 1 депутат от 15000 граждан. Для военнослужащих была установлена норма представительства – 1 депутат от 7500 избирателей (т.е. в два раза выше, чем от гражданского населения). Утверждая такую норму представительства, депутаты-коммунисты были уверены, что народоармейцы как наиболее революционная часть населения отдадут свои голоса за кандидатов от рабочего и трудового крестьянства.

В ДВР действовали Народные Собрания двух созывов. Народным собранием первого созыва объявило себя Учредительное собрание. 25.04.1921 г. Учредительное (Народное) Собрание приняло постановление о проведении выборов в Народное Собрание второго созыва 27 – 29 апреля 1922 г. Однако в указанный срок из-за сложной внутриполитической обстановки, когда японские интервенты совместно с белогвардейцами активизировали военную контрреволюционную деятельность, выборы не состоялись и были перенесены на 21 – 23 июня 1922 г. Наконец 02.05.1922 г. правительство ДВР назначило первым днём выборов воскресенье, 25.06.1922 г. Фактически же в Приморье проведение выборов было отсрочено сначала до 2 июля (затем до 30 июля), на Сахалине – соответственно до 30 июля (затем до 13.08.1922 г.). Некоторые местные партийные организации обращались в Дальбюро ЦК РКП (б) с предложением отказаться от проведения выборов, мотивируя это тем, что избирательная кампания – дорогостоящее мероприятие, которое обойдётся государству в 60 тыс. руб. золотом; в связи с военными действиями 50% избирателей не смогут принять в них участие. Было высказано пожелание созвать внеочередную сессию Народного Собрания первого созыва. Дальбюро ЦК РКП (б), стремясь ещё более ослабить буржуазную оппозицию и укрепить народное собрание, продолжало совместно с правительством ДВР проводить курс, направленный на подготовку и проведение выборов 04.05.1922 г. Правительство ДВР издало закон об избирательном районировании и в соответствии с нормами представительства определило число депутатов Народного Собрания, подлежащих избранию от каждого избирательного района и от каждой области в целом. Всего от 5 областей ДВР должно было быть избрано 97 депутатов.

13 июня 1922 г. было проведено избирательное районирование Приморской области. На свободной от интервентов и белогвардейцев территории Приморья было образовано 3 избирательных района, от которых предполагалось избрать 18 депутатов. Позднее Правительство ДВР приняло решение об участии в выборах и населения, проживающего на территории, временно оккупированной интервентами и белогвардейцами. Выборы здесь планировалось провести по двухступенной основе: на нелегальных собраниях граждане избирали выборщиков, а последние производили голосование за кандидатов, выдвигаемых партиями и организациями, выступавшими за прекращение интервенции и гражданской войны.

Обстановка военного времени вынудила правительство ДВР образовать и в вооружённых силах республики 6 избирательных районов, от которых нужно было избрать 13 депутатов.

Таким образом, гражданам ДВР предстояло избрать всего 128 депутатов в Народное Собрание.

«Положением о выборах в Народное Собрание ДВР», устанавливалось, что каждый кандидат мог баллотироваться не в пяти избирательных участках, как это имело место при выборах в Учредительное собрание, а в двух. Персональные списки кандидатов в депутаты вначале обсуждались в партийных организациях РКП (б), а затем на собраниях избирателей, проводимых под руководством коммунистов.

Фото 5. Обложка Конституции ДВР издания 1921 г.

В Народное Собрание второго созыва было избрано 124 депутата (из-за сложности обстановки и процедуры выборов на временно занятой интервентами и белогвардейцами территории Дальнего Востока не удалось избрать установленного (128) количества депутатов). Полных данных о результатах выборов в отдельных областях ДВР в материалах Центральной избирательной комиссии не сохранилось. В составе депутатов Народного Собрания ДВР второго созыва было 85 депутатов (около 68%) коммунистов и сочувствующих им, 18 (около 15%) эсеров, 3 (около 2%) меньшевика, 12 (около 10%) крестьян фракции меньшинства (кулаков), 1 (около 1%) демократ-максималист и 5 (около 4%) правых, т.е. преобладающее большинство (около 68%) в верховном государственном органе ДВР вновь получили представители революционного народа – коммунисты.

По Конституции ДВР 1921 г. (фото 5) к компетенции Народного Собрания относи-лось принятие законов, заключение международных договоров, утверждение государственного бюджета, установление и изменение денежной системы, организация вооружённых сил, осуществление высшего надзора за центральными органами управления, дарование амнистии, объявление войны и заключение мира; распубликование законов и разрешение других вопросов, которые «Народное Собрание признает необходимым подвергнуть своему рассмотрению» (ст. 42 п. 9), в том числе и избирание Правительства ДВР (по своему статусу – коллективного президента). Верховное государственное руководство Народное Собрание осуществляло через непосредственное принятие законов и утверждение временных законов Правительства ДВР. Решения Народного Собрания облекались также в форму постановлений и обращений.

Конституция имела специальную главу (5) регламентирующую законодательную инициативу. В соответствии с Конституцией правом законодательной инициативы пользовались:

– все граждане Дальневосточной республики, обладающие избирательным правом в Народное Собрание. Заявление о желании издания закона должно было быть подписано 1000 граждан. К заявлению прилагался проект закона;

– Совет Министров в целом;

– Правительство ДВР;

– все члены Народного Собрания. Заявление о желании издания закона должно было быть подписано не менее чем пятью членами Народного Собрания с приложением проекта закона.

В отличие от буржуазных государств, в ДВР отсутствовал какой-либо контроль за конституционностью законов. Принятые Народным Собранием законы не могли быть отменены и подвергнуты ревизии никаким другим органом.

По Конституции правительство ДВР выполняющее обязанности коллегиального президента, имело право «приостановить введение в действие законов, принятых Народным Собранием, в случае, если таковые будут им признаны противоречащими Основному закону». Однако приостановленный правительством закон возвращался в Народное Собрание и считался окончательно «принятым, если при новом голосовании за него выскажутся две трети присутствующих в заседании членов Народного собрания».

В Народном Собрании ДВР, как и в советских органах, законодательная и исполнительная деятельность депутатов были соединены. В. И. Ленин писал, что уничтожение буржуазного парламентаризма заключается «…не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие учреждения»57.

Коммунисты и поддерживающие их депутаты руководствовались в своей деятельности ленинскими требованиями о том, что «…парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями. Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов здесь нет»58.

Таким образом, как верховный государственный орган Народное Собрание ДВР не только принимало законы буферной республики, но и осуществляло их исполнение.

Делая вывод о значении данного органа В. В. Сонин отмечал, что Народному Собранию ДВР были присущи черты как Всероссийского съезда Советов РСФСР, так и парламента буржуазного государства. В отличие от стран Запада Народное Собрание являлось однопалатным учреждением, выражающим волю населения Забайкалья и Дальнего Востока. Оно формировалось на основе всеобщих выборов по пропорциональной системе представительства. Депутаты Народного Собрания не были профессиональными парламентариями, и поэтому этот высший представительный орган ДВР не являлся постоянно действующим учреждением.

25 октября 1922 г. части Народно-революционной армии ДВР и партизаны Дальнего Востока вступили во Владивосток. Так официально была закончена гражданская война на Дальнем Востоке.

ДВР прекратила существование. В основу организации власти на дальневосточных территориях был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти РСФСР. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Как отмечает Л. И. Галлямова, «…современное состояние оценки истории Октября заключается в том, что после „краха коммунизма“ опыт России в XX в. многие отечественные авторы стали воспринимать весьма критически. За последние годы в изучении истории Октября произошло резкое смещение в сторону исследования политических противников большевиков, Белого движения и негативных сторон советской власти. Отказавшись от выяснения предпосылок социалистической революции и идеализации большевизма, от мессианских иллюзий в отношении пролетариата, большевиков и лично Ленина, историки переключили своё внимание на новые источники, которые раньше рассматривались как контрреволюционные, возрос интерес к биографиям деятелей из антибольшевистского лагеря, актуализировалось изучение психоментальных факторов революции и т.д.»5960.

4 Советская система представительных органов и развитие законодательства в СССР в 1920 – начале 1990 гг. Советские представительные органы на Дальнем Востоке России

4.1 Советская система представительных органов и законодательный процесс в СССР в 1920 – первые годы 1990 гг. ХХ столетия

4.1.1 Советская система представительных органов

В принятой 10.07.1918 г. V Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР организации и деятельности центральных и местных органов власти и управления посвящался тритий раздел «Конструкция Советской власти». В основу построения и деятельности советского государственного аппарата был положен принцип демократического централизма. Высшим органом власти в стране являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК), который образовывал Совет народных комиссаров (СНК) для общего управления страной. Конституция определяла компетенцию этих органов, они наделялись законодательными полномочиями, что диктовалось с одной стороны, сложной исторической обстановкой, с другой стремлением создать такой работающий государственный аппарат, который соединял бы законодательные и исполнительные функции и, по замыслу авторов, избегал отрицательных явлений, свойственных буржуазному парламентаризму.

На местах власть принадлежала областным, губернским, уездным, волостным съездам Советов; городским и сельским Советам, которые избирали исполнительные комитеты. Местные Советы обладали всей полнотой власти в решении своих местных вопросов, вместе с тем на них возлагалось проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (ст. 61).

Но провозглашение съезда Советов высшим законодательным органом страны не получило полного воплощения на практике. Была ограничена также роль (ВЦИК). Реальная политическая власть принадлежала Президиуму ВЦИК и Совету народных комиссаров (СНК), который присвоил себе не только исполнительную, но и законодательную власть. Его декреты подлежали немедленному исполнению. Для контроля за деятельностью местных Советов создавались революционные комитеты (ревкомы)61, состоявшие исключительно из сторонников большевиков.

После победы большевиков в Гражданской войне на всей территории РСФСР, а в последующем и территории СССР устанавливается единая система государственных органов в лице Советов.

30 декабря 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Субъектами Союза СССР стали РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и ЗСФСЗ. В январе 1925 г. II съезд Советов СССР утвердил Конституцию СССР, которая законодательно закрепила образования СССР. Верховным законодательным органом становился Всесоюзный съезд Советов, а в перерыве между съездами – двухпалатный ЦИК: Совет Союза и Совет Национальностей.

Общесоюзному ЦИК предоставлялось право издания декретов и постановлений, обязательных для исполнения во всех республиках. Между сессиями ЦИК вся полнота законодательной, исполнительной и распорядительной власти передавалась его президиуму.

На основе Конституции СССР 1924 г. были внесены изменения в Конституции союзных республик.

Преобразования экономики и усиления централизации в системе управления привели к формированию новой модели общества. Произошедшие изменения в экономическом, социально-политическом и национально государственном развитии Советского Союза с средины 1920 гг. потребовали изменения основного Закона и государственных органов и органов управления. 05.12.1936 г. VIII Чрезвычайный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР. Политическую основу страны составляли советы депутатов трудящихся.

С годами менялась структура государственной власти: её высшим законодательным органом становился Верховный Совет, состоявший из двух палат (Совета союза и Совета Национальностей). В период между сессиями Верховного Совета СССР высшим органом власти являлся подотчётный ему Президиум Верховного Совета СССР, избиравшийся на совместном заседании обеих палат. Президиум давал толкование действующих законов СССР, издавал указы, производил всенародный опрос, отменял постановления СНК СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону и т.п., практически можно говорить, что он выполнял обязанности коллективного президента страны.

Изменившиеся во второй половине XX столетия общественные отношения в СССР потребовали внесения в Конституцию страны ряда принципиальных изменений. Вопрос о принятии новой Конституции впервые был поставлен Н. С. Хрущевым на внеочередном XXI съезде КПСС (1959 г.). Но только 07.10.1977 г. на внеочередной сессии Верховного Совета СССР она была принята. В соответствии с Конституцией СССР все Советы народных депутатов – Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, краевые, областные и другие Советы составляли единую систему органов государственной власти.