Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Суть этого судебного дела состоит в следующем. С 1953 по 1966 годы ЦРУ осуществляло программу под кодовым названием MKULTRA1158, направленную портив СССР и Китая. К работе над программой ЦРУ привлекло ряд научных институтов и университетов. В 1977 году атторней Джон С. Симс1159, на основании Закона о свободе информации1160 направил в ЦРУ запрос о предоставлении списка институтов и частных лиц, участвовавших в реализации программы. ЦРУ отказалось предоставить запрошенную информацию, сославшись на положение Закона о свободе информации, в котором указывалось, что ведомство не обязано предоставлять информацию "…защита которой от разглашения предусмотрена законом". При этом ЦРУ ссылалось на Закон о национальной безопасности 1947 года, который устанавливал, что "…директор центральной разведки отвечает за защиту разведывательных источников и методов от их несанкционированного разглашения"1161.

Отказ ЦРУ, был обжалован в федеральном районном суде и суд удовлетворил требование истца, обязав ЦРУ предоставить запрашиваемую информацию. Свое решение районный суд мотивировал тем, что "разведывательными источниками", защищаемыми согласно положениям Закона о национальной безопасности, следует считать лишь такие источники, "…которым ЦРУ гарантировало конфиденциальность". То есть, применительно к участникам программы MKULTRA не может быть предоставлена информация лишь о тех участниках программы, которые получили от ЦРУ гарантии конфиденциальности их участия в программе1162.

Окружной апелляционный суд оставил решение районного суда без изменений, однако существенно скорректировал мотивировку самого решения. По мнению апелляционного суда ошибочно институировать неразглашение информации лишь в силу того, что ЦРУ гарантировало конфиденциальность участвовавшим в проекте организациям и что участники проекта, обозначаемые как "разведывательные источники" могут в судебном порядке получить иммунитет от разглашения информации о них в лишь в том случае, если ЦРУ предоставит весомые доказательства того, что подобная информация не должна быть разглашена1163.

Дело, было истребовано в порядке надзора (certiorari) к производству в Верховный Суд США, который отменил решения как районного, так и окружного судов. По мнению высшей судебной инстанции Соединенных Штатов, директор центральной разведки правомерно отказал в предоставлении информации, касающейся участников программы MKULTRA. Проанализировав содержание Закона о свободе информации и Закона о национальной безопасности 1947 года, а также материалы Конгресса, связанные с разработкой и принятием указанных законов, Верховный Суд заключил, что Закон о национальной безопасности в самом широком плане подразумевает обязанность директора центральной разведки защищать разведывательные источники и признал недопустимым и противоречащим закону узкое толкование "разведывательных источников" лишь как тех источников, которым ЦРУ предоставило гарантии конфиденциальности1164.

Суды специальной юрисдикции

В соответствии со статьей 3 Конституции США, наделившей Конгресс правом учреждения судов на территории Соединенных Штатов1165, Конгресс периодически учреждает не только суды общей, но и суды специальной юрисдикции. Подобные специальные суды в сфере вверенных их юрисдикции судебных функций обладают практически такими же полномочиями, что и обычные суды. Судьи специальных судов – федеральные судьи, которые пожизненно назначаются президентом США с согласия 2/3 сенаторов1166 и могут быть отстранены от исполнения своих обязанностей лишь в соответствии с процедурой импичмента.

Суды специальной юрисдикции, наделенные полномочиями в сфере контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами появились в США лишь в последние десятилетия. Так, в 1978 году, на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками1167, Конгресс США учредил специальный суд, уполномоченный выдавать судебные ордера на использование средств электронного наблюдения, проведение обысков, задержаний, использование оперативных и технических средств для добывания в пределах территории Соединенных Штатов информации, классифицируемой как "внешняя разведывательная информация"1168. Суд состоит из 11 судей, назначаемых председателем Верховного суда из числа федеральных районных судей. При этом назначенные судьи должны представлять по меньшей мере 7 федеральных судебных округов. При этом по крайней мере 3 судей из числа назначенных в состав суда должны проживать не далее чем в 20 милях от федерального округа Колумбия1169.

В дополнение к специальному суду, уполномоченному выдавать судебные ордера на использование средств электронного наблюдения, на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 годы был учрежден еще один – специальный апелляционный суд. Этот суд состоит из трех судей, который председатель Верховного суда должен назначить из числа судей федеральных районных или апелляционных судов. Одного из трех назначенных судей председатель Верховного суда США должен определить как председательствующего в суде. Задача суда состоит в рассмотрении апелляций на отказы упомянутого выше специального суда в выдаче судебных санкций на использование средств электронного наблюдения, оперативно-технических средств, проведение обысков и задержаний1170.

В 1978 году, на основании Закона об этике в правительстве1171 был создан еще один суд специальной компетенции, наделенный в том числе и полномочиями в сфере контроля за разведывательными ведомствами. Этот суд является специальным подразделением апелляционного суда Федерального Округа Колумбия1172 и уполномочен назначать, по запросу генерального атторнея, "независимого прокурора" (independent counsel) для расследования и пресечения злоупотреблений федеральных чиновников. Суд наделен, также, функциями надзора за деятельностью назначаемых им независимых прокуроров. В состав суда входят три федеральных судьи, назначаемых председателем Верховного Суда. Причем, лишь один из трех судей может являться представителем Округа Колумбия1173. Конституционность существования специального подразделения апелляционного суда Федерального Округа Колумбия была подтверждена Верховным Судом США в 1988 году1174.

Основная сфера действия данного суда не направлена непосредственно на контроль за разведывательными службами и их деятельностью. Однако, все разведывательные и контрразведывательные ведомства США являются составной частью федерального исполнительного аппарата, их сотрудники – либо военнослужащие, либо гражданские федеральные чиновники, подчиняющиеся (за некоторыми изъятиями) общим правилам прохождения государственной службы. Следовательно, в случае выявления нарушений и злоупотреблений со стороны должностных лиц разведывательных служб генеральный атторней вправе направить в суд соответствующий запрос и ходатайствовать о назначении "независимого прокурора". Подобным образом "независимый прокурор" назначался, например, в связи с расследованием скандала Иран-контрас, в котором были замешаны высокопоставленные сотрудники Совета национальной безопасности и ЦРУ1175.

Военные трибуналы

Поскольку восемь из семнадцати ведомств разведывательного сообщества США состоят в организационной структуре министерства обороны и значительная часть их сотрудников (в том числе все высшие руководители упомянутых ведомств) являются военнослужащими, нельзя не упомянуть в этой связи о контрольных полномочиях в отношении военно-разведывательных служб и их сотрудников со стороны военных трибуналов.

Система военных трибуналов была создана в XIX веке на основе конституционных полномочий Конгресса устанавливать нормативно-правовые стандарты для органов федерального правительства и вооруженных сил1176. Военные трибуналы учреждались не как элемент судебной власти США, а как один из видов так называемых "законодательных судов"1177, создаваемых Конгрессом в силу I, а не III статьи Конституции США1178. Фактически, военные трибуналы являются не органами судебной власти, а федеральными ведомствами, такими же, в сущности, как все иные подразделения федерального правительства1179.

По своей сути, однако, дела рассматриваемые военными трибуналами являются судебными делами, и это неоднократно подтверждалось Верховным Судом США. Поэтому, контрольную деятельность военных трибуналов по отношении к военно-разведывательным службам США следует рассматривать, не как часть контрольных функций исполнительной ветви власти, а как часть судебного контроля1180.

В соответствии с судебной практикой, закрепленной решениями Верховного суда США в середине прошлого века, установлено достаточно жесткое разделение компетенции между "обычными" судами, являющимися частью федеральной судебной системы и военными трибуналами1181. В силу этого разграничения к ведению военных трибуналов не относятся те дела, в которых предметом судебного разбирательства являются действия военнослужащего, не связанные непосредственно с его служебными обязанностями; в наиболее распространенной трактовке – совершенными до его поступления или призыва на военную службу или после увольнения со службы1182.

Тем не менее, следует отметить, что в последние десятилетия, наметилась тенденция к более широкому толкованию полномочий военных трибуналов. В 1987 году в деле Solorio v. United States председатель Верховного Суда США Ренквист1183 сформулировал мнение о том, что"…требования Конституции США не нарушаются когда … военный трибунал судит бывшего военнослужащего, который на момент совершения им преступления состоял на военной службе"1184.

Поскольку военные трибуналы, как "законодательные суды", не являются согласно существующей судебной доктрине частью федеральной судебной системы, о которой идет речь в III статье Конституции, их приговоры не могут быть обжалованы в Верховном Суде США1185. Единственной инстанцией, уполномоченной рассматривать апелляции на приговоры военных трибуналов является Военный апелляционный суд1186.

Военный апелляционный суд, по своему статусу, является военным трибуналом, что было подтверждено Конгрессом при его учреждении1187. До 1 августа 1984 года его решения были окончательными и не подлежали обжалованию. Однако, в Законе о военной юстиции 1983 года1188 Конгресс признал за Верховным Судом право истребовать в свое производство дела рассмотренные Военным апелляционным судом1189. Верховный Суд пока не выразил своего мнению по поводу конституционности указанного положения Закона о военной юстиции, хотя подобная инновация и ставит под сомнение отдельные положения сложившейся судебной доктрины.

4.3.2. Основные направления контрольной деятельности судебной власти.

В настоящее время можно обозначить следующие основные направления контрольной деятельности судебной ветви власти по отношению к разведывательным службам и их деятельности.

Проверка конституционности нормативно-правовых актов в сфере разведки.

Толкование Конституции США, законов и подзаконных нормативных актов регулирующих вопросы организации и деятельности разведывательных служб.

Контроль за осуществлением и санкционирование оперативно-технических мероприятий разведывательных служб.

Проверка конституционности нормативно-правовых актов в сфере разведки

Практически все законодательные акты и подавляющее большинство подзаконных актов, регулирующих деятельность разведывательных служб были приняты сравнительно недавно – в период после окончания второй мировой войны. Поэтому в судебной практике США имеется не столь уж большие количество судебных дел, в которых бы оспаривалась конституционность федерального законодательства в сфере разведки.

Правом проверять конституционность нормативных актов и правом отказывать в применении тем из них, которые противоречат Конституции обладает не только Верховный Суд, но и нижестоящие суды США. Следует, однако, отметить, что суды первоначальной юрисдикции, как правило не обладают правом признавать неконституционность закона, если такое заключение не является неизбежным. В случае сомнения или в случае, когда возможно двоякое толкование нижестоящие судебные инстанции обязаны поддержать ту позицию, которая подразумевает конституционность закона1190. Сказанное не относится к Верховному Суду, которому принадлежит последнее слово и право вынесения окончательного решения в вопросах проверки конституционности.

Одним из немногих примеров, когда в Верховном Суде США оспаривалась конституционность закона, регулирующего деятельность разведывательного ведомства1191 является дело United States v. Richardson1192. Некто гражданин Ричардсон, налогоплательщик Соединенных Штатов, обратился в суд с иском о признании неконституционности Закона о Центральном разведывательном управлении1193, а именно того его положения, которое позволяет ЦРУ отчитываться о расходах ведомства исключительно по свидетельству директора центральной разведки1194.

В своем исковом заявлении Ричардсон руководствовался первой статьей Конституции США, устанавливающей, что "никакие расходы не могут быть произведены иначе как на основании ассигнований, установленных в законе" и что "должны регулярно публиковаться уведомления и отчеты обо всех расходах и поступлениях публичных фондов"1195. Следовательно, рассуждал истец, положения Закона о ЦРУ 1949 года противоречат Конституции и должны быть отменены.

По свидетельству Ричардсона, не получившего от федерального правительства ответа на свой запрос относительно бюджета ЦРУ (вместо ежегодного бюджета истцу предоставили несколько копий ежедневных отчетов о расходах ЦРУ), без детальной информации о бюджете ЦРУ он не в состоянии надлежащим образом исполнять предписания правовых актов, издаваемых законодательной и исполнительной властями, а следовательно не может реализовывать свои права и обязанности как избирателя.

Судебный иск Ричардсона был рассмотрен во всех судебных инстанциях1196, однако ни районный, ни окружной апелляционный суд не смогли вынести мотивированного решения по делу и пытались использовать как основание для отказа в иске прецедент, созданный делом Flast v. Cohen1197.

Верховный Суд отменил решения нижестоящих судов, указав на необоснованность использования в качестве прецедента дело Flast v. Cohen, поскольку в указанном деле оспаривалась политика государства в сфере сбора налогов и расходования бюджетных средств. В деле же Ричардсона вопрос ставится о неконституционности конкретного законодательного акта1198.

При рассмотрении дела в Верховном Суде США председатель Верховного Суда США Бургер поднял вопрос о том, действительно ли имеется логическая связь между правами и обязанностями Ричардсона как избирателя и если такая связь имеется, то в какой степени Закон о ЦРУ влияет на избирательные права Ричардсона. Судом не было обнаружено непосредственной причинной связи между неосведомленностью Ричардсона о расходах ЦРУ и его неспособностью надлежащим образом реализовывать свои избирательные права и в удовлетворении иска Ричардсону было отказано. Однако, Верховный Суд рекомендовал федеральному правительству в большей мере доводить до сведения американской общественности информацию о бюджете разведывательных служб.

Значительно чаще судебная власть ставила вопрос о конституционности законов в сфере контрразведывательной деятельности. В основном это было вызвано тем, что в годы "холодной войны" неоправданно широко трактовался сам термин "контрразведка". Часто контрразведывательные стандарты использовались для борьбы со внутриполитическими процессами и соответствующие законодательные акты принимались лишь в угоду вопросам политической конъюнктуры.

Так, в силу положений Закона о внутренней безопасности 1950 года1199 все расследования, направленные против коммунистических организации"1200 классифицировались как контрразведывательные расследования, поскольку «…все лица в США, которые сознательно и добровольно участвуют в мировом коммунистическом движении, самим фактом подобного участия отказываются от лояльности Соединенным Штатам и переходят в подчинение иностранного государства, осуществляющего контроль над мировым коммунистическим движением»1201

Как впоследствии оказалось, принятый из политических соображений, Закон о внутренней безопасности не вполне соответствовал конституционным положениям о правах американских граждан и, соответственно, отдельные его положения вызвали серьезные возражения со стороны Верховного Суда США.

Хотя в целом Верховный Суд подтвердил в 1956 году конституционность Закона о внутренней безопасности, назвав его «…частью всеобъемлющей программы противодействия различным формам тоталитарной агрессии»1202, многие положения закона были признаны противоречащими американской Конституции1203.

В ряде штатов законы, направленные на контроль за коммунистическими организациями и подрывной деятельностью и вовсе были признаны противоречащими Конституции. В частности, в 1964 году неконституционным был признан закон штата Луизиана1204, 1966 году – штата Кентукки1205, а в 1969 году – Огайо1206.

После событий 11 сентября 2001 года и последовавшими за ними изменениями в законодательстве, направленными на расширение прав спецслужб в борьбе с террористическими организациями и, как следствие, на ограничение некоторых прав и свобод, которые американцы традиционно считают своими конституционными правами, существенно возросла вероятность появления судебных дел, в которых будет оспариваться конституционность тех или иных законодательных инноваций последнего времени.

Так например, в 2012 году последовательно федеральным районным судом, федеральным окружным апелляционным судом и (в начале 2013 года) Верховным Судом США было рассмотрено дело Clapper v. Amnesty International USA1207. В этом деле активисты американского отделения международной организации «Международная амнистия» оспорили конституционность дополнений Закона о наблюдении за иностранными разведками, принятыми на основании Закона о внесении изменений в Закон о наблюдении за иностранными разведками 2008 года1208. Ответчиком по делу выступал директор национальной разведки Джеймс Клэппер.

По мнению истцов, дополнения к Закону о наблюдении за иностранными разведками, принятые в 2008 году нарушают Четвертую поправку Конституции США. Эти дополнения позволяют Генеральному атторнею и директору национальной разведки добывать разведывательную информацию на основании совместного решения (и в силу заблаговременно полученной судебной санкции) о применении электронного наблюдения за гражданами, которые «не являются американцами» при условии, что есть резонные основания полагать, что они находятся за пределами США. Вместе с тем, по мнению истцов, в международные переговоры с лицами, в отношении которых было санкционировано электронное наблюдение, могут вступить граждане США, не замешанные в какой-либо противоправной (и тем более террористической) деятельности. В результате этого может возникнуть угроза нарушения их конституционных прав.

Суд первой инстанции не поддержал требований истцов. Однако, при рассмотрении дела в федеральном окружном апелляционном суде, суд счел, что аргументация истцов заслуживает внимания, и существует вероятность того, что их коммуникации могут быть перехвачены в будущем1209. Верховный Суд США не согласился с аргументацией федерального окружного апелляционного суда и подтвердил конституционность оспариваемых положений Закона о внесении изменений в Закон о наблюдении за иностранными разведками 20081210.

Серьезное внимание судебная власть уделяет не только проверке конституционности законов в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности. Не меньшее внимание судами уделяется и подзаконным нормативным актам. В Верховном Суде и в окружных судах Соединенных Штатов неоднократно рассматривались судебные дела, в которых выносились заключения о соответствии Конституции США различных подзаконных нормативных актов, непосредственно или косвенно связанных с разведывательной или контрразведывательной деятельностью.

В качестве примера можно привести рассмотренное Верховным Судом в 1980 году дело Snepp v. United States1211, в котором истцом была оспорена конституционность ведомственного нормативного акта ЦРУ, обязывающего бывших сотрудников ведомства предоставлять в ЦРУ для предварительной цензуры подготовленные ими к публикации воспоминания и записки о работе в Центральном разведывательном управлении. Судом был отвергнут аргумент о том, что подобная инструкция нарушает закрепленное в первой поправке Конституции право на свободу печати и подтверждена конституционность упомянутого ведомственного нормативного акта. Свое решение Верховный Суд мотивировал тем, что в публикациях бывших сотрудников ЦРУ, по роду своей деятельности осведомленных о важных государственных секретах, может содержаться информация, разглашение которой способно нанести ущерб интересам национальной безопасности США (в данном деле речь шла о защите зарубежных разведывательных источников ЦРУ)1212.

Несколько ранее, в 1972 и 1975 годах, сходные дела были рассмотрены и окружными судами США, это дела: Alfre A. Knopf, Inc. V. Colby1213 и United States v. Marchetti1214.

На предмет соответствия Конституции Верховным Судом рассматривались и многие подзаконные нормативные акты в сфере контрразведки и обеспечения безопасности. Серьезное внимание, в частности суд уделил программам безопасности (лояльности) государственных служащих, основные положения которых были изложены в исполнительных приказах № 98351215 (Трумэн), №104501216 (Эйзенхауэр), № 116051217 (Никсон).

В отличии от принятых в этот же период законодательных актов, конституционность ряда положений которых была оспорена Верховным Судом, исполнительные приказы, регулирующие порядок проверки служащих, были неоднократно признаны в полной мере соответствующими Конституции США, в частности: в 1955 году в деле Peters v. Hobby1218, в 1956 году в деле Cole v. Young1219, в 1959 году в деле Greene v. McElroy1220, в 1961 году в деле Cafeteria & Restaurant Workers Union1221.

Толкование Конституции США, законов и подзаконных нормативных актов

Судебная власть в США не обладает исключительными полномочиями в сфере толкования Конституции и нормативно-правовых актов, издаваемых в соответствии с Конституцией США. Законодательная и исполнительная власть наделены аналогичным правом. Однако, принципиальное отличие судебного толкования заключается в его "окончательности", что означает невозможность иного толкования нормативно-правового акта со стороны других ветвей государственной власти1222. Ни Конгресс США, ни президент или подчиненные ему должностные лица не вправе пересматривать те толкования, которые дают суды. Правом пересмотра судебного решения и, следовательно правом иного истолкования нормативно-правового акта, обладает только вышестоящая судебная инстанция.

Суды США неоднократно давали толкования как отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность разведывательных служб, так и конституционной природы самой разведывательной деятельности. Обычно конституционным источником президентских полномочий в сфере разведки суды называют полномочия президента США как верховного главнокомандующего вооруженными силами, несколько реже – президентские полномочия в сфере международных отношений1223. Однако, если во второй половине XIX века судебная власть признавала право президента учреждать разведывательные структуры лишь тогда, когда США находятся в состоянии войны1224, то в XX веке уже не подвергается сомнению необходимость ведения разведывательной деятельности и в мирное время 1225.

В качестве примера современного токования конституционных полномочий президента в сфере разведки можно привести мнение судьи Верховного Суда Джексона, выраженное им в деле Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp.1226 По мнению судьи "Президент, и как главнокомандующий вооруженными силами США, и как орган, представляющий Соединенные Штаты в международных отношениях, располагает соответствующими разведывательными службами, доклады которых не предаются и не должны предаваться гласности"1227.

Подобное толкование Верховным Судом президентских полномочий в сфере разведки говорит о том, что судебная власть склонна рассматривать разведывательную деятельность как исключительную прерогативу президентской власти, допуская даже, в известной мере, выведение разведывательной деятельности из под сферы контроля других властей, в тех случаях, когда это необходимо в интересах государственной безопасности или в интересах защиты государственных секретов.

Тот же судья Джексон заключает, что "…будет недопустимо, если суды, без соответствующей информации, будут принимать к рассмотрению и отменять решения исполнительной власти, при подготовке которых использовалась секретная информация"1228. Подобный принцип "невмешательства" Джексон мотивирует тем, что "…суды не могут заседать в секретном порядке только для того, чтобы быть осведомленными о правительственных секретах"1229.