Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

В этой связи выглядит достаточно удивительным тот факт, вплоть до окончания Второй мировой войны в составе Государственного департамента не было собственной организационной структуры, специализирующейся на разведывательных вопросах. Более того, самостоятельная разведывательная служба появилась в Государственном департаменте лишь по той причине, что президент Трумэн принял в 1945 году решение о расформировании Управления стратегических служб, являвшегося основным разведывательным ведомством США в период Второй мировой войны, и передачи Отдела исследований и анализа (Research and Analysis Branch) УСС в состав Государственного департамента (остальные подразделения УСС были переданы в состав военного министерства.

На базе вошедшего в состав внешнеполитического ведомства США Отдела исследований и анализа в начале 1946 года было создано Бюро разведки и исследований Государственного департамента (Bureau of Intelligence and Research). Новая служба создавалась с целью обеспечения государственного секретаря объективной информацией по широкому спектру вопросов внешней политики. Бюро стало основным органом в структуре государственного департамента, отвечающим за решение политических вопросов и проблем, в той или степени связанных с разведывательным сообществом или с его деятельностью.

В целях получения необходимых разведывательных сведений Бюро разведки и исследований Государственного департамента осуществляет сбор и добывание разведывательной информации, проводит анализ дипломатических отчетов на предмет наличия в них сведений, представляющих интерес для разведки, осуществляет обмен разведывательной информацией с зарубежными разведывательными службами. Полученная таким образом разведывательная информация, после прохождения полного цикла аналитической обработки, поступает в распоряжение государственного секретаря и других должностных лиц, обладающих полномочиями в сфере осуществления внешней политики США.

Задачами Бюро разведки и исследований является своевременное предупреждение о события и тенденциях, способных оказать влияние на внешнюю политику и интересы национальной безопасности США, разведывательное обеспечение решения приоритетных внешнеполитических задач Соединенных Штатов. В сфере экономики Бюро наибольшее внимание уделяет таким вопросам, как анализ деятельности иностранных государств и отдельных фирм, направленной на снижение конкурентоспособности американских производителей, оценивает торговые соглашения и договоры США с иностранными партнерами на предмет их выгоды для экономических и политических интересов США.

Еще одной, достаточно специфичной задачей Службы разведки является так называемое "продвижение демократии". В рамках решения этой задачи Служба разведки Государственного департамента осуществляет поддержку политических сил в зарубежных странах, готовых «продвигать демократию» в своей стране в том варианте, в котором это выгодно Соединенным Штатам. Крайней формой «продвижения демократии» являются так называемые «цветные революции», когда опираясь на местное протестное движения и отработанные технологии свержения неугодных политических режимов к власти приводятся полностью зависимые от США политические силы, призванные насаждать в своей стране американские либеральные ценности

Кроме вышеназванных задач Служба разведки занимается вопросами соблюдения прав человека, защиты окружающей среды, борьбы с терроризмом, распространения военных технологий, поддержания мира. Однако указанные проблемы решаются разведкой Государственного департамента не с точки зрения их сущностного содержания, а с точки зрения интересов национальной безопасности США. Бюро разведки и исследований собирает также разведывательную информацию во всех уголках земного шара, действуя с позиции дипломатических представительств США в зарубежных странах.

Бюро разведки и исследований Государственного департамента располагает сильной аналитической службой. Аналитики работают в значительной степени самостоятельно и независимо от других аналитических подразделений разведывательного сообщества. Одним из основных направлений деятельности аналитической службы является подготовка национальных разведывательных оценок в той части, которая касается внешней политики США.

Несмотря на относительную малочисленность аналитической службы Бюро разведки и исследований, она порой работает не менее эффективно, чем аналитические службы таких крупных разведывательных ведомств как ЦРУ или АНБ. Например, рассекреченные в 2004 году материалы архива национальной безопасности (National Security Archive) свидетельствуют о том, что в годы американо-вьетнамской войны аналитики разведки Госдепартамента более реалистично оценивали перспективы американских военных во Вьетнаме, указывали на слабость правительства Южного Вьетнама и на ошибочность военной стратегии США во Вьетнаме. Однако, выводы аналитиков Госдепартамента не были приняты в расчет.

Бюро разведки и исследований Государственного департамента, помимо разведывательных вопросов, совместно с Бюро дипломатической безопасности (Bureau of Diplomatic Security) занимается обеспечением безопасности американских дипломатических представительств. Бюро определяет направления деятельности Государственного департамента в сфере разведки, проверяет соответствие разведывательной деятельности за пределами США общим направлениям внешней политики Соединенных Штатов и соответствие разведывательных приоритетов дипломатическим целям и интересам Соединенных Штатов. Бюро также принимает участие в решении вопросов предоставления виз, обмена разведывательной информацией с иностранными партнерами, определения приоритетов и потребностей национальной разведки.

Во главе Бюро разведки и исследований стоит Помощник государственного секретаря по разведке и исследованиям (Assistant Secretary for Intelligence and Research). Кроме своих обязанностей главы разведывательной службы Государственного департамента помощник выступает также в роли ведущего консультанта госсекретаря по всем вопросам, связанным с разведкой, консультирует других высших должностных лиц Госдепартамента по разведывательным вопросам.

Помощник государственного секретаря по разведке и исследованиям также выступает в роли официального представителя Государственного департамента в разведывательном сообществе США. В его обязанности входит обеспечение соответствия разведывательной деятельности тем требованиям, которые предъявляются к члену разведывательного сообщества федеральным законодательством США и которые детализированы в актуальной редакции исполнительного приказа президента Рейгана № 12333. Помощнику государственного секретаря по разведке подчинены первый заместитель помощника (Principal Deputy Assistant Secretary for Intelligence and Research) и два заместителя помощника (Deputy Assistants Secretary for Intelligence and Research). Каждое из указанных должностных лиц является куратором для определенной группы подразделений Бюро разведки и исследований.

Первый заместитель помощника государственного секретаря по разведке и исследованиям выступает в роли руководителя Бюро разведки и исследований в случаях отсутствия своего непосредственного руководителя. Первый заместитель отвечает за вопросы планирования и осуществление внутреннего контроля в Бюро. Кроме этого он курирует работу таких подразделений Бюро разведки и исследований как:

– Служба исполнительного директора (Office of the Executive Director). Отвечает за кадровые вопросы, бюджет и финансы, информационные технологии, обеспечивает административную поддержку работы Бюро, занимается вопросами стратегического планирования и обеспечения безопасности. Помимо этого Служба исполнительного директора осуществляет взаимодействие со Службой директора национальной разведки по вопросам подготовки кадров, бюджета и финансов, кадровых ресурсов.

– Служба аналитического обобщения (Office of Analytical Outreach). Отвечает за общую аналитическую работу в рамках Бюро.

– Служба изучения общественного мнения (Office of Opinion Research). Осуществляет оценку реакции мировой и американской общественности на различные события с точки зрения интересов национальной безопасности США.

– Служба технологии и инноваций (Technology and Innovation Office). Занимается вопросами технологических разработок в интересах Государственного департамента

– Служба безопасности (INR Watch). Отвечает за обеспечение безопасности на объектах Бюро разведки и исследований.

Заместитель помощника по анализу и продукции (Deputy Assistant Secretary for Analysis and Production) курирует работу аналитических служб, специализирующихся на аналитической работе по определенному географическому региону, а также аналитических служб, осуществляющих обобщенный анализ по конкретным направлениям работы:

– Служба Географа и глобальных вопросов (Office of the Geographer and Global Issues). Служба готовит обобщенные аналитические обзоры по странам и регионам, участвует в подготовке национальных разведывательных оценок, осуществляет взаимодействие с аналитическими подразделениями других разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США.

– Служба анализа по Африке (Office of Analysis for Africa). Готовит аналитические материалы по всей территории Африки.

– Служба анализа по Восточной Азии и Тихоокеанскому региону (Office of Analysis for East Asia and the Pacific). Специализируется на Тихоокеанском регионе и государствах Дальнего Востока (кроме России)

– Служба анализа по Европе (Office of Analysis for Europe). Специализируется на европейской регионе (кроме России).

– Служба анализа по межамериканским вопросам (Office of Analysis for Inter-American Affairs). Служба специализируется на Южной и Центральной Америке.

– Служба анализа вопросов Ближнего Востока (Office of Analysis for Near East Affairs). Служба занимается регионом Ближнего Востока.

– Служба анализа по Южной Азии (Office of Analysis for South Asia). Служба специализируется на регионе Южной Азии.

– Служба анализа по России и Евразии (Office of Analysis for Russia and Eurasia). Служба специализируется на аналитической работе в государствах постсоветского пространства.

– Служба экономического анализа (Office of Economic Analysis). Служба ведет аналитическую работу, направленную на оценку состояния и перспектив мировой экономической системы, а также экономических перспектив отдельных регионов.

– Служба анализа по вопросам терроризма, наркотиков и преступности (Office of Analysis for Terrorism, Narcotics, and Crime). Служба ведет аналитическую работу, направленную на выявление сфер влияния и устремлений международных террористических групп, наркосиндикатов и международных преступных группировок.

– Служба анализа в стратегических, военных интересах, а также в интересах нераспространения оружия массового поражения (Office of Analysis for Strategic, Proliferation, and Military Issues). Служба занимается аналитической работой в интересах военно-стратегического планирования и противодействия распространению оружия массового поражения.

Заместитель помощника по вопросам разведывательной политики и координации (Deputy Assistant Secretary for Intelligence Policy and Coordination) курирует группу подразделений, которые занимаются как непосредственным сбором и добыванием разведывательной информации так и вопросами координации и контроля:

– Служба консульских отношений и управления взаимодействием (Office of Consular and Management Liaison). Отвечает за международное взаимодействие по линии консульских отношений.

– Цент разведывательной политики и информационного обмена (Intelligence Policy and Information Sharing Center). Отвечает за обеспечение разведывательной информацией заинтересованных потребителей в в Государственном департамента и разведывательном сообществе.

– Служба информационных технологий (Office of Cyber Affairs). Занимается вопросами информационных технологий применительно к интересам разведывательной деятельности.

– Служба разведывательных операций и надзора (Office of Intelligence Operations and Oversight). Служба осуществляет координацию гражданских и военных разведывательных операций и программ. Кроме этого в обязанности службы входит оказание поддержки Государственному секретарю в реализации им его контрольно-надзорных полномочий в отношении Бюро разведки и исследований. Служба также отвечает за функционирование коммуникационных каналов, используемых для передачи разведывательной информации.

– Служба технической разведки (Office of Technical Collection Affairs). Служба отвечает за сбор и добывания разведывательной информации при помощи средств технической разведки.

Часть IV. УПРАВЛЕНИЕ РАЗВЕДКОЙ И КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ В США

Глава 1. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВЕДКОЙ США

1.1. Общие принципы построения системы управления разведкой США

В любой стране мира разведывательная деятельность осуществляется в интересах решения широкого круга задач, стоящих перед государством и обществом. Результаты работы разведки позволяют политическому руководству страны более эффективно проводить внешнюю и внутреннюю политику, избегать международных конфликтов, предупреждать развитие различных негативных процессов, в том числе и в мировом масштабе, получать дополнительные преимущества в решении различных спорных вопросов на межгосударственном уровне.

В США, с точки зрения исторической традиции и в силу истолкования данного вопроса высшей судебной инстанцией США, разведка рассматривается как неотъемлемая часть деятельности исполнительной ветви власти. Все члены разведывательного сообщества США, как находящиеся в составе федеральных министерств, так и имеющие статус самостоятельных служб, включены в единую систему управления разведкой и подчинены президенту Соединенных Штатов828. Естественно, что свои полномочия по управлению разведкой президент США осуществляет не в одиночку. Помимо президента в процессе управления разведкой задействовано огромное количество должностных лиц, управляющих, координирующих и консультативных органов, которые помогают президенту более эффективно и всесторонне реализовывать те полномочия, которые за ним закрепила Конституция США.

По-своему участвует в управлении разведывательным сообществом США и американский Конгресс. Его управляющее воздействие на разведку имеет несколько иную природу. Конгресс формирует законодательную основу организации и деятельности отдельных разведывательных служб и всего разведывательного сообщества, тем самым, определяя нормативные границы, в пределах которых разведывательные органы осуществляют свою деятельность, а президент и подчиненные ему должностные лица и органы реализуют свои управленческие полномочия в отношении разведки. Кроме этого Конгресс ежегодно выделяет бюджетные ассигнования на разведывательную деятельность, в которых детально регламентируется, какие денежные сумы должны быть потрачены на саму разведывательную деятельность, на зарплаты сотрудников разведывательных служб и вспомогательного административного аппарата, на научные исследования, закупку оборудования, развитие инфраструктуры и т.д.

В последние десятилетия наметилась совершенно очевидная тенденция к расширению управляющего воздействия Конгресса на систему разведывательных служб США. Она выражается во все более детальной регламентации различных аспектов деятельности членов разведывательного сообщества, в жестком законодательно закрепленном регламенте действий руководителей спецслужб, в их обязанности предоставлять Конгрессу всевозможные отчеты и согласовывать любые значимые управленческие решения с разведывательными комитетами обеих палат Конгресса. Детальность законодательных предписаний при выделении бюджетных ассигнований порой доходит до того, что порой Конгресс указывает руководителям отдельных служб и всего разведывательного сообщества, сколько сотрудников и на какие должностные оклады они должны нанять, решая ту или иную разведывательную задачу.

Отчасти сознавая, что излишне детальное законодательное регламентирование деятельности разведки будет негативно сказываться на эффективности работы разведывательного сообщества, Конгресс иногда допускает определенные отступления от режима жесткой законодательной регламентации вопросов разведывательной деятельности. Однако даже такие ситуации американские законодатели используют для усиления своего влияния на систему разведывательных служб. Например, позволив директору национальной разведки переводить часть бюджетных средств, выделяемых на разведку, на решение иных, нежели изначально запланированные, задач, Конгресс устанавливает множество дополнительных требований и процедур для руководителя разведывательного сообщества, дополнительно обязав его предоставлять в разведывательные комитеты Конгресса детальный отчет о планируемой акции. Аналогичным образом директор национальной разведки лишь относительно свободен в своем праве переводить, в случае необходимости, персонал из одного разведывательного ведомства в другое. От него требуется соблюдение детальных процедур и предоставление подробных отчетов Конгрессу.

1.2. Полномочия президента США в сфере управления разведкой

Президент США в соответствие с американской Конституцией является главой исполнительной власти. В рамках положений второй статьи Конституции президент наделен, наряду с иными исполнительно-распорядительными функциями, правами и обязанностями в сфере международных отношений и обеспечения обороны страны829. Именно эти конституционные положения обычно рассматриваются в качестве первоисточника президентских полномочий, связанных с управлением разведывательными службами и разведывательной деятельностью830.

Конституция США непосредственно не указывает, каким образом президент должен осуществлять закрепленные за ним полномочия. Этот вопрос решается путем толкования положений Конституции. В силу особенностей англосаксонской правовой системы, а также исходя из сложившихся традиций толкования правовых норм в США, наибольшим весом, а следовательно и наибольшей юридической силой, обладает то толкование, которое дает судебная власть.

Именно суды в США обладают правом выносить окончательное суждение и лишь вышестоящий судебный орган правомочен такое суждение изменить или отменить831. Поскольку же высшим судебным органом в Соединенных Штатах является Верховный Суд США, очевидно, что именно данное им толкование конституции или законодательных норм будет носить абсолютный и окончательный характер.

Очевидно, что президент США самостоятельно не может реализовывать всего того многообразия прав и обязанностей, которые за ним закрепляет американская конституция. Поэтому Верховный Суд США истолковывает полномочия президента таким образом, что любая функция, которая в силу закона закреплена за президентом, может быть реализована им через главу соответствующего ведомства, чьи действия, если они осуществляются рамках установленных законом предписаний, считаются действиями президента832.

Президент, согласно мнению Верховного Суда, "…осуществляя свою исполнительную власть в соответствии с Конституцией, говорит и действует через глав департаментов… Главы департаментов – его правомочные помощники в осуществлении его исполнительных функций и их официальные действия, совершаемые ими в процессе повседневной работы презумптивно – его действия"833.

Таким образом, Верховный Суд совершенно определенным образом формулирует позицию, согласно которой совершенно необязательно чтобы президент исполнял свои конституционные обязанности непосредственно: "…от него (президента) нельзя требовать, чтобы он собственнолично возглавлял каждый департамент и каждое бюро или решал лично все те многочисленные текущие служебные вопросы, решать которые ему предписывает Конституция и федеральные законы"834. В порядке административной практики большинство приказов и инструкций исходят от глав департаментов, хотя при этом они и опираются на ту власть, которой наделяется президент835.

Предполагая право президента опосредованно, через должностных лиц, реализовывать свои конституционные полномочия, Верховный Суд признает за ним право "…назначать должностных лиц, через которых он осуществляет свои полномочия, или же таких должностных лиц, которые назначают указанных должностных лиц"836.

Все приведенные выше выводы Верховного Суда США в полной мере применимы и к тем полномочиям президента, которые касаются разведывательной деятельности. Непосредственно, не опираясь на подчиненных ему должностных лиц, президент реализует, как правило, лишь весьма незначительную часть своих полномочий в отношении разведывательных служб и их деятельности. В основном, президентом определяются общие направления и приоритеты в деятельности разведки, круг наиболее важных задач разведки на ближайшее время или отдаленную перспективу.

Вполне естественно также, что президент США непосредственно не осуществляет руководства разведывательными службами. Несмотря на имеющиеся исторические примеры, которые свидетельствуют о том, что в условиях чрезвычайной политической ситуации, президент может напрямую отдавать распоряжения руководителям разведки и ставить вопрос о проведении конкретных разведывательных акций837, нельзя говорить о том, что разведывательная деятельность в США непосредственно управляется президентом. На практике полномочия по управлению разведкой американский президент осуществляет через подчиненные ему органы и через подчиненных ему должностных лиц. Такими органами и должностными лицами являются Совет национальной безопасности, Консультативный комитет по разведке при президенте, директор центральной разведки, министр обороны США.

В американском законодательстве существует лишь одно исключение, вынуждающее президента напрямую принимать решение о проведении разведывательных акций. Речь идет о "тайных операциях" разведки. Закон о национальной безопасности (поправка 1991 года)838 обязал президента лично санкционировать все тайные операции. При этом от президента требуется не только письменное аргументированное (и детальное) обоснование необходимости проведения подобной разведывательной акции, но и немедленное информирование разведывательных комитетов конгресса о принятом президентом решении839.

Такое исключение лишь на первый взгляд не вписывается в общую практику управления президентом разведывательными службами, предполагающую, что президент лично не вмешивается в процесс подготовки и проведения каждой отдельной разведывательной акции. Тайные операции американской разведки представляют собой достаточно специфичную разновидность разведывательной деятельности. Они могут быть связаны с самыми различными активными мероприятиями разведки за пределами Соединенных Штатов, в том числе такими, которые, в том случае, если будет доказана причастность к ним Соединенных Штатов, могут самым негативным образом сказаться на международной репутации США. Именно по этой причине американский законодатель обязывает президента лично принимать все решения, связанные с подготовкой и проведением подобных разведывательных мероприятий.

Являясь главой исполнительной власти, президент США принимает самое непосредственное участие в принятии решений, связанных с реформированием структуры разведки, созданием новых и упразднением старых ведомств, изменением системы подчинения национальных разведывательных служб. Здесь, однако, следует сделать оговорку, что все решения президента, которые требуют дополнительного бюджетного финансирования, либо перераспределения бюджетных статей, требуют согласия Конгресса США, если конечно подобное право президента специально не было оговорено в ежегодно принимаемом бюджетном законе.

Говоря об управленческих полномочиях президента в отношении разведывательных служб, нельзя не упомянуть и о его праве назначать должностных лиц разведки. Другими словами, если следовать толкованию Верховного суда, "…назначать должностных лиц, через которых он осуществляет свои полномочия"840.

Однако в этой сфере фактические полномочия президента оказываются несколько меньшими, нежели это следует из буквального прочтения формулировки Верховного Суда. Согласно Конституции США высшие должностные лица назначаются на свою должность президентом по совету и с согласия Сената. Изначально перечень подобных назначенцев был крайне ограничен. Кроме федеральных судей и федеральных министров лишь отдельных федеральных чиновников президент назначал на должность на основе этой процедуры. Ситуация кардинально изменилась в последние десятилетия. Сегодня не только все министры, но и их заместители, руководители самостоятельных федеральных ведомств и огромное количество иных федеральных чиновников при назначении проходят процедуру согласования в Сенате. В разведывательном сообществе США по такой процедуре назначается не только глава сообщества и его первый заместитель, но и руководители (часто и их заместители) всех разведывательных служб, имеющих общенациональный статус, а также многие должностные лица Службы директора национальной разведки: генеральный инспектор разведывательного сообщества, генеральный советник, директор Национального центра контрразведки и безопасности.