Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Несмотря на то, что еще в начале 70-х годов XX века перед разведкой министерства финансов ставился вопрос о необходимости в приоритетном порядке решать общенациональные разведывательные задачи, большая часть деятельности Службы разведывательной поддержки была связана с обеспечением разведывательных потребностей министерства финансов. В деятельности Службы разведывательной поддержки выделялись четыре основные направления:

своевременное предупреждение министра финансов и других должностных лиц о кризисах и иных чрезвычайных происшествиях в мировой и национальной экономике и финансовой сфере;

изучение потребностей в разведывательной информации подразделений министерства финансов;

добывание разведывательной информации и подготовка разведывательных отчетов для должностных лиц финансового министерства;

участие в подготовке национальных разведывательных оценок, а также участие, в рамках компетенции министерства финансов, в решении других задач, стоящих перед разведывательным сообществом.

Фактически, лишь последнее из направлений деятельности службы было связано с решением задач, стоящих перед всем разведывательным сообществом. Первые три направления ее деятельности были связаны лишь с внутриведомственными задачами министерства финансов.

В 2003 году Конгрессом США было принято решение реорганизовать разведку министерства финансов. Законом о полномочиях разведки на 2004 финансовый год809 Служба разведывательной поддержки была упразднена, а вместо нее 13 декабря 2003 года была создана Служба разведки и анализа министерства финансов (Office of Intelligence and Analysis). Этим же законом вновь созданная служба была включена в состав разведывательного сообщества США (до этого министерство финансов представляли в разведывательном сообществе его «разведывательные элементы»).

Руководителем службы стал Помощник министра по разведке и анализу (Assistant Secretary for Intelligence and Analysis), назначаемый на должность президентом США по совету и с согласия двух третей сенаторов. К числу функциональных обязанностей новой службы были отнесены: добывание, аналитическая обработка, сравнение и распределение между заинтересованным потребителями в министерстве финансов, в разведывательном сообществе и в целом в федеральном правительстве разведывательной информации.

Уже через год Законом о выделении финансовых ассигнований на министерства транспорта, финансов, независимые ведомства и общеправительственные нужды 2005 года810 была произведена новая реорганизация разведывательных служб министерства финансов. В структуре министерства было учреждено Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведке (Office of Terrorism and Financial Intelligence). За год до этого созданная Служба разведки и анализа была переподчинена вновь созданному управлению. При этом вплоть до настоящего времени в разведывательном сообществе США представлено не Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведке, а его структурный элемент: Служба разведки и анализа министерства финансов.

Помимо Службы разведки и анализа в состав Управления по борьбе с терроризмом и финансовой разведке вошли:

Служба контроля иностранных активов (Office of Foreign Assets Control);

Служба по борьбе с финансированием терроризма и финансовыми преступлениями (Office of Terrorist Financing and Financial Crimes);

Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями (Financial Crimes Enforcement Network);

Служба уполномоченного министерства финансов по конфискованным активам (Treasury Executive Office of Asset Forfeiture).

Нужно отметить, что несмотря на свое название, Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведке лишь частично можно считать разведывательным органом. Из пяти служб, входящих в его состав лишь одна служба, а именно Служба разведки и анализа в полной мере является разведывательной службой. Остальные службы, входящие в состав управления либо частично выполняют разведывательные функции, либо по роду своей деятельности является наиболее заинтересованными потребителями разведывательной информации.

Механизм работы Управления по борьбе с терроризмом и финансовой разведке можно проиллюстрировать на примере санкционной работы управления. Вопросом разработки и реализацию санкционных программ в управлении занимается Служба контроля иностранных активов. Однако перед началом разработки санкционной программы разведывательную информацию о физических или юридических лицах, в отношении которых предполагается ввести санкции, а также о том, какой эффект могут оказать эти санкции на их адресатов, а также на третьих лиц собирает Служба разведки и анализа. Лишь после этого будет разрабатываться программа санкций и после ее одобрения вышестоящими должностными лицами (часто это делает глава американского государства), начнется реализация санкционной программы.

Нужно отметить, что несмотря свое «антитеррористическое» название, исходя из смысла которого Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведке должно в первую очередь бороться с проявлениями международного терроризма, больше оно преуспело в борьбе США за мировое доминирование и в отстаивании американских национальных интересов по всему миру. В частности, именно Управление по борьбе с терроризмом и финансовой разведке по поручению Б. Обамы осуществляло разработку многочисленных пакетов экономических санкций против России по результатам крымского референдума и перехода в 2014 году Крыма под юрисдикцию России.

Аналитики управления дотошно выискивали уязвимые места в экономической и политической системе России и разрабатывали санкции, которые, по их мнению, могли нанести максимальный ущерб Российской Федерации, российской экономике, а также отдельным российским гражданам, либо связанным с крымскими событиями, либо просто вызывающим раздражение у американского руководства. С этой целью замораживались российские счета, создавались препятствия для ведения бизнеса российскими компаниями по всему миру, вводились различные барьеры и ограничения.

Впрочем, примерно таким же образом разведчики министерства финансов разрабатывали санкционные программы против других стран, посмевших заявить о своем праве на самостоятельную внешнюю политику. По той же или очень похожей схеме разрабатывались ими санкции против Ирана, Сирии, Северной Кореи. С несколько меньшей наглостью, но с не меньшим усердием они пытаются ослаблять китайскую экономику.

6.3. Разведка и контрразведка министерства энергетики

Министерство энергетики было создано в США лишь в 1977 году на основании Закона об учреждении министерства энергетики811. Вновь созданное министерство объединило несколько существовавших до этого самостоятельных государственных органов, занимавшихся вопросами энергетики: Федеральную администрацию по энергетике (The Federal Energy Administration), Администрацию по разработкам исследованиям в сфере энергетики (The Energy Research and Development Administration), Федеральную комиссию по энергетике (The Federal Power Commission), а также многочисленные энергетические программы различных федеральных министерств.

Однако вопросами разведки в системе энергетических служб США начали заниматься задолго до создания единого министерства энергетики. В начале 1947 году, в соответствии с указанием президента Трумэна, один из предшественников министерства энергетики, Комиссия по атомной энергии (Atomic Energy Committee), получила право вести разведывательную деятельность. Уже в июле 1947 года президентом было принято решение разрешить Комиссии по атомной энергии осуществлять сбор разведывательной информации за пределами Соединенных Штатов. Одновременно за Комиссией было закреплено право представлять свои интересы в Консультативном комитете по разведке при президенте. После принятия Закона о национальной безопасности 1947 года разведывательные полномочия Комиссии по атомной энергии в декабре того же 1947 года были подтверждены директивой Совета национальной безопасности №1812.

В начале 70-х годов прошлого века в энергетической отрасли США начался процесс реорганизации. В 1974 году на основании Закона о реорганизации энергетической отрасли813 разведывательные полномочия Комиссии по атомной энергии, были переданы Администрации по разработкам исследованиям в сфере энергетики (The Energy Research and Development Administration). Через три года, в 1977 году, Закон об организации министерства энергетики814 передал разведывательные полномочия вновь созданному министерству энергетики.

Уже к началу 80-х годов XX века министерство энергетики располагало серьезным разведывательным потенциалом, в первую очередь предназначенным для удовлетворения национальных разведывательных потребностей США в сфере энергетики, национальной безопасности, науки и техники. Основной задачей разведки министерства стало проведение разведывательных операций, аналитического анализа, научных исследований в интересах эффективного использования энергетических ресурсов, улучшения состояния окружающей среды, изучения состояния мировой энергетики. Однако не меньшее внимание традиционно уделялось решению вопросов, представляющих интерес для национальной обороны и национальной безопасности США.

Изданный в 1981 году Исполнительный приказ президента Рейгана № 12333 круг полномочий министерства энергетики в сфере разведки определил следующим образом:

экспертная техническая, аналитическая и научная деятельность в интересах разведывательного сообщества в тех сферах, где министерство располагает соответствующим потенциалом;

определение потребностей в сфере сбора разведывательной информации и аналитической обработки информации в тех областях где могут быть полезны экспертные возможности министерства;

осуществление непосредственного сбора разведывательной информации в интересах министерства энергетики;

участие совместно с Государственным департаментом в сборе разведывательной информации по вопросам энергетики и энергетических ресурсов в зарубежных странах;

сбор разведывательной информации, относящейся к вопросам распространения ядерного оружия и ядерных технологий.

Разведывательная программа министерства энергетики стала составной частью национальной разведывательной программы разведывательного сообщества США. Результаты деятельности разведки министерства энергетики использовались в интересах самого министерства, других подразделений федерального правительства, в интересах политического руководства Соединенных Штатов. В 80-е годы прошлого столетия разведка министерства энергетики обзавелась собственным аналитическим подразделением, специализирующимся на анализе вопросов, связанных с энергетикой и энергетическими ресурсами, ядерными технологиями.

Помимо разведывательных функций, в рамках собственного ведомства, министерство энергетики традиционно решало и некоторые контрразведывательные задачи. В частности, обязанностью министерства является выявление и пресечение деятельности иностранных разведывательных служб, направленной на сбор и добывание информации о программах, потенциале, технологиях, сотрудниках министерства. В целях централизации контрразведывательной работы в рамках министерства энергетики в начале 90-х годов прошлого века в структуре министерства была создана относительно самостоятельная Служба контрразведки министерства энергетики (Office of Counterintelligence of Department of Energy). Функции новой службы были регламентированы приказом министра энергетики №5670.3 от 4 сентября 1992 года815. Службе контрразведки предписывается выявлять и предотвращать зарубежную разведывательную и иную противоправную деятельность, направленную:

на нанесение ущерба или воспрепятствование работе министерства энергетики, его отдельных объектов;

против разрабатываемых министерством энергетики технологий;

на воспрепятствование реализации программ министерства;

против сотрудников министерства816.

Служба контрразведки отвечала также за контрразведывательное обеспечение всех законных операций с ядерными материалами, обеспечивает защиту всей секретной информации в сфере энергетики, а также несекретных сведений, утечка которых может нанести ущерб интересам США в сфере энергетики.

До 1998 года контрразведка министерства энергетики, несмотря на относительную функциональную самостоятельность, фактически была подконтрольна директору разведки министерства и работала в тесном взаимодействии с разведывательной службой министерства. Директор разведки отвечал не только за всю разведывательную, но и за контрразведывательную деятельность министерства, в том числе осуществляемую в рамках общенациональных программ разведывательного сообщества США817. Однако, в феврале 1998 года, на основании директивы президента Клинтона № 61818, Служба контрразведки министерства энергетики была полностью организационно обособлена от Службы разведки и получила статус, аналогичный статусу службы разведки.

В соответствии с проведенной реорганизацией директор Службы контрразведки директор по контрразведке (Director of Counterintelligence) министерства энергетики был выведен из подчинения директора разведки и подчинен непосредственно министру энергетики. Директива президента Клинтона установила требование, в соответствии с которым кандидат на пост директора Службы разведки должен подбираться из числа высших должностных лиц ФБР. Директор отвечал за организацию и осуществление контрразведывательной деятельности в министерстве, занимался разработкой стандартов, технических средств и методов контрразведывательной деятельности. Он также осуществлял контроль за реализацией контрразведывательной программы в министерстве819. Президентская директива № 61 фактически поставила Службу контрразведки министерства энергетики под внешний контроль, обязав директора осуществлять постоянное взаимодействие с директором центральной разведки и директором ФБР.

В соответствии с положениями приказа региональные отделения Службы контрразведки в рамках своей компетенции получили право осуществлять расследования, направленные на выявление признаков разведывательной деятельности иностранных государств и иной противоправной деятельности. В ходе подобных расследований сотрудники службы могли проверять деятельность различных подразделений регионального отделения министерства энергетики, любую служебную документацию и иные источники информации в отделении, а также проводить расследования в отношении сотрудников регионального отделения министерства энергетики.

В том случае, если в ходе подобных расследований приобреталась информация, дающая основания делать предположения о наличии разведывательной деятельности иностранных разведок на вверенных объектах, Служба контрразведки немедленно ставила об этом в известность Федеральное бюро расследований США. Сама Служба контрразведки министерства энергетики была лишена права проводить расследования по выявленным фактам шпионажа и иным фактам преступной деятельности820.

В своей работе Служба контрразведки министерства энергетики руководствовались объектовым принципом, то есть с учетом специфики и особенностей конкретного объекта вырабатывается система мер его контрразведывательной защиты. Особое внимание в своей работе Служба контрразведки призвана была уделять именно индивидуальным признакам каждого конкретного объекта: особенностям функционирования объекта, специфике работы с информацией, особенностям используемых в работе технологий, кадровым особенностям объекта. Службе контрразведки было предписано осуществлять самое тесное взаимодействие с разведывательным сообществом США и с федеральными правоприменительными ведомствами как на уровне своего центрального офиса, так и на уровне территориальных подразделений.

В 1999 году Конгресс США принял решение об учреждении в структуре министерства энергетики самостоятельной Национальной администрации ядерной безопасности (National Nuclear Security Administration)821, главой которой стал Администратор по ядерной безопасности (Administrator for Nuclear Security), одновременно выполняющий обязанности заместителя министра энергетики по ядерной безопасности. Причиной такого решения конгрессменов стали рекомендации Консультативного комитет по вопросам внешней разведки при президенте (President’s Foreign Intelligence Advisory Board), в соответствии с которыми авторитетный консультативный орган рекомендовал сконцентрировать полномочия, связанные с оружейными разработками министерства энергетики и вопросами хранения ядерного оружия в отдельной относительно самостоятельной организационной структуре министерства энергетики822.

В структуре вновь учрежденной Национальной администрации ядерной безопасности по рекомендации Конгресса была создана собственная контрразведывательная служба, Служба оборонной ядерной контрразведки (Office of Defense Nuclear Counterintelligence), которая должна была обеспечивать безопасность программ, реализуемых вновь созданным подразделением министерства энергетики. Таким образом, в министерстве фактически появилась вторая контрразведывательная служба, полномочия которой серьезным образом пересекались с полномочиями Службы контрразведки министерства энергетики. Служба контрразведки отвечала за выработку контрразведывательной политики всего министерства энергетики и обеспечение контрразведывательной безопасности всех подразделений министерства, кроме Национальной администрации ядерной безопасности. Служба оборонной ядерной контрразведки должна была руководствоваться директивными инструкциями Службы контрразведки, но была независима в вопросах реализации положений этих инструкций в практической контрразведывательной деятельности на объектах Национальной администрации ядерной безопасности.

В 2006 году Конгресс вновь решил реформировать систему контрразведывательного обеспечения министерства энергетики. Законом Джона Уорнера о полномочиях министерства обороны на 2007 финансовый год (John WarnerNational Defense Authorization Act for Fiscal Year 2007) была упразднена Служба оборонной ядерной контрразведки, а ее функции временно были переданы Службе контрразведки министерства энергетики.

Положения закона 2006 года об упразднении Службы оборонной ядерной контрразведки и передачи ее функций Службе контрразведки министерства энергетики должны были действовать до 30 сентября 2010 года, после чего упраздненная служба должна была быть воссоздана, а переданные Службе контрразведки функции (включая личный состав и материальные фонды) должны были быть возвращены воссоздаваемому ведомству. Однако в самом министерстве энергетики крайне скептически относились к идее возврата к контрразведывательной системе с двумя контрразведывательными службами внутри министерства. Поэтому министерство энергетики предприняло достаточно неожиданные действия. Сразу после принятия Закона Джона Уорнера министерство энергетики приняло решение реорганизовать две свои самостоятельные службу, Службу разведки и Службу контрразведки, в единую Службу разведки и контрразведки. Таким образом, положения закона о передаче после 30 сентября 2010 года из Службу контрразведки кадровых и материальных ресурсов в воссоздаваемую Службу оборонной ядерной контрразведки стали технически неисполнимыми ввиду отсутствия Службы контрразведки в структуре министерства энергетики.

После длительных дебатов в Конгрессе823 законодатели все же согласились с точкой зрения министерства энергетики. В 2009 году в федеральное законодательство были внесены поправки, которые отменяли временный характер преобразований, произведенных на основании Закона Джона Уорнера. Норма о временном приостановлении деятельности Службы оборонной ядерной контрразведки была заменена нормой о ее полной и окончательной ликвидации824.

В настоящее время органом, осуществляющим разведывательную деятельность в министерстве энергетики, является Служба и разведки и контрразведки министерства энергетики (Office of Intelligence and Counterintelligence). Она же представляет министерство энергетики в составе разведывательного сообщества США.

Служба разведки и контрразведки включает в себя четыре директората: разведки, контрразведки, управления и директорат энергии и безопасности окружающей среды. В первую очередь задачи Службы разведки и контрразведки связаны с обеспечением разведывательных и контрразведывательных потребностей самого министерства энергетики. Служба ведет сбор и добывание разведывательной информации и осуществляет ее аналитическую обработку. Спецификой работы Службы разведки и контрразведки является большой объем различных научных экспертиз и анализов, осуществляемых в рамках обеспечения безопасности ядерных объектов, обеспечения нераспространения ядерного оружия, радиоактивных веществ, обеспечения энергетической безопасности США в целом.

Функциями Службы разведки и контрразведки является также обеспечение необходимой поддержки международных договоров, в реализации которых принимает участие министерство энергетики. Головной офис Службы расположен в Вашингтоне, при самом министерстве энергетики. Помимо головного подразделения, Служба разведки и контрразведки имеет целую систему региональных отделений при региональных представительствах министерства энергетики. Периферийные отделения Службы разведки и контрразведки подчинены региональным руководителям отделений министерства энергетики и, как правило, очень малочисленны по своему составу (иногда состоят лишь из одного сотрудника).

Несмотря на название Службы разведки и контрразведки министерства энергетики, достаточно сложно говорить о том, в какой мере данная служба решает контрразведывательные задачи. При объединении Службы разведки министерства энергетики и Службы контрразведки вновь созданная служба фактически унаследовала лишь полномочия Службы разведки. Например, в актуальной редакции исполнительного приказа № 12333 вообще не упоминаются контрразведывательные полномочия Службы разведки и контрразведки.

Вместе с тем, решение задач по контрразведывательному обеспечению министерства энергетики закон возлагает непосредственно на министра энергетики. Он, частности, должен учреждать и обеспечивать функционирование контрразведывательных программ (Department of Energy Counterintelligence Programs) при каждой национальной лаборатории и на каждом производстве, связанном с изготовлением ядерных компонентов.

Ряд обязанностей по организации контрразведывательного обеспечения вверенных ему объектов лежит также на главе Национальной администрации ядерной безопасности. В 2006 году, когда было принято решение об упразднении Службы оборонной ядерной контрразведки, вместо нее при Национальной администрации ядерной безопасности была учреждена Служба оборонной ядерной безопасности (Office of Defense Nuclear Security). Новая служба получила лишь часть полномочий своей предшественницы, главным образом связанных с обеспечением безопасности ядерных объектов, однако определенные задачи в сфере контрразведывательного обеспечения указанная служба по всей видимости решает825.

Учитывая то, что деятельность министерства энергетики самым тесным образом связана с заключением контрактов на проведение научно-технических исследований с рядом частных американских фирм, и то, что все производственные подряды министерства выполняют частные подрядчики, при контрразведывательном обеспечении министерства энергетики контрразведчикам министерства энергетики приходится тесно взаимодействовать с фирмами-подрядчиками. Генеральные подрядчики министерства энергетики, со своей стороны, должны всячески способствовать реализации контрразведывательной программы министерства. Для этого при каждом крупном подрядчике учреждена должность офицера контрразведки (Contractor Counterintelligence Officer), который в тесном сотрудничестве с региональным отделением службы контрразведки участвует в реализации контрразведывательной программы.

Офицер контрразведки при фирме-подрядчике министерства энергетики вправе осуществлять необходимые предварительные расследования в рамках контрразведывательной программы министерства энергетики. Он поддерживает постоянный контакт с руководителем регионального отделения контрразведки по месту нахождения фирмы-подрядчика. Однако подобный представитель контрразведки министерства энергетики самостоятельно не вправе проводить детальные контрразведывательные расследования. В случае выявления признаков деятельности зарубежных спецслужб на фирме, выполняющей заказ министерства энергетики, офицер контрразведки информирует об этом уполномоченных должностных лиц министерства энергетики.

6.4. Бюро разведки и исследований Государственного департамента

Вопросами разведывательной деятельности Государственному департаменту США приходилось заниматься с момента его создания. По крайней мере, именно об этом свидетельствует учреждение Конгрессом США в 1790 году так называемого Фонда секретной службы (Secret Service Fund) и выделение на его нужды постоянно увеличивающихся денежных сумм826. Фонд был учрежден по настоянию первого президента США Джорджа Вашингтона и предназначался для финансирования самых различных вопросов в сфере внешней политики, в том числе и вопросов разведывательной деятельности. Примечательно, что глава государства не должен был отчитываться о том, на какие цели были потрачены средства Секретного фонда. Когда в 1846 году Конгресс потребовал от президента Полька предоставить детальный отчет о расходовании средств фонда, он отказался это сделать, сославшись на интересы национальной безопасности827.