Государство в пути. Институциональное строительство Палестины или политическая афера

Само по себе наличие на планете слабых субъектов не означает, что от них исходят угрозы. Последние возникают только в случае использования пространства стран-неудачников террористами, криминальными группировками или экстремистскими организациями. Следовательно, в принципе не может существовать стандартного подхода ко всем таким странам.

Понижение степени угроз со стороны «неудавшихся» региональных субъектов возможно путем обеспечения слабым государствам «безопасности на переходный период», которая предусматривает подконтрольность страны международным силам вплоть до создания дееспособного местного самоуправления. Однако такое решение проблемы по праву рассматривается специалистами как вид «неоимпериализма», поскольку мировые державы находят обоснование своему вмешательству в дела регионов и постколониальных независимых государств. Джеймс Фирон и Дэвид Лэйтин называют эту систему «новой опекой». Она подразумевает временную утрату «гибнущими» и «неудавшимися» странами своего суверенитета в пользу международных сил, восстанавливающих на их территории институты государственности. Это еще одна версия концепций «гуманитарной интервенции» и «смены режимов», осуществляемых с согласия международного сообщества или без него[20].

Комплексный подход к урегулированию ситуаций в слабых государствах включает в себя обеспечение безопасности (поддержание мира, урегулирование вооруженных конфликтов, реформирование армии и полиции); гуманитарные усилия (возвращение беженцев и перемещенных лиц, предотвращение всплеска инфекционных заболеваний);

модернизацию системы управления (восстановление институтов власти в центре и на местах); экономическую стабилизацию (введение твердой валюты, поддержание свободной торговли и бизнеса); демократизацию (обеспечение многопартийности, свободного волеизъявления, независимости СМИ); развитие внутренней инфраструктуры (системы транспорта, связи и энергообеспечения). Предполагается, что эти меры приведут к трансформации слабых, гибнущих и неудавшихся государств в дееспособные и стабильные страны[21].

Стоит отметить, что в «незападном мире», в том числе и в России, не уделяют столь пристального внимания проблеме «несостоявшихся» государств и считают ее скорее надуманной и политически мотивированной. Более того, не выработано общепризнанного определения «несостоявшихся» государств. Прежде всего, под этим термином подразумевается отсутствие контроля центральных властей над всей или частью территории страны, затем в расчет могут приниматься такие показатели, как наличие внутренних вооруженных конфликтов, детская смертность и пр.

Одновременно в разряд «несостоявшихся» государств нередко по тем или иным причинам попадают стабильные страны. В частности, это может произойти в результате мнения экспертов о недемократичности того или иного правящего режима или «неспособности» лидеров той или иной страны удовлетворить сущностные потребности своего населения. Американский Фонд мира ежегодно публикует в журнале «Форин Эфиэс» «индекс несостоявшихся государств». Этот индекс базируется на 12 политических, экономических и социальных критериях, основные из которых: политические, экономические, социальные и из области безопасности[22]. Так, в 2013 г. в списке из 178 государств Украина находилась посередине, обогнав по стабильности Россию, которая была помещена «экспертами» на 80-е место в связи с «большими проблемами с правами человека, аппаратом безопасности, сложными отношениями между разными социальными группами и легитимностью государства».

Еще одна «экспертная» комиссия по слабым государствам и национальным интересам США Центра глобального развития использует всего три количественных показателя – детской иммунизации, смертности в результате боестолкновений и избирательного права граждан[23]. В других расширенных индексах количество оцениваемых параметров может превышать сотню. Некоторые критерии по меньшей мере неоднозначны. Так, «индекс государственной слабости развивающихся стран» Института Брукингса учитывает уровень демократизации государств, политических свобод населения, соответствие экономической системы рыночным стандартам.

Неспособность государства ответственно и в полной мере исполнять свои обязанности перед гражданами действительно говорит о его несовершенстве или «несостоятельности». Однако признаки «несостоятельности» и «хрупкости» государств можно обнаружить в любой, даже в весьма, казалось бы, стабильной развитой стране мира.

США могут быть признаны «недееспособным» государством. Разве война с террором не исказила конституцию США и гражданские свободы? Разве американское правительство и корпорации подотчетны народу, а сами Штаты разве не находятся в долговой яме?

Углубление в анализ проблемы не представляется возможным, но следует различать дееспособность государства и специфику его политического режима, экономической системы, социального устройства. С точки зрения международной безопасности «недееспособные» государственные образования опасны в первую очередь тем, что их правительства не контролируют значительную часть территории государства. Хотя с точки зрения «Исламского государства» угроза как раз исходит от установления жестокого централизованного контроля над захваченными территориями. Говоря об устранении угрозы «несостоятельных стран», мировому сообществу необходимо сделать акцент на установлении такого контроля с проведением последующего комплекса мероприятий, направленных на их укрепление и ликвидацию предпосылок возвращения данных территорий к состоянию безвластия, а не на разрушение «неугодных» режимов, что чаще происходит на практике. В то время как в отношении ИГ может быть только одно действие – уничтожение террористических групп. В любом случае проблема неконтролируемых территорий требует международного вмешательства, так как несет прямой вызов безопасности мирового сообщества, вопрос неэффективных или «нелиберальных режимов» возможно решать исключительно политико-дипломатическими методами. Попытки насильственного демонтажа таких режимов могут лишь усугубить обстановку, ведя к возникновению на их месте новых неконтролируемых территорий.

К сожалению, в настоящее время действенные механизмы решения проблемы не применяются. Очевидно, что существующие программы развития, донорской помощи и посткризисного восстановления не дают желаемых результатов. Количество несостоявшихся стран и неуправляемых территорий растет из года в год в результате конфликтов, природных катаклизмов, но чаще в результате как минимум недальновидной (и как максимум – запрограммированной на умышленное создание нестабильности) политики развитых государств, форсирующих демократические преобразования в не готовых к этому развивающихся странах.

Необходимо комплексное переосмысление проблемы, действенная реанимация институтов международного права, выработка на его основе превентивных мер для предотвращения появления новых нестабильных государств, а также пересмотр и адаптация к новым условиям старых методик работы с «несостоявшимися» странами[24].

1.1. Государства западные: политическая мысль и практика

«Не может быть общей теории государства. Могут быть государственные структуры, сформированные в результате непредвиденных обстоятельств в процессе социального развития»[25]. На пути рассмотрения генезиса того или иного государства встречается большое количество теорий и дефиниций, наблюдается отсутствие универсального определения или теории, которые могли бы послужить в качестве основы для построения обобщенной гипотезы. История формирования государства основана на различных теориях его происхождения в связи с отсутствием согласия в среде экспертов относительно того, чем же все-таки является государство. Мы не ставим задачи перечисления всех имеющихся теорий происхождения государств, отметим некоторые из характеристик государства.

Согласно одним авторам, государство как таковое возникло несколько тысячелетий назад, тогда как другие считают XIX в. начальным этапом государства в его современном формате.

Определенно влияние политических и социально-экономических изменений XIX в. не могло не повлиять на сферу политической мысли. Идеи К. Маркса и М. Вебера легли в основу большинства теорий государства в XX в.

Для Чарльза Тилли государство – это «организация, которая контролирует население, занимающее определенную территорию. Эта организация является государством, поскольку она отделена от других организаций, функционирующих на той же территории; автономна; централизована; ее подразделения формально координируют свои действия между собой»[26].

Государство создает структуры с различными интересами; находится в рамках социального пространства, на которое влияет и одновременно подвергается его воздействию; вовлечено в дела международного сообщества.

Неотъемлемость признаков современного государства подтверждается позициями международного права. Так, согласно ст. I Конвенции Монтевидео о правах и обязанностях государств от 1933 г., государство как субъект международного права «должно обладать постоянным населением; определенной территорией; правительством и способностью вступать в отношения с другими государствами»[27].

Государство, в отличие от иных политических институтов, обладает особым классом управленцев, правом осуществления политики от имени суверена (народа), монопольным правом налогообложения и формирования национального бюджета. При этом большинство населения легитимизирует данную государственную власть, испытывая гордость от причастности к данной национальной общности.

Уровень развития государства определяется такими критериями, как дифференцированность, координация работы государственных структур, автономия и централизация. Государственный процесс нуждается в организованном взаимодействии исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, которые обособлены от экономических и социальных организаций в (западном) обществе. От этого взаимодействия зависит автономность государства, которая сама по себе является достаточно расплывчатой концепцией.

Чарльз Брайт и Сьюзан Гардинг полагают, что автономность государства заключается в его способности к саморегулированию, в том смысле что государство управляется в соответствии с им же принятыми законами и не подвержено влиянию как извне, так и изнутри[28]. Й. Мигдаль акцентирует внимание на государственных деятелях, независимость которых в реализации своих интересов и определяет уровень автономности государства[29].

Степень автономности военных и административных институтов может быть определена только в условиях, специфичных для конкретных социально-политических систем и в рамках определенного набора исторических и международных обстоятельств. Т. Скочпол полагает, что эти институты составляют основу государственного могущества, поскольку ресурсы извлекаются для их функционирования, и они обладают возможностью быть автономными во взаимоотношениях с общественными группами внутри страны, а также с другими государствами[30].

С концепцией государственной автономности неразрывно связана концепция государственной централизации, под которой подразумевается способность принудить население к соблюдению моральных и юридических правил; это является нормативной базой для мощи государства. При этом реальное могущество государства заключается не в способности монополизировать средства принуждения, а в возможности проникнуть в общество и внедрить в нем непререкаемые юридические правила таким образом, чтобы они превалировали над этническими, клановыми, семейными или иными общественными нормами, установленными в обществе[31].

Таким образом, организация, которая контролирует население на конкретной территории, формулирует обязательные для всех своих граждан правила и обладает монополией на насилие, называется государством. Это основополагающие предпосылки, которые принимаются как данность любого современного государства. Ученые расходятся лишь во взглядах на взаимоотношения между обществом и государством.

Некоторые специалисты предлагают несколько отличное (от марксистской и веберовской трактовок государства) видение этих взаимоотношений. В частности, финский историк Б. Страси шведский историк Р. Торстендаль[32] проследили процесс формирования государства с раннекапиталистической стадии начала XIX в. до современного государства всеобщего благоденствия. В результате получилось сформировать всестороннюю картину, к тому же в динамике взаимоотношений между обществом и государством. Исследователи пришли к выводу, что форма государства не определяется интересами какой-либо социальной силы в обществе или той или иной государственной структуры, а скорее является результатом их взаимовлияния. Так что, с одной стороны, государство представляется автономным, но, с другой – подверженным влиянию общества.

К такому обоюдному влиянию общественных классов и властных структур некоторые аналитики добавляют соревнование между политиками и бюрократами, способными формулировать и отстаивать свои интересы наперекор своим оппонентам, как еще один фактор, определяющий форму государства. Весь этот соревновательный процесс одновременно позиционирует государство по отношению к другим социальным и экономическим институтам и перманентно его модифицирует. В данном случае не объясняется, каким образом на бюрократов и политиков могли бы оказывать влияние различные социальные группы. Ответ мы находим в работах Йоэля Мигдаля[33].

Мигдаль рассматривает государство как организацию, не только сформированную из упомянутых бюрократов и политиков, но и из многих различных групп со своими интересами. Бюрократы и политики пребывают в постоянной борьбе с остальными социальными группами. В данный процесс вовлечены высокопоставленные лица, принимающие решения, законодатели, исполнительные органы, бюрократическая система и т. д.

Нововведение Мигдаля заключается в утверждении, что при этом различные части государства в соответствии со своими интересами по-разному реагируют на давления извне. Подобного рода соревновательный процесс формирует суммарную реакцию различных частей государства и социальных сил, которая определяет модель доминирования в обществе. От этой реакции зависит, способно ли государство полностью доминировать, установив полный контроль над обществом, и таким образом действовать последовательно (осуществляя централизацию), либо ни государство, ни иная социальная сила не в состоянии распространить свое абсолютное влияние в стране (а это означает процесс децентрализации и дезинтеграции).

Однако нас больше интересует не взаимоотношения между государством и обществом, а современное западное национальное государство.

Распад на наших глазах многонациональных государств, как СССР, Югославия, Чехословакия, и образование новых национальных государств в современном мире, насыщенном разнообразием наций, народов, национальных и даже террористических государств, приводит к необходимости снова задуматься над понятиями «нация» и «народ», «национальное государство» на фоне существующего дуалистического различия между западным (французским) политическим и восточным (немецким) культурным понятиями нации: государственная нация и культурная нация.

Первоначально определимся с понятиями «народ» (этнос) и «нация».

Этнос (или народ) – это исторически сложившаяся устойчивая общность людей, объединенная единством языка, территории, хозяйственной жизни, культуры и обычаев, национальным самосознанием. При этом предполагается, что культурные и религиозные обычаи являются определяющими признаками, так как место проживания или язык не всегда общие.

Определенное же сообщество граждан, объединенное с помощью культуры, ментальности, общей истории и даже политического строя, а также отличающееся одними и теми же физическими и духовными качествами и находящееся на одной территории проживания или территории одного государства мы уже называем нацией.

Категория «народ» – вневременная, постоянная величина, в то время как «государство» – понятие относительное, четко привязанное ко времени и месту. Например, еврейский народ имеет за плечами тысячелетия, а государства, в которых он жил, которые он образовывал, существовали лишь на определенных исторических этапах. Даже если бы не было исторической возможности создать Иудею и Древний Израиль, все равно вряд ли евреи, рассеянные по всему миру, не считались бы народом до момента образования Израиля в 1948 г.[34]

Некоторые исследователи справедливо указывают на необходимость разграничить досовременные народности с этнической национальной идентичностью и современные национальности, в которых, в отличие от первых, мы обнаруживаем юридическую, политическую и экономическую идентичности[35]. Эти элементы создают такие современные институты (парламенты, СМИ, образовательные учреждения и пр.), где и происходит оформление, сохранение, передача национальной идентичности и увязывание ее с какими-либо интересами.

Историческим фактом является то, что в Европе, не считая Андорру, Лихтенштейн, Монако, Сан-Марино и Ватикан, только 10 государств возникли вследствие преобразования из преднациональных государств в национальные государства. Только Франция расширилась, а Испания и Португалия остались неизменными по своей территории. Все другие существенно потеряли в территориях (Нидерланды, Соединенное Королевство, Швеция, Дания) или радикально уменьшились (Австрия, Турция, Россия) в результате отделения новых государств. В большинстве случаев в ходе реформаторской, редко революционной трансформации из абсолютистского княжеского государства в национальное государство невозможно установить определенную дату и отдельные фазы, как это возможно при объединении или отделении государств. Передача суверенитета от князя народу в названных десяти случаях часто проходило десятилетиями, в общей сложности более одного столетия, в период с 1789 по 1923 г., когда Турция окончательно образовалась как национальное государство.

На западе и севере Европы внутренняя трансформация была почти полностью завершена уже в 1866 г., но действительная национальная консолидация происходила только лишь после отделения наций, чувствовавших себя под чужим имперским господством (норвежцы, ирландцы, исландцы). Западные национальные государства еще долго после этого времени оставались центрами колониальных империй и лишь после Второй мировой войны действительно стали национальными государствами[36].

В XX столетии нации-государства начали рассматриваться как естественная и, возможно, идеальная форма организации государств. Но в большинстве современных государств, как и в государствах прошлого, корреляция между нацией и государством далеко не столь отчетлива.

Тем не менее нация – это политическая ипостась народа, и трудно представить государство без нации. В основе нации лежит лояльность людей по отношению к своему государству и связанному с данным государством обществу. Национальный дух (по Гегелю) объединяет нацию с государством и определяет национальную идентичность людей. Национальное соответственно – свойственное, присущее данной нации. Нередко такие понятия, как «национальное» и «националистическое», отождествляются.

Национальность, помимо принадлежности к этнической общности людей (народу), выступает в качестве определения государственной принадлежности индивида. В то время как под национальным меньшинством понимается группа людей, территориально оторванных от основных ареалов расселения своих народов (например, турки в Германии), либо народы, которые вообще не имеют своей государственности или автономии (курды в Турции, Ираке и Иране, баски в Испании и во Франции).

Самоутверждение национальности может принимать формы национализма, т. е. замкнутости, исключительности, вражды к другим национальностям. Это есть болезнь национальности, она раскрывается особенно в наше время[37]. Авторитетный современный исследователь национализма Э. Хобсбаум рассматривал внешнюю угрозу как фактор становления идеологии национализма[38].

В реальной жизни национальное самосознание способно трансформироваться в такой негативный феномен, как этноцентризм – взгляд, «при котором собственная группа человека является центром всего, и все другие шкалируются и оцениваются референтно к ней»[39]. Умеренные формы национализма именуются патриотизмом, который, в свою очередь, бытует в виде «хорошего» патриотизма и «злобного» национализма. Тем не менее Э. Хобсбаум считает, что национализм – это в первую очередь ксенофобия[40].

Полноценный национализм как идеология, соединяющая воедино два противоречивых понятия нации (объединение граждан и культурное сообщество), не может опираться исключительно на лозунги, одновременно не предлагая программ социальных преобразований, призванных обеспечить поддержку различных слоев общества[41]. Без модернизационных процессов в государстве трудно возникнуть сильным националистическим движениям, а национализм рискует остаться лишь риторикой. Как бы там ни было, в основе национализма лежат идеи, которые выполняют важные для нации функции координации, мобилизации и легитимации[42].

Правом политического господства любой народ наделяется посредством гражданства, которое связывает государство и индивида. Причем стать гражданином возможно благодаря принадлежности к тому или иному сообществу по национальному признаку («по крови», по факту рождения) или благодаря легальному проживанию на данной государственной территории.

Следовательно, заполучить определенный гражданский статус возможно традиционным (наследственным) и эгалитарным (достижительным) путем. В любом случае гражданин современного государства (Западного, по крайней мере, до сегодняшнего момента, но никак не Израиля) не будет связан с государством своей этнической принадлежностью, а его патриотизм будет базироваться на гражданстве. Статус гражданина должен постоянно подтверждаться посредством общественной демонстрации лояльности: участием в выборах, воинской повинностью и др. Государство более не выступает в роли инструмента власти-насилия, а становится правовым (опять-таки с известными оговорками). В то время как религиозная легитимация государства если и применима, то в единичных случаях, эта теория правового государства имеет шансы стать единственно возможной и оправданной. Однако, по меткому замечанию французского эксперта салазаризма Жака Жоржеля, «хотя право иногда успешно сопротивляется и даже одерживает верх над политикой, ему всегда в итоге достается роль вечного побежденного», ибо «политические императивы обычно оказываются более могущественными, чем юридические соображения»[43].

Как бы там ни было, демократия исходит из «народа» как данности», но не привносится извне, точно так же и национализм «исходит из «нации» как данности. Политическая составляющая национализма возводит этот феномен над принципом этнической принадлежности. Национализм облачается в форму определенной политической доктрины. Этническая же принадлежность не содержит программных установок и еще в меньшей степени является политическим явлением. Поэтому современным полиэтничным социумам следует быть начеку по поводу возможного придания принципу этнической принадлежности политического содержания и его перерождения в национализм.

Пример развития стран Запада как по либеральному (США), так и по авторитарному (Франция, Германия, Италия) пути показал переход к своего рода классическому национализму, заключающемуся в синтезе нации на основе всего народа, проживающего не только в унитарных, но и в федеративных государствах.

Федеративное государство состоит из нескольких государств в одном государстве. Если эти государства в составе другого государства представляют собой национальные государства, как, например, в Бельгии или в Советском Союзе, то в соответствии с этим могут существовать нации в другой нации, т. е. в федеративной нации. Или же, наоборот, одна нация может состоять из субнаций. Можно одновременно иметь национальное сознание испанца и каталонца, бельгийца и фламандца, россиянина и тувинца. В силу того что некоторые нации находятся внутри других наций, может сформироваться ступенчатое национальное сознание. Предполагается, что у многих европейцев уже имеется европейское национальное сознание, это значит, что они как граждане ЕС желают более крепкого Евросоюза или даже европейского федеративного государства. Однако европейское (национальное) движение еще довольно слабое. Кризис с беженцами, поразивший Европу в 2015 г., продемонстрировал не такой уж и глубокий характер «европейской солидарности» и обострил у граждан ЕС осознание своей национальности.

В Европе новые национальные государства возникли в конце ХХ столетия. С одной стороны, произошло национальное объединение обеих Германий (вопреки принципам международного права), с другой – национально мотивированный раскол таких государств, как СССР, Чехословакия и Югославия. Национализация Восточной коммунистической Европы была обусловлена процессами либерализации и демократизации, что привело к появлению более 20 независимых государств. Государственное советское, югославское или чехословацкое национальное самосознание, как и «социалистическое немецкое» в бывшей ГДР, оказалось намного слабее этнического национального сознания, опирающегося на общий язык, происхождение, религию. Это сознание раскололо населения государств по этнонациональной линии, изменило границы и внутриполитический процесс, в том числе благодаря появлению этнонациональных партий. Вспышка национализма с середины 1980- х гг. не затронула государственно-территориальную целостность в национальных государствах Албания, Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, но способствовала разрушению коммунистической системы межгосударственных отношений.