Сотрудничество в публичной политике и управлении

Необходимость в осуществлении мониторингового контроля подтверждается несовершенством современных наднациональных институтов. Новые технологии в совокупности с формированием наднациональных управленческих структур приводят к нарушению баланса между ветвями власти. Так, в Европе возник миф технического правления – правления экспертов по финансам, которое входит в противоречие с представительным правлением, ответственным перед своими избирателями.

Профессор Колумбийского университета Н. Урбинати полагает, что одно из ключевых понятий современной теории демократии – демократический космополитизм – возникло в рамках утопического проекта сторонников единой Европы, по замыслу которых распространение демократических ценностей за пределы национальных границ должно обеспечить защиту демократии и управление экономической глобализацией [Урбинати, 2014]. Однако в данном проекте обнаруживается существенный изъян: происходит доминирование исполнительной власти, которая без какого бы то ни было демократического контроля реализует управленческие функции. Сложившуюся систему принятия решений в Евросоюзе Урбинати называет «просвещенным деспотизмом», который характеризуется расширением полномочий бюрократии и отсутствием механизмов, обеспечивающих подконтрольность политических органов обществу. По ее мнению, современная демократия должна быть политической системой, которая «основана на рассредоточении власти и … порождает такое рассредоточение; оно допускает формулирование множества политических решений, из которых граждане делают выбор» [Урбинати, 2016, c. 422–423].

Радикальный вариант демократического правления в виде прямой демократии в современных обществах встречается не часто. Так, опыт современных Швейцарии, Лихтенштейна, Италии, Германии, США, Уругвая, Словении свидетельствует о том, что прямая демократия, непосредственно осуществляемая народом, может быть достаточно эффективной.

В современном мире полноценная прямая демократия встречается только на уровне местного самоуправления, однако в ряде стран наработан опыт полупрямой демократии, когда власть разделяется между народом и его представителями. При полупрямой демократии народ избирает депутатов в парламент, при этом у него остается право вето на решения, которые ему не нравятся. На практике механизм реализации народовластия включает составление петиции против закона, принятого представительным органом власти. Если петицию подписывает необходимое количество человек (в Швейцарии – 50 тыс., в Италии – 500 тыс. человек), то автоматически это приводит к проведению референдума. В ряде стран (например, в США) по некоторым вопросам проведение референдума является обязательным. При полупрямой демократии народ может выдвигать закон, если будет признано, что государственные институты не предпринимают действий для решения проблем, волнующих граждан. Следовательно, при полупрямой демократии законодательная власть делится между парламентом и народом, однако в случае возникновения конфликта между ними решающее слово принадлежит народу.

Существуют также механизмы внедрения прямой демократии в исполнительную власть. Так, в большинстве швейцарских кантонов проводится финансовый референдум, когда на обсуждение выносятся все траты определенного размера, что является эффективным инструментом ограничения роста бюджетных расходов.

Возможны элементы прямой демократии и в судебной власти, когда избранные народом судьи могут быть отстранены от должности народом до истечения срока полномочий. То же касается и должности губернатора – при достижении определенного числа голосов при сборе подписей за лишение права полномочий главы региона вопрос о доверии губернатору выносится на общенародный референдум.

Сторонник прямой демократии французский политик и экономист И. Бло считает, что, «обеспечивая контроль над делегатами, привлекая больше информации, усиливая конкуренцию и максимально повышая ответственность, прямая демократия привносит в механизм принятия политических решений больше разумности» [Бло, 2015, c. 192], поэтому у нее есть все шансы распространиться в будущем.

Таким образом, в современные управленческие практики внедряются демократические механизмы, которые модифицируются в соответствии с происходящими в мире переменами. Вектор таких изменений очевиден: ввиду низкой эффективности институтов представительной демократии необходимы учет мнения граждан, согласование политических решений с институтами гражданского общества и мониторинговыми структурами, предоставление права вето народу на решения, принимаемые государственными и муниципальными институтами, если они противоречат общественным интересам. В этом отношении важным выступает принцип вовлечения в публичность.

2.2. Принцип «вовлечение в публичность»

Системы государственного управления, в рамках которых граница между государственными и частными организациями стали проницаемыми, устанавливают интерактивные отношения между правительственными и неправительственными организациями. «Совместные усилия и общие цели, общие ценности и нормы, постоянное взаимодействие и желание добиться коллективной выгоды, которую нельзя достичь, действуя по отдельности» [Stoker, 1998, p. 38], формируют новую форму политического участия граждан и их организаций – вовлечение в публичность.

Вовлечение населения в публичность обеспечивается различными механизмами участия в процессе разработки, принятия и реализации общественно значимых решений относительно общественного блага, общественных интересов и нужд. Деятельность органов государственной исполнительной власти по преимуществу строится на рационально-бюрократическом подходе, мало ориентированном на реальные процессы, происходящие в объекте управления, но нельзя не замечать и ростков новых отношений общества и власти, появления новых методов, механизмов, технологий государственного управления. Понимание необходимости вовлечения граждан в процессы государственного управления привело к актуализации в социальной практике некоторых форм взаимодействия органов исполнительной государственной власти и неправительственных организаций, институционализирующих сотрудничество и соучастие в процессе принятия политико-управленческих решений на различных уровнях (неправительственный мониторинг, участие представителей гражданского общества в правительственных комитетах и комиссиях, прямое сотрудничество при разработке решений и реализации проектов, активизация института обращений и петиций сетевых организаций).

Иерархические системы управления предназначены для решения масштабных и сложных задач [Ливитт, 2005], они доказали свою эффективность и в условиях ограниченности ресурсов (при всех известных издержках). Сети, предоставляющие кумулятивные эффекты на основе использования иных форм взаимодействий, уже проявили свою двойственную, неоднозначную природу [Питерс, 2004], а также показали неоспоримые эффекты использования коллективного разума в решении социально значимых задач. Сетевые организационные формы во многом возникают благодаря сетевому пространству интернет, позволяющему осуществлять прямые обмены информацией в реальном времени на нерыночных и неиерархичных условиях, что дает возможность потребителям согласовывать деятельность в соответствии с получаемой информацией [Паринов, 2002].

Неполитический характер гражданского общества, на котором настаивали Дж. Коэн и Э. Арато в силу его распыленности и неэффективности, необходимость наличия посредника между государством и обществом в лице политического сообщества как сферы жизни партий, политических организаций и органов публичной политики (парламентов) не представляется уже адекватной характеристикой гражданских объединений и их места в системе принятия решений. Процесс вовлечения в публичность, как бы он ни был важен, не может заслонить результат – очевидный рост способностей сетевых гражданских структур к выработке и реализации политических решений.

Гражданские организации и отдельные социально активные граждане успешно координируют взаимодействия в целях достижения результатов на основе разделяемых ценностей, которые побуждают к методичной, осознанной и целенаправленной деятельности. В организации и направлении этого процесса важен пример гражданских групп, которые имеют влияние на принятие решений: это международные неправительственные организации с устойчивым репутационным капиталом, национальные неправительственные организации, располагающие опытом успешного сотрудничества с органами государственной власти и администрациями. Для вовлечения в публичность важно создавать заинтересованные группы граждан на ранних стадиях формулирования совместного проекта, чтобы они осознавали себя его соавторами, участвовали в планировании мероприятий, своей публичной активностью способствовали вовлечению более широкого представительства для дальнейшего участия в принятии решений, обеспечивая обмен информацией и освещение важности проекта в публичном пространстве, привлекая внимание экспертов и других неправительственных организаций. Совместная деятельность, обучение и передача навыков способствуют взаимопониманию и ориентации на достижение договоренностей, согласия. Недостаточное вовлечение политиков и высшего руководства может быть препятствием развития проекта в начале пути, когда сеть уже сформирована (децентрализованная структура), а ресурсы еще централизованы.

Доминирование централизованных ресурсов может способствовать деформации сетевых взаимодействий. Данная проблема решается при усилении информационных взаимодействий, повышении осведомленности и мотивированности распределителя ресурсов и расширении числа вовлеченных граждан. Сфокусированность на этих проблемах участников сетевого взаимодействия вынуждает политиков брать на себя обязательства, признавая полномочия, возникающие в результате поддержки населением цели взаимодействий, и автономию участников политических сетей. Население поддержит активистов только в том случае, если будет обладать достаточной и правдивой информацией, участвовать в обсуждении и определении целевых показателей и критериев оценки решения, в совместной работе по его реализации. Для того чтобы сторонники не потеряли интереса к общему делу, необходимо удерживать их внимание, освещая успехи и даже трудности, стимулировать включение людей в поиски лучшего совместного решения.

Оценивание как координация вскрывает связь между моральными, когнитивными и материальными вопросами бытия индивида, группы и общества в целом. П. Бурдье подчеркивает, что «координация зависит от познания, но формы познания различаются в зависимости от того, как рассматриваются люди и другие сущности» господствующими группами. Однако, не беря в расчет «координацию как законообразный процесс, детерминированный, в основном, силами, принуждениями, правилами, диспозициями, габитусом и всем остальным», он считает возможной координацию, в которой «недетермированные, динамические и креативные аспекты… возникают, напротив, из операций оценивания, от которых зависят акторы в своих действиях и в своем избирательном подходе к реальности» [Бурдье, 2007, с. 88]. Ссылаясь на Пуфендорфа при обосновании различий оценок и ценностей относительно «морального качества» общего блага, Бурдье настаивает на открытости для обсуждения и проверки вещей и отношений, представляемых властью в качестве неоспоримых благ, для установления связности с точки зрения ценности в различных логиках оценивания, поскольку основанием для создания общего блага является общая человеческая природа. «Это общая черта различных порядков ценности и основа чувства справедливости, которое их поддерживает, что становится заметным, когда оно оспаривается порядками ценности, ограничивающими общность (например, расизм) или расширяющими ее (например, некоторые версии экологии)» [Бурдье, 2007, с. 101].

Никакое навязывание господствующей группой предпочтительных и оптимальных оценок без обсуждения и выявления на основе различных типов знания, в том числе и фонового, неявного, без учета оценок и мнений людей относительно цены вещей и меры «почтения» к людям, не будет восприниматься ими иначе как применение репрессивной силы в отношении моральных существ. П. Бурдье показывает зависимость оценок от форм и степени участия людей в различных видах деятельности, предполагающих разные прагматические режимы вовлеченности и приспособления к окружающему миру, но есть то общее, что служит основанием для переговоров, обсуждений и других взаимодействий. «У людей координация основывается на связи между поведением и ориентацией на какое-либо благо, определяющее реальность, которую необходимо принимать во внимание. Таким образом, мы контролируем собственное поведение и воспринимаем поведение других» в силу общности человеческой природы [Бурдье, 2007, с. 106].

В глобальной сети люди могут в режиме реального времени напрямую обмениваться информацией по принципу «все со всеми» [Castells, 2003], что не носит чисто технического характера, но воздействует на систему социально-экономических отношений, меняя условия функционирования институционального дизайна общества. Механизмы управления и координации сетевых форм организации отличаются от рыночных и иерархических длительностью связей между членами организации и самостоятельностью нормирования сетевых взаимодействий без контроля и участия высшей власти [Podolny, Page, 1998]. Внутренняя среда традиционных иерархических организаций, как описывают Д. Подольны и К. Пейдж, подвергается изменениям в отношении этических или ценностных ориентаций членов организаций, центральный элемент которых – «дух доброй воли» – замещает использование «силы» для разрешения проблем и создает высокий уровень доверия между участниками: потребитель пытается взаимодействовать с продавцом, учитывая недостатки в его деятельности, а не ищет другого продавца. Экономические преимущества сетевой организации перед иерархической образуются за счет создания лучших коммуникаций, чем те, которые предоставляет рынок, лучшей координации в условиях изменений, которые не всегда ясно читаются в ценовых сигналах. Реструктуризация сетевых организаций, увеличение разнообразия управляющей системы и создание нового дизайна как реакция на изменения облегчаются более гибкими границами сетевых организаций по сравнению с границами иерархических организаций [Podolny, Page, 1998].

Л. Тевено, раскрывая связь между благом и понятиями «реального», «нормы», «смысла», показал, что идеал – благо – связан с частотой применения, что порождает норму, смысл которой раскрывается общностью понимания, необходимого в ситуациях вовлеченности, взаимодействия индивидов. «Вовлеченность в мир – это прежде всего испытание реальностью, которое зависит от того способа, каким агент воспринимает мир в определенном формате (публичных конвенций, функциональном, близости и т. п.)» [Тевено, 2000, с. 84].

В научный оборот вводятся различные инструменты для раскрытия социальных интересов индивидов, их представлений о мире, для расшифровки социальных законов, снятия напряжения между коллективным и частным: «стратегическое поведение» М. Крозье, «обмен на основе договора» Э. Фридберга, «бессознательные стратегии», или габитус П. Бурдье.

Солидарность как принцип социального бытия кроется в общности человеческой природы (общность интересов, единодушие, взаимосвязанность, разделенная ответственность), предполагая объединение различных ресурсов и способностей социальных субъектов для достижения общих целей. Cоциальная солидарность основана на представлении о всеобщей социальной субъектности, которая делает возможным обсуждение и согласование интересов и ценностей участников широкого дискуссионного процесса.

Факт общественной солидарности осознается индивидами и порождает норму социальной справедливости (Л. Дюги). Если деньги координируют действия участников рынка, то политическая власть при опоре на силу закона и моральных установок позволяет координировать действия граждан путем правового регулирования и соблюдения закона судебной системой и органами исполнительной власти государства. Знания, полученные при мониторинге социальных процессов, а также распространение и хранение этих знаний в сетях бюрократических, профессиональных организаций, СМИ и образовательных учреждений формируют общество и понимание того, что должно и может быть сделано. Доверие является примером культурного и морального ресурса, который обеспечивает неформальные виды социальной координации. Координация может быть успешной в том случае, если формируется сотрудничество на сходном восприятии, расположении, ожиданиях, которые его стимулируют. Если нет подтверждения ожиданиям, то они будут восприниматься как обманчивые сигналы для общества, что способствует росту цинизма, подозрительности и не просто отчуждения, а отвержения власти, не способной солидаризироваться с гражданами.

Доверие между массами и элитами, а также внутри этих групп, может быть измерено для определения степени солидарности общества: доверие граждан к согражданам и всем остальным; доверие масс к политическим или отраслевым элитам (политические институты и органы исполнительной власти, церковь, СМИ, полиция, судебная система, медицинские и образовательные учреждения); горизонтальные связи между политическими элитами и отраслевыми элитами; вертикальное измерение доверия (элиты – массы). Общество может справиться с невежеством, непрозрачностью отношений для обретения доверия как результата социальной взаимности в целях сохранения социальной общности, снижая уровень социальной наивности, повышая гражданственные компетенции населения. Политическое управление в современном понимании заключается в выработке, принятии и исполнении общеобязательных для членов сообщества решений.

Публичная политика традиционно определялась как стратегические действия правительств по выработке целей и направлений политики в различных сферах жизнедеятельности общества, их реализации и внедрению с помощью аппарата государственного управления. В настоящее время акцент перенесен именно на имплементацию политики в различных средах и поведение целевых групп в этом процессе, анализ динамики политики и ее реализацию в государственно-частных сетях и саморегулирующихся социальных системах. Иными словами, произошло смещение от иерархического контроля к «новому способу управления», более кооперативному механизму, где «государственные и негосударственные акторы участвуют в работе смешанных государственно-частных сетей» [Mayntz, 1998, р. 11]. Произошедшие изменения и активное внедрение кооперативных способов управления и коллективных способов принятия политических решений выдвигают моральные оценки политики и моральную основу взаимодействий в число наиболее обсуждаемых в политологии вопросов. Отсутствие доверия общества к вертикали власти и низкий уровень доверия в обществе подрывают существование самого государства, лишают его перспектив развития, поскольку «национальное благосостояние… обусловлено одной-единственной стороной культуры: уровнем доверия в обществе» [Fukuyama, 1996, р. 7].

2.3. Проблемы вовлечения в публичность

Понятие «вовлечение в публичность» [Сетевой анализ…, 2013], при некоторой его условности, удачно вписывается в современные трактовки публичной политики как деятельности акторов, включенных в производство и исполнение решений относительно размещения общественных ресурсов, производства и распределения общественных благ. Такая политика осуществляется на основе тесного взаимодействия государственных и негосударственных акторов, вырабатывающих совместными усилиями определенный политический курс, который в идеале является продуктом не межгрупповой борьбы и конкуренции, а рационального политического анализа и ориентирован на общественный интерес, выявляемый в ходе обсуждения и иных форм совместного поиска путей решения проблемы.

Проблемное поле публичной политики охватывает ответы на три ключевых вопроса:

1) как вырабатываются правительственные решения;

2) почему выбирается тот или иной курс и какие условия оказывают решающее влияние на принимающие решения;

3) к каким результатам приводит деятельность правительства, реализация выбранного курса?

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Понятие «governance» сложно перевести на русский язык. В исследованиях уже указывалось на его различные интерпретации, которые могут обозначать как общее управление, так и более специфические феномены – соуправление, правление, руководство, политическое управление, горизонтальное управление, сетевое управление и др.