Совершенствование законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации

В целях дальнейшего совершенствования права на медицинскую помощь поставлена задача по созданию новой нормативной базы для биомедицины. В научной доктрине биомедицинские исследования рассматриваются как клинические (лечебные) и неклинические (нелечебные). Как отмечает А.Е. Лакеев, «условно клинические исследования можно считать комплексом мер и проводимых экспериментов, направленных на улучшение здоровья и качества жизни пациентов (испытания лекарственных препаратов, субстанций, исследования новых хирургических, физиотерапевтических методик, исследования в области психиатрии, генетики, репродуктивной технологии, трансплантологии). Неклинические исследования не предусматривают терапевтической пользы для испытуемых, а направлены в основном на изучение физиологии (ответной реакции организма, адаптационных свойств, иммунитета и т. д.) организма в экстремальных или непривычных для человека условиях, в том числе и доклинические исследования на биоматериалах и животных, подлежащие отдельной правовой регламентации»[68].

Россия не является участницей Конвенции Совета Европы «О правах человека и биомедицине», принятой в 1997 г.[69]. В российском законодательстве в настоящее время отсутствует нормативное закрепление правил, условий и оснований проведения неклинических биомедицинских исследований. Современное развитие права на охрану здоровья и медицинскую помощь, по мнению российских ученых, требует закрепления системы прав и медико-социальных гарантий в отношении «испытуемых»[70]. Это необходимо вследствие отказа страховых кампаний заключать договоры обязательного страхования жизни и здоровья граждан, принимающих участие в качестве испытуемых при проведении неклинических биомедицинских исследований, со страховыми компаниями[71]. Возникающие в этой области проблемы предлагается решить путем принятия специальных законов. Так, в январе 2013 г. предложен законопроект «Об обращении биомедицинских клеточных продуктов»[72], по которому Министерство экономического развития России подготовило заключение[73], отметив необходимость создания специального законодательства, регулирующего сектор клеточных технологий и применение продукции клеточных технологий. В дальнейшем был принят Федеральный закон от 23.06.2016 N180-ФЗ «О биомедицинских клеточных продуктах».

Исследователи, анализирующие современное российское законодательство в сфере охраны здоровья, высказывали предложения по совершенствованию механизма правового регулирования охраны здоровья. Так, А.А. Понкина предлагает внести в Закон об основах охраны здоровья гарантии прав пациентов от врачебной ошибки, как отдельного врача, так и медицинского учреждения, дефектов медицинской помощи в целом. Для реализации такой задачи предлагается нормативно закрепить систему обязательного страхования медицинской ответственности врачей и медицинских организаций[74].

Пучкова В.В. предлагает внести конкретику в норму о прохождении обязательного медицинского освидетельствования и прохождении диспансеризации, за несоблюдение которой должна наступать юридическая ответственность несознательного гражданина. Однако ни вид, ни мера ответственности в законе не определены. По мнению В.В. Пучковой, необходимо исключить из законодательства норму об обязательном прохождении медицинских осмотров без исключения для всех граждан и включить разъяснение относительно граждан определенного круга профессий. Кроме этого, в Законе об ОМС следует нормативно закрепить добровольный характер медицинской помощи, т. е. каждый гражданин вправе решать выполнять ему рекомендации врача или отказаться от лечения. Иначе это будет означать запрет права на отказ от медицинского вмешательства[75].

Таким образом, в законодательстве в сфере здравоохранения имеет место разрозненность и отсутствие системности правового массива, что, безусловно, снижает качество правового материала и затрудняет практику его применения. Поэтому возникает необходимость в продолжении совершенствования российского системы здравоохранения и ее правового обеспечения.

1.2. Доктринальные подходы к решению проблем в системе обязательного и добровольного медицинского страхования

Относительно методологических подходов в отечественной и зарубежной теории и практике по проблемам обязательного и добровольного медицинского страхования существует значительное количество научных трудов, которые посвящены исследованию данной тематики.

Вопросам формирования и развития системы ОМС в России и за рубежом посвящены работы многих ученых. Так, основные этапы развития медицинского страхования в нашей стране раскрыты в работах А.В. Евтиховой[76], А.А. Кожевникова[77], З.П. Номоконовой[78], С.С. Оношко[79], Э.А. Русецкой[80] и др.

Например, С.С. Оношко в своем диссертационном исследовании «Роль обязательного медицинского страхования в финансировании здравоохранения региона (на примере Сибирского федерального округа)» раскрывает девять этапов развития медицинского страхования в России, характеризующихся изменениями механизма образования и использования финансовых ресурсов для обеспечения гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам России[81]. В частности, первый этап датируется с марта 1861 г. (с принятием 6 марта 1861 г. Закона «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах») по июнь 1903 г. (2 июня 1903 г. принят Закон Российской империи «О вознаграждении граждан, потерпевших вследствие несчастного случая, рабочих и служащих, а равно членов их семейств на предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности») и связан с зарождением элементов социального страхования.

Предпосылками введения медицинского страхования в России в начале 1990-х годов стали социально-политические процессы, которые привели к кризису власти, возникновению проблемной ситуации в экономике и в обществе. Принятый в 1991 году Закон РСФСР от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РСФСР» за счет неоднократных редакций существенно изменил нормы, которые, с одной стороны, упорядочили данную систему, оптимизировав фискальную и организационную составляющую, а с другой стороны, с течением времени фактически устранили у граждан мотивацию на то, чтобы активно участвовать в ее софинансировании, так как эта функция была закреплена за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а контрольная функция осталась за страховыми организациями.

В 1993 году в вышеуказанный Закон были внесены существенные изменения. Так, изменение произошло в отношении фондов медицинского страхования, которые первоначально создавались в страховых организациях, а с принятием в 1993 году новой редакции приобрели самостоятельность как некоммерческие финансово-кредитные учреждения в форме Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. При этом было введено правило о том, что финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Отмечая относительно положительный результат введения системы ОМС, как вынужденной меры по поддержанию функционирования медицинских учреждений в кризисный период, нельзя не подчеркнуть, что ее уязвимость по причине жесткой зависимости от источников финансирования сохранилась.

В настоящее время основные перемены связывают с изменением порядка финансирования системы здравоохранения, которое до конца 2014 года осуществлялось из трех источников: ОМС, из региональных бюджетов дотировалась скорая помощь, расходы на содержание учреждений и лечение социально значимых заболеваний, из средств федерального бюджета – высокотехнологичная медпомощь (далее – ВМП) и лекарственное обеспечение льготников. С января 2015 года здравоохранение России полностью перешло на одноканальное финансирование, при котором все средства в медучреждения будут поступать из одного источника – фонда ОМС. Переход на одноканальное финансирование призван обеспечить консолидацию финансов в системе ОМС.

Следует отметить, что до введения системы одноканального финансирования ОМС многие ученые высказывали мнение о необходимости проведения данной реформы, а существовавшую многоканальную систему финансирования рассматривали в качестве одной из основных проблем организации обязательного медицинского страхования. Такая система предполагала использование различных источников финансирования (средства бюджетов всех уровней, средства, направляемые на ОМС, а также иные источники). При таком количестве разнородных источников финансирования трудно согласовать и направить средства на реализацию единой цели.

Среди недостатков существовавшей многоканальности финансирования здравоохранения С.С. Оношко отмечал снижение финансовой прозрачности отрасли здравоохранения, ее управляемость, трудности в осуществлении контроля качества оказания медицинской помощи, в целом неэффективное использование финансовых ресурсов. Наличие нескольких источников финансирования здравоохранения затрудняет процесс финансового планирования и реализации программ государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи, в том числе территориальных программ обязательного медицинского страхования[82].

Вместе с тем Б.И. Трифонов в диссертационной работе «Страховой механизм финансирования здравоохранения граждан России» справедливо указывает на то, что существующие изменения в финансировании данной отрасли не способны решить проблему дисбаланса между объемом гарантированной государством медицинской помощи и объемом имеющихся в системе финансовых средств. По прогнозам ученого, на протяжении двух следующих десятилетий указанный дисбаланс может увеличиться из-за современных медико-демографических процессов, если не противопоставить ему правильно организованную страховую модель финансирования здравоохранения[83].

Как отмечает Б.И. Трифонов, переход к накопительной системе финансирования здравоохранения в отношении населения пенсионного возраста является одним из важнейших направлений реформирования механизмов финансирования современной системы медицинского страхования. Автором диссертации предложены две формы накопительного механизма финансирования: обязательная и добровольная (дополнительная) системы долгосрочного медицинского страхования. Для первой системы должен действовать принцип независимости, при котором размер уплаченных страховых взносов не влияет на объем оказываемой медицинской помощи. В добровольной форме величина страхового взноса устанавливается индивидуально, и ее размер зависит от объема страховой программы. Одна из необходимых мер для проведения указанной реформы – создание Фонда долгосрочного медицинского страхования на основе действующего Пенсионного фонда РФ. Такой Фонд будет выполнять функции консолидации, хранения и использования накопленных средств. Федеральный фонд ОМС, в свою очередь, будет отвечать за распределение средств и контроль эффективности их использования в системе долгосрочного страхования. В дальнейшем предполагается организация Общенационального фонда социального страхования, который объединит медицинское и пенсионное страхование.

В диссертационном исследовании «Развитие региональной системы обязательного медицинского страхования в Российской Федерации (на материалах Республики Дагестан)» С.Ф. Нюдюралиева отмечает следующее:

одним из основных направлений развития системы финансирования здравоохранения должно стать снижение финансовой зависимости от бюджетов и переход к страховым принципам финансирования медицинских услуг путем реформирования системы ОМС, учитывая различные территориальные факторы;

существует необходимость разработки и научного обоснования практических рекомендаций и методических положений по развитию системы ОМС в субъектах РФ;

формирование финансовых средств в системе здравоохранения должно реализовываться преимущественно на страховой основе за счет целевых взносов на ОМС[84].

С.Ф. Нюдюралиева предлагает следующие направления развития системы медицинского страхования в России, которые позволят преодолеть существующие в данной системе проблемы:

отмена многоканальной системы финансирования здравоохранения и внедрение одноканальной системы медицинского страхования (путем ликвидации Фонда ОМС и Территориального фонда медицинского страхования);

создание системы регулирования финансовых ресурсов страховых организаций на основе учета факторов региона (путем корректировки территориальных ресурсов страховых организаций через федеральный фонд).

Вопросам формирования социально-экономических отношений, связанным с государственным регулированием ОМС населения на региональном уровне, посвящена диссертационная работа Л.Г. Штельмах «Государственное регулирование обязательного медицинского страхования населения в условиях построения социально ориентированной экономики региона». В данном исследовании проанализированы:

существующая региональная система оценки и контроля качества оказываемой медицинской помощи населению;

процесс формирования инфраструктуры ОМС населения на уровне субъекта РФ;

отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования ОМС[85].

Ю.А. Степкина в своей диссертационной работе «Развитие системы финансирования обязательного медицинского страхования в Российской Федерации» в результате проведенного анализа функционирования системы обязательного медицинского страхования в современных условиях приходит к выводу о том, что в методах формирования и использования финансовых средств на цели ОМС проявляются существенные проблемы[86]. Диссертант выделяет следующие основные проблемы:

нарушаются принципы организации страховой медицины;

также нарушен основополагающий принцип функционирования рыночной страховой медицины, согласно которому изначально происходит аккумулирование денежных средств населения, а потом – распределение застрахованным лицам через страховые компании;

необходимые для обеспечения здравоохранения финансовые средства перечисляются не гражданам, а в ТФОМС, имеющий бюрократическую структуру, а впоследствии – передаются на основе нечетких принципов страховым организациям.

Главной проблемой российского здравоохранения и ОМС, в частности, Ю.А. Степкина считает недофинансирование из государственных источников и неравномерное распределение государственных средств на медицинскую помощь между регионами, городом и сельской местностью. Для решения описанных проблем ученый предлагает предпринять следующие меры: использовать в качестве единого канала финансового обеспечения не только фонды ОМС, а также средства государственного и территориальных бюджетов, которые объединены в Федеральный фонд ОМС; предлагается упразднить территориальный фонд, который создает препятствия в реализации страхового принципа аккумуляции и распределения финансовых средств ОМС. Автор диссертации также полагает, что целесообразно было бы путем введения и использования банковского медицинского сертификата передать гражданам определенную часть финансовых ресурсов ОМС.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015.

2

Федеральный закон от 29.07.2017 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам применения информационных технологий в сфере охраны здоровья».

3

Представление Счетной палаты РФ от 15.04.2014 № ПР 12–74/12-03 «О результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных в 2011–2013 годах на реализацию программ и мероприятий по модернизации здравоохранения (параллельно с контрольно-счетной палатой Ярославской области, Счетной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа по согласованию).

4

Российская газета, 24 марта 2016.

5

Российская газета, 24 марта 2016.

6

Представление Счетной палаты РФ от 15.04.2014 № ПР 12–74/12-03 «О результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных в 2011–2013 годах на реализацию программ и мероприятий по модернизации здравоохранения (параллельно с контрольно-счетной палатой Ярославской области, Счетной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа по согласованию).

7

Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2580-р «Об утверждении Стратегии развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года».

8

Приказ Минздрава России от 13.02.2013 № 66 (ред. от 07.04.2016) «Об утверждении Стратегии лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и плана ее реализации».

9

Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2010 № 1873-р «Об основах государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года».

10

Распоряжение Правительства РФ от 07.08.2009 № 1101-р «Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года».

11

https://www.rosminzdrav.ru/ministry/61/22/stranitsa-979/strategiya-razvitiya-zdravoohraneniya-rossiyskoy-federatsii-na-dolgosrochnyy-period (Дата обращения: 07.06.2017 г.).

12

Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения».

13

Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина / Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr (Дата обращения: 07.06.2017 г.)

14

Международный пакт по экономическим, социальным и культурным правам / Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon (Дата обращения: 07.06.2017 г.).

15

Ращупкина Е.И. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь: конституционно-правовой аспект: автореферат дис. … канд. юрид. наук / Ращупкина Екатерина Ивановна – Челябинск, 2012. – С. 14.

16

Цынгунова Е.Т. Сущность понятия «здоровье» в контексте культурологического подхода // Вестник Бурятского государственного университета. – 2009. – № 14. – С. 310.

17

Цит. по Беляков А.В. Международно-правовые аспекты: право на здоровье как одно из основных прав человека. // Социальное и пенсионное право. – 2009. – № 3. – С. 39.

18

Цит. по Беляков А.В. Международно-правовые аспекты: право на здоровье как одно из основных прав человека. // Социальное и пенсионное право. – 2009. – № 3. – С. 39.

19

Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья и его реализация в сфере государственного контроля за качеством товаров и услуг: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Елена Владимировна Воронцова – Елец, 2014. – С. 17. (220 с.); Воронцова Е.В. Содержание понятия «охрана здоровья» в доктринальных и нормативных источниках // Известия Юго-западного государственного университета. – 2012. – № 5 (44) – Часть 1. – С. 33–40.

20

Ефремова Т.Е. Новый словарь русского языка. – М.: Дрофа, 2000. – 1233 с.

21

Калью П.И. Сущностная характеристика понятия «здоровье» и некоторые вопросы перестройки здравоохранения: обзорная информация. / П.И. Калью— M.: Наука, 1988. – С. 33–35. (247 с.)

22

Бриджит Т. Право на здоровье. Теория и практика. – М.: Устойчивый мир, 2001. – С. 257 (370 с.).

23

Цит. по Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья и его реализация в сфере государственного контроля за качеством товаров и услуг. – С. 10.

24

Там же. – С. 19.

25

World health organization, w.h.o. constitution, in basic documents of the world health organization (37th ed. 1992); see also un doc. a/conf. 32/8.

26

О содержательном наполнении этой категории см., например: Социальная защита семьи: совершенствование механизма правового регулирования / В.А. Баранов, А.В. Буянова, Н.С. Волкова и др.; под ред. О.Н. Петюковой. М.: Деловой двор, 2015.

27

Ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 2. – Ст. 163; Всемирный доклад о состоянии здоровья. 2002. ВОЗ // http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/42510/3/WHR_2002_rus.pdf. (Дата обращения: 07.06.2017 г.).

28

Всемирный доклад о состоянии здоровья. ВОЗ 2003. // URL: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/42510/3/WHR_2003_rus.pdf (Дата обращения: 07.06.2017 г.).

29

Холодова Т.Ю. Конституционно-правовое обеспечение прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Холодова Татьяна Юрьевна. – М., 2006. – С. 21. (155 с.)

30

Сергеев Ю.Д., Мохов А.А. Ненадлежащее врачевание: возмещение вреда здоровью и жизни пациента: гражданско-правовые аспекты. / Ю.Д. Сергеев, А.А. Мохов – М.: ГЭОТАР – Медиа, 2007. – 351 с.

31

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Российская газета. – 2011. – 23 ноября.

32

Ращупкина Е.И. К вопросу о некоторых дефинициях Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» / Е.И. Ращупкина // Сибирский юридический вестник. – 2012. – № 1 (56). – С. 42.

33

Понкина А.А. Право на безопасную медицинскую помощь: конституционно-правовой аспект / А.А. Понкина // Право и современные государства. – 2012. – № 6. – С. 31–37.

34

Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья и его реализация в сфере государственного контроля за качеством товаров и услуг. – С. 42–43.

35

Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья. – С. 32. См. подробнее: Беляков А.В. Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения: монография. / А.В. Беляков – М.: Юстицинформ, 2015. – 131 с.; Беляков А.В. Международно-правовые проблемы обеспечения здравоохранения: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Беляков Антон Владимирович – М., 2009. – 182 с.; Шленева Е.В. Конституционное право на охрану здоровья в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук.: 12.00.02 / Шленева Елена Викторовна – М., 2004. – 186 с.; Борисова-Жарова В.Г. Международно-правовые основы обеспечения права человека на здоровье: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Борисова-Жарова Виктория Геннадиевна. – М., 2008. – 175 с., Понкина А.А. Право на безопасную медицинскую помощь: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Понкина Александра Александровна – М., 2013. – 211 с. и др.

36

См. подробнее: Долаев Ш.Р. Прогресс в медицине и проблемы защиты прав человека: дис… канд. юрид. наук: 12.00.10 / Долаев Шамиль Русланович – М., 2004. – 176 с.

37

Childress, J.F. A Right to Health Care? // Jornal of Medicine and Philosophy (JMP). – 1979. – Vol. 4. – № 2. – Р. 132–137; Leenen, H.J.J. and A.C. Zonneveld, Handboek geiondheidsrechl, Deel 2, Geiondheidsiorg en rechl Handbook Health Care Law, Part 2, Health Care and the Law., Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1996; Leenen, H.J.J., Hundboek geiondheidsrechl, Dee / 1, Rechten van mensen in de geiondheidsiorg Handbook Health Care Law, Part 1, People's Rights in Public Health Care., Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1994.

38

Всемирная Организация Здравоохранения (ВОЗ) Навыки, необходимые для здоровья. Образование в области здоровья, основанное на привитии жизненных навыков (ООЗОПЖН), – важный компонент доброжелательной к ребенку / укрепляющей здоровье школы // URL: http://www.who.int/school_youth_health/media/sch_skills4health_russian.pdf (Дата обращения: 07.06.2017 г.).