Управляя пустотой. Размывание западной демократии

Питер Майр

Управляя пустотой. Размывание западной демократии

First published by Verso 2013

© Peter Mair 2013

Foreword © Francis Mulhern 2013

© Издательство Института Гайдара, 2019

Предисловие редактора

«Управляя пустотой» – мрачное название, выбранное Питером Майром для книги, к работе над которой он приступил по предложению издательства Verso в конце 2007 года. Еще яснее автор выразил свое беспокойство в подзаголовке: «Размывание западной демократии». Майр намеревался развить идею, высказанную им в статье в New Left Review, структурировав данные о снижении массового политического участия в устойчивых европейских демократиях и прослеживая процессы уклонения (withdrawal) и отстранения (disengagement) в Европейском союзе и в остальном мире. «Размывание демократии стало очень распространенным явлением, – напишет он в заявке на книгу, – явлением, оказавшимся наиболее заметным после окончания холодной войны». Оно «свойственно большинству развитых демократий и уже очевидно проявляется во многих новых посткоммунистических демократиях. В странах Европы оно сопровождается и ускоряется ростом полномочий намеренно деполитизированных институтов ЕС. Но этот процесс также выявляется за пределами Европы и особенно в Северной Америке».

В центре внимания Майра был концепт политической партии как носителя социальных интересов, как организатора гражданского участия и политического управления, в его формах, развивающихся от массовых партий эпохи всеобщего избирательного права до «картельных» партий последнего времени. Его главный тезис звучит как приговор: «Время партийных демократий прошло», – пишет он в самом начале «Введения», а с ними ушло в историю то, что ранее мы знали как демократическое правительство.

Это очень серьезное заявление даже для автора, который был известен среди коллег своей готовностью ставить большие, сложные вопросы и отвечать на них, опираясь на собственный, насыщенный и глубокий, личный опыт. Питер Майр родился 3 марта 1951 года и вырос в деревне Розес Пойнт на северо-западном побережье Ирландии. Он был младшим сыном в шотландско-ирландской протестантско-католической семье в то время, когда власти Ирландской Республики не пытались сдерживать официальный национализм и католическую церковь. Он был молодым социалистом в политическом климате, где красная угроза казалась реальной и мощной. После школы он поступил в Университетский колледж Дублина, где мы и встретились перед самым началом учебы. Его интересовали история, экономика и математика, а также английская литература, к которой он время от времени обращался для собственного удовольствия. Но политология завладела им целиком и безвозвратно, и, получив диплом по истории и политологии, он занялся тем, в чем позднее добился выдающихся успехов. Он читал лекции в университетах Лимерика и Стречклайда, Европейском университетском институте во Флоренции и Манчестере. Докторскую степень он получил в Лейдене – за исследование, вскоре обретшее репутацию образцового, – «Изменение партийной системы Ирландии» (1987) – и вернулся туда преподавать в 1990-м, в год публикации совместной со Стефано Бартолини работы «Идентичность, конкуренция и электоральная доступность», впоследствии награжденной несколькими премиями. Два года спустя в свет вышла его книга «Представительное правительство в современной Европе» (в соавторстве с Майклом Галлахером и Майклом Лэйвером), а сам он был назначен на должность профессора политических наук и сравнительной политологии. Его последним местом работы стал Европейский университетский институт, куда он пришел впервые стажером-исследователем и аспирантом в 1978 году и куда вернулся 27 лет спустя в качестве международно-признанного специалиста по политическим партиям и партийным системам, чтобы возглавить кафедру сравнительной политологии. Этот перечень институциональных аффилиаций лишь пунктирно описывает необычайно напряженную и плодотворную карьеру ученого, не упоминая другие примеры достижений и заслуг из его богатого резюме: редакторские должности, административные позиции, приглашения в различные университеты, на инаугурационные и открытые лекции – и, не в последнюю очередь, глубокое и искреннее уважение со стороны коллег и студентов. Помимо этого, однако, он дает представление об истории его личной миграции. Не просто путешествий, вполне ожидаемых от любого достаточно успешного академического ученого, – посещения конференций, чтения гостевых лекций (хотя их тоже было в достатке), – но миграции как опыта постоянного и многократного переселения, личной переориентации в новых культурных и социальных условиях. Родители Питера бывали в далеких странах во время службы в вооруженных силах Соединенного Королевства: отец-шотландец служил в Британской индийской армии; он встретил свою будущую жену, военную медсестру, в Северной Африке и в конечном счете обосновался с ней в Ирландии. Их сын с готовностью путешествовал и устраивался везде легче, чем большинство из нас, строя карьеру за границей с двадцатипятилетнего возраста и прожив немалое время в пяти европейских странах. Сын Ирландии и Шотландии, Питер гордился своим смешанным происхождением, и шотландское слово outwith, которое он привез из Глазго и незаменимость и непереводимость которого сразу же оценил, оставалось с ним как личный талисман на протяжении всех переездов. Большую часть своей взрослой жизни – пятнадцать лет (после первой поездки в Италию и потом шесть лет в Англии) – он провел в Нидерландах; этот период был самым значимым в его личной жизни: там он женился и обзавелся детьми. Италия, куда семья переехала в 2005 году, стала для него домом несколько иного рода, наравне с Ирландией являясь страной постоянного места работы, где с самых первых дней приезжавшие в гости друзья поражались его способности сочетать в себе прошлый культурный опыт и спокойное принятие новых условий. Терпение и любознательность были, несомненно, определяющими чертами интеллектуального таланта Питера и подарком для тех, кто имел удовольствие учиться и работать с ним. Почерпнутый им из компаративизма метод рационального постижения мира всегда присутствовал в его личной жизни как этос, как важнейший принцип бытия.

Вместе с тем Ирландия оставалась важнейшей частью жизни Питера. Он часто возвращался туда, чтобы провести отпуск с семьей. Ирландская литература всегда была важна для него: в его эклектичный личный канон, наряду с Чандлером, Воннегутом, Лоджем, входили Хини и Флэнн О’Брайен, другие авторы, связанные с его родным регионом, а также великолепный Йейтс и Джон Макгаэрн. Страна сама по себе занимала особое место среди его академических интересов, и он поддерживал активные рабочие отношения с кафедрой, на которой учился в Университетском колледже Дублина. Конечно, его причастность к ирландской политике никогда не ограничивалась чисто научным интересом. Питер был активным участником борьбы, расколовшей левое студенчество в 1970-х годах, в том числе связанной с кризисом в Северной Ирландии после Кровавого воскресенья и с перспективами вступления Ирландии в Европейское экономическое сообщество. Все это время он был активным журналистом, и подготовка статей для газет и неакадемических журналов (как бумажных, так и в последнее время сетевых) оставалась важной частью его интеллектуальной деятельности в Ирландии, где он писал для Irish Tmes и Magill, и в других странах проживания – Великобритании (New Left Review, London Review of Books, Independent), Нидерландах (Beleid en Maatschappij) и Италии (Reset). В его выступлениях все яснее просматривался тезис о необходимости народно-демократической реформы в странах ЕС – в первую очередь, возможно, в Ирландии, где он выступал на общественных мероприятиях и являлся советником группы давления We the Citizens, призывающей к реформе политической системы Ирландии – и основных политических институтов самого ЕС. Его книга «Управляя пустотой» призвана синтезировать результаты многолетней научной и экспертной работы по этой проблеме.

В течение нескольких лет работа над книгой постепенно продвигалась вперед – как непосредственно в форме черновиков отдельных глав, заполняющих композиционную структуру книги, так и опосредованно, в виде научных статей, во многом пересекающихся с содержанием книги, но 15 августа 2011 года во время отпуска в Ирландии Питер Майр скоропостижно скончался. Ему было всего 60 лет. Представленный здесь текст объединяет все наработки, которые он оставил нам за шесть последних лет своей жизни, в попытке сделать целостную, хотя и неизбежно неполную версию задуманной им книги, передавая его моральные напутствия и научные размышления о перспективах демократии сегодня. Работа скажет все сама за себя; цель этого предисловия – просто объяснить читателям, как оставленные Питером наброски были объединены в единый текст.

Из четырех текстов, которые нам удалось собрать, первым и наиболее пространным стала неполная рукопись книги, которую он готовил для издательства Verso. Это целостный массив текста объемом в 77 страниц, отмеченный как черновик. Он приводится здесь в том виде, в котором его оставил Питер, с некоторыми редакторскими правками – это «Введение» и главы 1, 2 и 3. Текст был подвергнут обычной редакторской правке, некоторые определения картельной партии взяты из подготовительных материалов к другой книге – «Демократия и картелизация политических партий», над которой Питер работал в соавторстве с Ричардом С. Кацем.

Три других текста заимствованы из ранее опубликованных работ: «Popular Democracy and the European Union Polity», European Governance Papers C-05–03, May 2005; «Political Opposition and the European Union», Government and Opposition, 42:1, 2007; «Smaghi vs. the Parties: Representative Government and Institutional Constraints», Conference on Democracy in Straitjackets: Politics in an Age of Permanent Austerity, Ringberg Castle, Munich, March 2011. Первый текст очень убедительно восполняет важный недостающий элемент черновых набросков – обсуждение политических институтов Европейского союза, в отличие от внутринациональной политики, которая служит предметом обсуждения первых трех глав. Оставшиеся две статьи по разным причинам не подходят для полноценного использования: одна из них во многом дублирует содержание статьи 2005 года, другая написана на основании детализированного, ограниченного по времени кейс-стади и не согласуется с обобщающим характером всей книги. Тем не менее было ясно, что обе публикации способны компенсировать второй прискорбный недостаток – отсутствие в рукописи полноценного исследования популистской оппозиции в развитых демократических странах. Согласно первому оглавлению «Управляя пустотой», этому вопросу в книге должна была быть посвящена отдельная глава, хотя он, конечно, и поднимался в более ранних статьях. Поэтому я взял на себя смелость перенести подходящие по смыслу абзацы из данных статей в основной текст, посвященный европейской политической системе, который после стандартной редакторской правки и некоторой корректировки структуры лег в основу главы 4. Все это подробно оговаривается в примечаниях к соответствующим местам в тексте.

Таким образом, книга в ее окончательном виде соответствует по содержанию пяти (из семи первоначально запланированных) главам, а также включает отсутствовавшее в черновике «Введение», посвященное кризису партийности как формы правительства. Главы, в которых говорилось о развитых демократиях за пределами Европы, в первую очередь в США, и ретроспективная глава о «беспартийной демократии» утрачены безвозвратно. У нас имеются многочисленные прямые и косвенные свидетельства относительно того, что Питер Майр мог бы сказать по первой из этих проблем, но реконструкция его позиции по второй – непростая задача. «Управляя пустотой» в том виде, в каком мы смогли ее воссоздать, посвящена только Европе, главным образом устойчивым демократиям в ее западной части, и наднациональной политической системе Европейского союза, однако она предлагает довольно широкий взгляд на политику в целом, словно воспроизводя классическое предупреждение: De te fabula narratur? («Не твоя ли это история?»)

Два редакторских вмешательства требуют особого упоминания. Во-первых, мы решили дополнить текст главы 4 парой таблиц с данными по электоральным результатам западноевропейской популистской оппозиции за последние тридцать с лишним лет. В данном случае это обусловлено желанием восполнить недостаток полноценного обсуждения указанной политической проблемы, одновременно избегая введения оценочных суждений в написанный текст. Во-вторых, техническая правка, касающаяся научного аппарата. В черновом наброске были проставлены сноски, однако он оказался, по понятным причинам, не оформлен библиографически. Полный библиографический список составлен нами из трех уже опубликованных текстов. Этим занималась Камиль Бедок, исследовательница из Европейского университетского института, за что я выражаю ей свою искреннюю признательность.

Я также выражаю благодарность Дику Кацу, любезно позволившему использовать черновой материал книги «Демократия и картелизация политических партий», над которой он продолжает работать в настоящий момент. Но более всего я признателен Карин Тилманс, супруге Питера, за ее помощь и поддержку.

Френсис Молхерн

Введение

Тессе, Джону и Кэтлин, «дивному новому миру»…

ЭПОХА партийных демократий прошла. Несмотря на то что партии сами по себе продолжают работать, они настолько потеряли связь с обществом и участвуют в настолько бессодержательной конкуренции, что уже не способны обеспечить сохранение демократии в ее нынешнем виде. «Управляя пустотой» – книга об этой проблеме. Она посвящена проблеме партий, правительств и политического представительства в современной европейской демократии и выводит нас на более широкий круг проблем, связанных с политическим кризисом массовых демократий. Она рассматривает, как изменяющийся характер политических партий влияет на их работу, легитимность, эффективность и, в свою очередь, на работу, легитимность и эффективность современной демократии. Хотя основное внимание в книге мы уделяем Европе и рассматриваемые проблемы будут иметь непосредственное отношение именно к ней, выявленные тенденции наблюдаются, конечно, не только там.

На идеи, изложенные в этой книге, большое влияние оказала работа Э. Э. Шаттшнайдера «Полусуверенный народ» (1960), в которой утверждается, что контроль над принятием политических решений порой недосягаем для обычных граждан. Этот тезис был популярен в политической науке 1960-х годов, когда его по-разному обосновывали и оспаривали различные исследователи в рамках так называемого спора элитистов и плюралистов. И хотя сейчас эта дискуссия ведется не так активно, тезис Шаттшнайдера по-прежнему остается актуальным и даже более злободневным, чем когда-либо прежде. Действительно, почти полвека спустя кажется, что от нас ускользает даже полусуверенность, и народ, или обычные граждане, становится полностью несуверенным. Мы наблюдаем возникновение новой формы демократии, лишенной своего главного компонента – демократии без демоса.

В книге предпринята попытка показать, что происходящее во многом связано с недостатками современных политических партий. Я не утверждаю, конечно, что сегодня не работает вся система представительства. Скорее, мне хотелось бы привлечь внимание к разворачивающемуся на наших глазах процессу деградации партии, к которой демократия стремится адаптироваться, но вместо этого возникает циклический процесс, где с каждым новым кругом партии становятся все слабее, а демократия – все более ограниченной.

Демократия и безразличие

Первоначально понятие несуверенности я связывал в первую очередь с безразличием – безразличием к политике, с одной стороны, и безразличием к демократии – с другой. Безразличие всегда было одним из наименее исследованных элементов взаимосвязи между гражданами и политической системой, и его важность, казалось, сильно недооценивалась в литературе по политическому доверию и недоверию, появившейся в конце 1990-х годов. С моей точки зрения, реальная проблема была связана не с доверием как таковым, по крайней мере не с общественным недоверием к политикам и правительству. Скорее, речь шла об отсутствии интереса: чувство враждебности, испытываемое некоторыми гражданами к политическому классу, оказалось в итоге менее важным, чем равнодушие, с которым еще большая часть общества относилась к политике в целом. Иными словами, любовь или нелюбовь к политикам, доверие или недоверие к ним, похоже, были куда менее важной проблемой, чем то, какое влияние они оказывали на реальную жизнь граждан. Конечно, грань между равнодушием и враждебностью не всегда бывает выражена явно и, как однажды верно заметил Алексис де Токвиль по поводу старой французской аристократии, к тем, кто продолжает отстаивать свои привилегии на основании тех обязанностей, которые они более не выполняют, очень легко возникает презрение. Но даже если безразличие приводит к враждебности или недоверию, оно остается важным явлением само по себе, и, следовательно, важно признать, что, с точки зрения обычных граждан, политическая система и профессиональные политики могут казаться просто бесполезными (подробнее см.: Van Deth, 2000).

Безразличие к политике и политикам было не только практической проблемой, ограниченной областью массовой культуры и ее ценностями и установками. Оно усугублялось новой риторикой, взятой на вооружение политиками 1990-х годов, а также усилением антиполитических настроений, которые подробно анализировались в литературе по выработке политики, институциональным реформам и управлению. В этой риторике политический процесс тоже оказывался никчемным и бессмысленным, что только усугубляло аполитичность. Наиболее очевидный пример из области реальной политики относится к Тони Блэру, который, как известно, преподносил себя как лидера вне политики и политической ангажированности. «Меня никогда на самом деле не увлекала политика, – заявил он в интервью телеканалу BBC2 30 января 2000 года, во время первого срока на посту премьер-министра. – Я так и не стал настоящим политиком. Я не чувствую себя политиком даже сейчас». Блэр изо всех сил старался разубедить нас в том, что политика реально способна решать проблемы. По его мнению, цель новой «прогрессивной» повестки дня была не в том, чтобы обеспечить принятие решений сверху, а в том, чтобы «помочь гражданам делать все самим». Политика в этом смысле была не «направляющей рукой» правительства, а синергетическим эффектом, возникающим в процессе взаимодействия «динамичных рынков» и «сильных сообществ» (Blair, 2001). В идеальном мире, казалось, политика должна довольно быстро исчерпать себя. Как сказал позже один из его близких коллег по кабинету, лорд Фалконер, «деполитизация принятия ключевых решений является жизненно важным элементом в процессе сближения власти с народом» (Flinders and Buller, 2004).

С одной стороны, это была простая популистская стратегия – апеллировать к так называемому народу, чтобы подчеркнуть радикальный разрыв с прошлым стилем управления. С другой стороны, этот подход практически идеально сочетался с принципами, которые затем легли в основу новых школ управления, и с идеей, что «общество в настоящее время может достаточно успешно управлять собой через самоорганизующиеся сети, так что любые попытки со стороны правительства вмешаться в его дела будут неэффективными и, возможно, контрпродуктивными» (Peters, 2002: 4). С этой точки зрения правительство ставится в подчиненное и зависимое положение и больше не стремится обладать и распоряжаться властью. Значимость правительства снижается, тогда как значимость неправительственных институтов и практик растет. Говоря словами Ульриха Бека, власть уходит из Политики в политику, или, как он еще ее называет, «субполитику» (Beck, 1992: 183–36; Бек, 2000: 278–347).

Антиполитические настроения также становились все более очевидными в специализированной литературе по политическому управлению в конце 1990-х годов. В 1997 году Алан С. Блайндер опубликовал в Foreign Affairs знаменитую статью, в которой выразил обеспокоенность «чрезмерной политизированностью» правительства в Соединенных Штатах (Blinder, 1997). В тот момент Блайндер был почетным профессором экономики и занимал должность заместителя главы Федеральной резервной системы, так что он был весьма влиятельным участником дискуссии. Он предложил применить модель управления всеми независимыми центральными банками вообще и модель Федеральной резервной системы в частности к другим ключевым областям политики, передав принятие решений по вопросам здравоохранения, социального развития и т. п. объективным беспартийным экспертам вместо избранных политиков, которые занимались этими вопросами ранее. Согласно Блайндеру, решения, которые предлагаются политиками, часто неоптимальны, и, следовательно, роль политиков в выработке решений должна быть сведена к минимуму или по крайней мере ограничена теми сложными областями, в которых экспертного суждения недостаточно для легитимации результатов проводимой политики.

Похожие аргументы начали выдвигаться тогда и в европейском контексте. Например, в 1996 году Джандоменико Майоне призывал сначала принимать экспертные решения, а уже потом приступать к политическому процессу, поскольку этот порядок позволит учитывать в выработке политики долгосрочные интересы общества. Политики по определению работают только в краткосрочной перспективе или по крайней мере способны брать на себя только краткосрочные обязательства. Следовательно, передавая контроль над проведением политики публичным фигурам, ставящим принимаемые решения в зависимость от электорального цикла, мы рискуем получить не самые оптимальные результаты: «Дробление демократического процесса на относительно короткие периоды времени влечет за собой серьезные негативные последствия, поскольку проблемы, стоящие перед обществом, требуют долгосрочных решений». Решением, напоминающим аргументы Блайндера в поддержку модели Федеральной резервной системы, было делегирование полномочий организациям, «которые по определению не являются непосредственно подотчетными избирателям или их избранным представителям» (Majone, 1996: 10, 3).

Майоне называл эти организации, обладающие рядом преимуществ в ходе принятия решений, «немажоритарными институтами» (non-majoritarian institutions)[1]. В частности, эксперты смотрелись гораздо выигрышнее в решении сложных вопросов современного правотворчества и технических проблем, часто смущавших или ставивших в тупик избранных политиков. Экспертное знание должно заменить менее ценный и эффективный политический опыт, так же как традиционные формы государственного контроля были заменены более сложной нормативно-правовой базой (Majone, 2003: 299). Политика сегодня девальвировалась, а потенциальный вклад самих политиков в политический процесс стал считаться неуместным или даже вредным.

Таким образом, к концу 1990-х годов сложилось общее мнение, что ни граждане, с одной стороны, ни политики – с другой, не заинтересованы в переоценке роли политических или партийных решений. Даже новое поколение политиков, сформированное идеологией третьего пути, казалось, готово было отойти на скамью запасных. Во всем, что касалось политики и демократического процесса в целом, экспертное рассуждение стало считаться более важным, чем политический интерес. Но в то время как различные источники действительно свидетельствуют о широком распространении безразличия к политикам и политике, они, однако, не подтверждают распространения этого безразличия на демократию как таковую. Развернувшиеся в то время дебаты по поводу конституционной реформы, проходившие как на общественных форумах, так и в научной литературе, сопровождались растущим интересом к демократии и уделяли гораздо большее, чем за предыдущие двадцать или тридцать лет, внимание тому, как демократические системы работали раньше и как они должны работать сейчас.

Демократия стояла в повестке дня в конце 1990-х и рассматривалась в качестве приоритетного направления исследований в эмпирической политологии и политической теории. О безразличии к ней не шло и речи. Уже в 1997 году, например, Дэвид Коллиер и Стивен Левицкий насчитали около 500 различных вариантов научного употребления термина, число которых – судя по тому, как академические издательства заполонили библиотеки новыми публикациями на эту тему – с того момента только увеличилось. Демократия становилась все более важной проблемой в повседневной политической дискуссии, дебаты по институциональной реформе проходили в большинстве западных стран, Всемирный банк и другие международные организации призывали к «партисипаторному управлению» (participatory governance), а дискуссии о реформе Европейского союза приобрели такое значение, которое едва ли можно было себе представить за десять лет до этого. Это можно было наблюдать, например, в обсуждении в 2001 году Белой книги по вопросам управления Европейской комиссии, проходившем в режиме открытости и широкого участия. К концу 1990-х годов демократия – будь то ассоциативная, делиберативная или рефлексивная; глобальная, транснациональная, или инклюзивная; электоральная, нелиберальная или даже просто христианская – стала эпицентром оживленной дискуссии. А значит, по крайней мере на уровне академической и общественной дискуссии говорить о безразличии к демократии не приходится.