Коррупция: природа, проявления, противодействие

При квалификации преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления следует исходить из того, что объектом уголовно-правовой охраны является лишь законная деятельность должностных лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию: 1) осуществляющих функции представителя власти либо 2) выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Особенностью названных преступлений с объективной стороны является то, что они могут совершаться путем использования лицом имеющихся у него служебных полномочий или в связи с занимаемой им должностью.

При квалификации данной категории преступлений следует исходить из общей характеристики признаков всех элементов составов этих преступлений.

Обязательным признаком объективной стороны большинства рассматриваемых составов преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ, являются активные действия (ст. 2851, 2852, 2853, 288, 289, 290, 292). Бездействие характерно для объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 287 УК РФ.

В некоторых же составах преступлений объективная сторона содержит указание на возможность ее исполнения как путем совершения действия, так и путем бездействия (например, ст. 285, 286 УК РФ).

Юридические признаки конкретных общественно опасных деяний должны быть тождественны (полностью совпадать) признакам объективной стороны состава преступления, предусмотренного нормой УК РФ (диспозицией статьи с учетом конкретного пункта и части статьи Особенной части или только по конкретной статье Особенной части УК РФ, а также с учетом норм Общей части УК РФ в случае необходимости, например, ст. 30, 33 и др.).

Рассматривая деликтологическую характеристику коррупции в Российской Федерации, следует отметить, что к преступлениям коррупционной направленности относятся лишь противоправные общественно опасные деяния, предусмотренные уголовным законодательством. Ответственность за менее опасные противоправные деяния установлена Кодексом об административных правонарушениях и некоторыми иными законами.

Следует отметить, что становление административной ответственности за коррупционные правонарушения имеет достаточно противоречивый характер. Долгое время ее потенциал для борьбы с коррупционными правонарушениями практически не использовался. В настоящее время наблюдается противоположная тенденция.

Общей частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 2.4) закрепляется административная ответственность должностных лиц, в том числе выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Тем самым создается реальная возможность реального использования административной ответственности для борьбы с проявлениями коррупции.

К административным правонарушениям, обладающим коррупционной составляющей, относятся не являющиеся преступлениями правонарушения, запрещенные следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:

– ст. 5.19 (Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума);

– ст. 5.20 (Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам);

– ст. 7.27 (Мелкое хищение (в части присвоения или растраты));

– ст. 7.31 (Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков);

– ст. 7.31.1 (Нарушение сроков возврата денежных средств, порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника размещения заказа, порядка ведения реестра участников размещения заказа, правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки сведений об участнике размещения заказа до подведения результатов открытого аукциона в электронной форме);

– ст. 7.32 (Нарушение условий контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд);

– ст. 15.14 (Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов);

– ст. 15.21 (Неправомерное использование инсайдерской информации);

– ст. 19.6.1 (Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре));

– ст. 19.28 (Незаконное вознаграждение от имени юридического лица);

– ст. 19.29 (Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)).

К иным административным правонарушениям, обладающим признаками коррупции, относятся запрещенные статьями КоАП и содержащие в качестве самого деяния либо квалифицирующего признака указание на использование лицом своего служебного положения либо должностных полномочий.

Не менее значимой проблемой представляется и раскрытие в российском законодательстве перечня дисциплинарных проступков, которые могут рассматриваться как коррупционные.

Под дисциплинарным проступком коррупционной направленности подразумевается такой вид правонарушения, как использование государственным или муниципальным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки интересам государства, общества, граждан или организаций с нарушением (или без такового) нормативно установленного порядка несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание. Например, Закон № 79-ФЗ предусматривает в качестве оснований прекращения служебного контракта с государственным гражданским служащим несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Таким образом, коррупционные правонарушения неуголовного характера посягают на правоотношения, имеющие профилактический по отношению к коррупции характер. Нарушаются правовые нормы, введенные специально для предупреждения коррупционных проявлений в органах государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо подчеркнуть – с 1 января 2012 года в соответствии с п. 9 ст. 20 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия»[120]составы, связанные со взяточничеством, злоупотреблением должностными полномочиями (ст. 285), превышением должностных полномочий (ст. 286), незаконным участием в предпринимательской деятельности (ст. 289), служебным подлогом (ст. 292), привлечением заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299), незаконным освобождением от уголовной ответственности (ст. 300), преступления против интересов службы в коммерческих и других организациях (ст. 201–204) и целый ряд иных преступлений, в том числе в сфере компьютерной информации – неправомерный доступ к компьютерной информации лицом с использованием своего служебного положения (ч. 2 ст. 272), будут исключены из компетенции следователей органов внутренних дел и отнесены к исключительной подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации. Однако их выявление и пресечение останется в компетенции полиции.

Также следует отметить инициативу Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о внесении изменений в УК и КоАП в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции[121]. Указанным законодательным актом Уголовный кодекс Российской Федерации дополняется положениями, в соответствии с которыми за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве устанавливаются штрафы до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не более пятисот миллионов рублей. В целях дифференциации ответственности предусматриваются четыре вида взятки, а посредничество во взяточничестве вводится в качестве отдельного самостоятельного состава преступления.

Изменения коснулись также и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. За незаконные передачу, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, передачу иных имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением, на юридических лиц налагается штраф. Также вводится институт правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Подводя итог проведенному анализу, необходимо отметить следующее.

Еще несколько лет тому назад, вопрос об усилении ответственности за коррупционные преступления не был таким острым. Однако время показывает, что наиболее действенным механизмом по противодействию коррупции является ужесточение уголовно-правовых мер воздействия в отношении должностных лиц – взяточников, коррупционеров, осуществляющих правоохранительную деятельность вопреки нарушению прав граждан, интересов службы в таких органах. Об этом же свидетельствуют и результаты социологических опросов.

В ходе массового социологического опроса населения[122]были выявлены меры антикоррупционной политики, которые нашли наибольшее одобрение у россиян. Так, наиболее эффективными мерами, по мнению опрошенных, являются (допускалось указывать не более 3 вариантов ответов):

– усиление борьбы с коррупцией в правоохранительных органах – 62 % респондентов;

– ужесточение уголовных наказаний, вплоть до введения смертной казни за коррупцию и другие экономические преступления – 43 %;

– применение конфискации имущества не только самих коррупционеров, но и членов их семей – 43 %;

– совершенствование законодательной базы – 35 %;

– сокращение государственного аппарата – 26 %;

– усиление контроля за деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов (СМИ, общественные организации, политические партии) – 22 %;

– наделение правоохранительных органов дополнительными полномочиями и средствами – 10 %;

– поощрение, в том числе материально, добровольных информаторов о фактах коррупции – 9 %;

– легализация наименее социально опасных видов коррупции («чаевые», подарки врачам и учителям и др.) – 7 % опрошенных.

Для интерпретации полученных результатов указанные меры антикоррупционной политики были сгруппированы в два блока:

– силовые меры, основанные на применении традиционных для России административных подходов, – ужесточении наказаний и выделении дополнительных ресурсов (их суммарный рейтинг 96 %);

– социально-экономические меры, основанные на применении ранее не типичных в нашей стране мер небюрократического, демократического контроля (их суммарный рейтинг 161 %).

Можно констатировать, что россияне большее предпочтение отдают социально-экономическим мерам, чем чисто силовым. Это совпадает с мнением ученых, убежденных, что силовые меры сами по себе хотя и тормозят развитие коррупции (как это было, например, в сталинские времена), но дают относительно слабый и, самое главное, неустойчивый эффект.

При этом следует учитывать особенности и специфику деятельности представителей правоохранительных органов, их авторитет во власти.

Чтобы избежать неопределенности в вопросе отнесения правонарушений к числу коррупционных, необходимо раскрыть понятие таких правонарушений в нормативном правовом акте, обладающем большей юридической силой, чем совместное указание (или приказы) Генеральной прокуратуры и МВД России. Так, например, исчерпывающий перечень коррупционных преступлений предпочтительнее всего дать в Уголовном кодексе Российской Федерации. В этих целях целесообразно выделить в действующем УК РФ отдельную главу, предусматривающую ответственность за коррупционные деяния (как это сделано в УК Республики Казахстан). Либо общую часть УК РФ дополнить новой главой, в которой изложить базовые понятия, раскрываемые в примечаниях к отдельным статьям уголовного кодекса, но используемые и в других статьях, например: пытка (примечание к ст. 117), жилище (примечание к ст. 139), хищение (примечание к ст. 158), преступления экстремистской направленности (примечание к ст. 2821), должностное лицо (примечание к ст. 285), представитель власти (примечание к ст. 318) и др. В одной из статей этой главы можно дать понятие и перечень коррупционных преступлений.

Детальному реформированию следует подвергнуть главу 31 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающую ответственность за преступления против правосудия, с учетом, во-первых, изменений и дополнений уголовно-процессуального законодательства, повышения значения уголовно-правовой охраны в сфере отношений государственной власти, государственной службы, службы в органах местного самоуправления (глава 30 УК РФ), а во-вторых, с учетом усиления ответственности за преступления коррупционного характера. Именно в этом направлении должно развиваться уголовное законодательство. В то же время такое «модное» в настоящее время направление по либерализации уголовного законодательства, касающейся проблем противодействия коррупции, является преждевременным и в определенной степени опасным.

Наиболее эффективной мерой уголовно-правового противодействия коррупции представляется криминализация коррупционных преступлений. Необходимость криминализации деяний коррупционной направленности назрела давно. Уголовный закон в настоящее время отстает и не отвечает требованиям современности и применения его на практике. Основная причина создавшегося положения заключается в запаздывании принятия новых норм, дополнения уже действующих с целью повышения их эффективности и качества, то есть отражающих основную цель уголовного закона – предупреждение преступлений коррупционного характера.

Корректировка уголовной политики в направлении усиления уголовной ответственности за коррупционные преступления, в том числе и за преступления, совершаемые в правоохранительной системе, в настоящее время крайне необходима и своевременна.

Наряду с другими ключевыми решениями по проблемам противодействия коррупции необходимо:

– усовершенствование видов уголовных наказаний, повышение их определенности и суровости за все виды коррупционных преступлений;

– повышение эффективности уголовного закона по противодействию коррупции, организованной преступности, теневой экономике;

– совершенствование уголовного законодательства об ответственности за коррупционные преступления должно проводиться на концептуальной основе, затрагивающей различные сферы общественных отношений (экономическую, государственновластную, защиту граждан и иное);

– приведение в соответствие понятий «взяточничество», «подкуп» и иных коррупционных признаков, указанных в федеральных законах, международных актах с их определением в уголовно-правовом значении. В частности, в Уголовном кодексе РФ следует предусмотреть норму общего характера, в которой сформулировать определение «коррупционного преступления» (например, по типу ст. 331 Главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность за преступления против военной службы);

– проведение тщательного, без изъятий, анализа судебной практики о выявляемых за последние годы фактах совершения коррупционных преступлений, в том числе совершаемых в сфере правоохранительной деятельности, а также количестве виновных, привлекаемых к ответственности за такие преступления, фактах отказа в возбуждении уголовных дел такой категории (с учетом лиц, занимающих служебное положение различного уровня), а также латентности такой преступности и другое, с целью определения стратегии усиления борьбы с коррупционными преступлениями;

– незамедлительное принятие решения о совершенствовании уголовного закона по определению четкого круга (видов) коррупционных преступлений (должностных, экономических, против правосудия и другое);

– проведение жесткой ревизии действующих уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за коррупционные преступления, с целью выявления их неэффективности. С этой целью предлагается усилить уголовную ответственность за такие преступления, например посредством включения в их составы дополнительных квалифицирующих признаков, отражающих коррупционность действий виновных;

– ужесточение уголовной ответственности за коррупционные преступления, совершаемые в соучастии (организованной группой, преступным сообществом и т. д.), а также за экономические преступления (в частности, в сфере таможенного, налогового законодательства, финансовой системы и другое), сопряженные со взяточничеством (подкупом), вымогательством взятки. С этой целью усилить карательный акцент на общественно опасные деяния, совершаемые из корыстных побуждений либо иной личной заинтересованности;

– обобщение опыта зарубежных стран (особенно стран с низким уровнем коррупции) об ответственности за преступления коррупционной направленности, разумное его внедрение в отечественное уголовное законодательство.

Все вышеизложенное должно быть сведено к одной из основных целей уголовного закона – предупреждению преступности, в данном случае, коррупционной.

Глава 2. Основы международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции

§ 1. Международное право в орбите противодействия коррупции

Международное право, эволюционируя в современных условиях глобализации, все больше вовлекает в свою орбиту правовые регуляторы, направленные на противодействие новым вызовам и угрозам. Одним из таких важнейших международно-правовых регуляторов XXI века является противодействие коррупции на международном уровне. «Несмотря на то, что коррупция как общественный феномен так же стара, как и само человечество, на протяжении многих десятилетий этой теме не уделялось достаточного внимания. Только в 1990-е годы тема коррупции неожиданно начала набирать популярность в научной среде, что привело к появлению большого количества литературы о причинах, следствиях и возможных методах борьбы с этим явлением. Стремительный рост научного, а также общественного интереса к этой теме совпал с повышением внимания к коррупции в политике и, соответственно, усилением антикоррупционных мер, стратегий и программ как на национальном, так и на международном уровне»[123].

В то же время борьба с коррупцией, по мнению целого ряда ученых, напрямую связана с осуществлением и защитой на комплексной основе прав и свобод человека в современном обществе. Индийский ученый, известный специалист в области международного права, С. Радж Кумар отмечает, что право на создание общества, свободного от коррупции, – это, по существу, одно из основных прав человека, поскольку право на жизнь, достоинство, равенство и другие важные права человека и ценности значительно зависят от этого права. То есть оно есть фундаментальное право человека, без которого эти основные права теряют смысл, не говоря уже о том, что будут реализованы. Как фундаментальное право человека право на свободное от коррупции общество не может быть отвергнуто «легко, даже для блага наибольшего числа людей, даже для высшего блага всех»[124]. Можно утверждать, что право на создание свободного от коррупции общества берет начало и проистекает из права народа осуществлять постоянный суверенитет над своими природными ресурсами и богатством, то есть из их права на экономическое самоопределение[125].

При этом международное право в борьбе с коррупцией следует рассматривать не только в качестве фундамента по отношению к национальному праву в тех шагах, которые предпринимает государство для выполнения своих международных обязательств, вытекающих из международных договоров в антикоррупционной сфере, но и в качестве специфического генератора постоянно обновляющихся, совершенствующихся инструментов и методов противодействия коррупции. В этом смысле международное право является генератором таких важных категорий права, как «антикоррупционные стандарты» и «специальные антикоррупционные принципы», формирование которых происходит, безусловно, на международно-правовой основе, а затем заимствуется (имплементируется) государством в национальное законодательство.

Важно подчеркнуть, что значение международного права для противодействия коррупции заключается также в том, что именно в нем аккумулируются самые различные регуляторы противодействия коррупции в столь широком спектре: от международно-правовых обязательств для государств-участников Конвенции ООН против коррупции до рекомендательных актов самого широкого радиуса действия, исполнение которых государствами не исключено на добровольной основе.

Таким образом, международное право, находясь в орбите противодействия коррупции:

– охватывает самый широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем экстраполируются на национальную почву и отражаются в законодательстве государства;

– создает ориентиры для правового развития государств в антикоррупционном направлении и задает векторы для дальнейшего совершенствования национальных законодательств в этой области по мере их соответствия антикоррупционным принципам и стандартам;

– служит основой для международного сотрудничества государств, в том числе в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции.

Осознание важнейшего значения и роли международного права для борьбы с коррупцией все чаще находит свое отражение в исследованиях как отечественных, так и зарубежных ученых. Так, Алехандро Посадас в своей работе «Противодействие коррупции по международному праву» справедливо отмечает: «Последние десять лет свидетельствуют о возрастающем стремлении бороться с коррупцией по международному праву. В настоящее время две региональные антикоррупционные конвенции вступили в силу. Первая конвенция обсуждалась и была принята членами Организации американских государств (ОАГ), в то время как вторая была принята в рамках Организации экономического сотрудничества и развития. Дополнительно множество международных организаций последовательно вкладывают ресурсы в этот вопрос. Эти группы включают определенные органы ООН, Европейского союза и Международного банка реконструкции и развития, также известного как Всемирная банковская группа. Также сюда вовлечены некоторые неправительственные организации, такие как Транспаренси Интернешнл и Международная торговая палата»[126]. Сюзанна Роз Акерман так же, как и большинство исследователей проблем международного антикоррупционного сотрудничества, обоснованно отмечает, что «к настоящему времени было предпринято много усилий для контроля за коррупцией через международные договоры и инициативы гражданского общества»[127]. В то же время комплексное исследование международных антикоррупционных регуляторов в правовом поле в настоящее время представлено весьма недостаточно ни в западной, ни в отечественной юридической науке.

При этом следует учитывать, что на международном уровне правовое регулирование противодействия коррупции представляет собой достаточно разветвленную систему актов, среди которых можно выделить:

– международно-правовые акты универсального характера[128];

– международно-правовые акты регионального характера[129];

– акты международных организаций[130].

Отдельное место занимают модельные законы СНГ, которые являются пока единственными международными регуляторами рекомендательного характера по вопросам противодействия коррупции на постсоветском пространстве.

Только исследуя вопросы международной антикоррупционной системы актов, можно выделить определенные черты, характеризующие каждый элемент данной системы, что непосредственно связано с возможностью использования конкретного механизма имплементации для актов, относящихся к различным уровням международной антикоррупционной системы в зависимости от их иерархии, юридической силы, особенностей правоприменения, в том числе заложенных в самих актах.