Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

Представляется, что историография истории создания и принятия Конституции СССР 1977 года обширна. В то же время большинство работ написано авторами сквозь призму их собственных общественно-политических взглядов: в годы правления Л.И. Брежнева имело место восхваление нового Основного Закона СССР, при М.С. Горбачёве – его критика; современные работы написаны в основном с либерально-демократических позиций либо представляют собой грамотное фактическое изложение хода событий, из которого, однако, редко следуют определённые, конкретные выводы. Данная книга является общей постановкой вопроса об истории создания и принятия Конституции СССР 1977 года как конституционной реформы, а также о реализации итогов проведённой реформы. Комплексное исследование по рассматриваемому вопросу на сегодняшний день отсутствует, что также говорит о необходимости обращения внимания на данный исторический сюжет.

Следует также отметить, что ряд установленных исследователями положений может быть оценён иным образом, а история конституционной реформы – изучена более детально, что позволяет сделать имеющаяся в распоряжении исследователей на сегодняшний день совокупность источников.

* * *

Эмпирическую базу исследования составляют следующие источники:

1. Нормативные и ненормативные правовые акты Союза ССР и союзных республик. Прежде всего это законы, постановления, указы, принятые органами государственной власти и управления СССР и союзных республик, а также совместные решения органов КПСС и государственной власти. Они позволяют проследить не только переходы между этапами конституционной реформы и итоги её проведения, но и дальнейшую реализацию основных положений реформы до 1985 г.

2. Документы партийных органов и мероприятий, руководителей партии. К ним относятся Программа КПСС 1961 г., материалы XXII, XXV съездов КПСС, поскольку на них затрагивался вопрос о процессе конституционной реформы; решения о формировании рабочей группы ЦК КПСС по созданию проекта Конституции СССР дают возможность проследить этапы реформы; материалы рабочих групп ЦК КПСС (1962, 1968, 1973 гг.) помогают проследить эволюцию идей в ходе реформы; отдельную категорию представляют документы личного фонда Л.И. Брежнева, Генерального секретаря ЦК КПСС в 1964–1982 гг., а также справки по предложениям граждан для ЦК КПСС, позволяющие непосредственным образом изучить отдельные вопросы, затронутые конституционной реформой. Частично данные источники официально опубликованы46, частично находятся в фонде аппарата ЦК КПСС и фонде Л.И. Брежнева в Российском государственном архиве новейшей истории (РГАНИ).

3. Стенографические отчёты заседаний партийных и государственных органов. В частности, к ним относятся стенограммы заседаний Политбюро ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Комиссий законодательных предположений палат ВС СССР, Юридической комиссии при Совете Министров СССР; записи совещаний в аппарате Президиума ВС СССР, Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций как структурного подразделения Конституционной комиссии. Рассмотрены и некоторые документы иных Подкомиссий Конституционной комиссии – по вопросам общественного и государственного устройства (Ф.Р. Козлов, затем Н.В. Подгорный), по вопросам национальной политики и национально-государственного строительства (А.И. Микоян). Все эти источники позволяют проанализировать ход обсуждения и дискуссий по вопросам, затронутым в ходе конституционной реформы, понять причины принятия промежуточных и итоговых решений в ходе этого процесса. Частично они в настоящее время опубликованы47, однако в большинстве своём хранятся в фонде Верховного Совета СССР Государственного архива РФ (ГА РФ) и в фонде аппарата ЦК КПСС в РГАНИ.

4. Документы сотрудников аппарата Президиума Верховного Совета СССР – органа, постоянно действовавшего в период между сессиями Верховного Совета СССР как высшего органа государственной власти. Прежде всего речь идёт о проектах раздела «Государственное управление, деятельность Советов и общественных организаций», готовившегося с 1962 г. Подкомиссией Председателя Президиума ВС СССР Л.И. Брежнева и после того, как последний занял высший партийный пост в 1964 г.; о проектах внесения изменений в текст действовавшей Конституции СССР 1936 г. в целом; о сопоставительных таблицах действовавшего и предлагавшегося проектов (раздела) Конституции с замечаниями, обоснованиями и дополнениями; о записках отдельных сотрудников аппарата по конкретным конституционным вопросам и их черновиках и набросках; об экземплярах проектов раздела Конституции о государственном управлении, деятельности Советов и общественных организаций, содержащих пометки членов Подкомисии, сотрудников аппарата Президиума и приглашённых к работе учёных; наконец, о справках, которые подавались сотрудниками аппарата Президиума по итогам работы с проектом раздела Конституции или с обращениями граждан по конституционным вопросам. Все эти материалы позволяют глубже проанализировать возможные проекты преобразований элементов государственного строя, отношение к вопросу о закреплении принципа руководящей и направляющей роли КПСС в Конституции, выявить аргументы и контраргументы, которыми руководство страны располагало при выборе того или иного варианта как основного для подведения итогов конституционной реформы в виде принятой Конституции СССР. Данная группа источников хранится в фонде Верховного Совета СССР Государственного архива РФ (ГА РФ); справки о предложениях граждан, направлявшиеся в ЦК КПСС, находятся в фонде аппарата ЦК КПСС в РГАНИ.

5. Материалы, связанные с предложениями представителей государственных ведомств, науки, общественности, отдельных союзных республик по проекту Конституции СССР. К ним относятся предложения и проекты по конституционным вопросам, поданные от имени органов государственного управления и различных ведомств, научных институтов и учреждений высшего профессионального образования, общественных организаций, руководства ЦК КП и Верховных Советов союзных республик. Данная группа источников позволяет выявить спектр предложений, мнений, суждений о партийном и государственном строительстве, которые предлагались для нормативного закрепления в проекте Конституции СССР. Прежде всего они сохранились в фонде Верховного Совета СССР, который находится в Государственном архиве РФ.

6. Письма граждан, направленные в Конституционную комиссию в связи с вопросом о конституционной реформе с 1960 по 1977 г., а также информационные сводки по выступлениям граждан во время всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. на собраниях, по телевидению и радио и в печати. Безусловно, обозначенная группа источников представляет собой совокупность субъективных взглядов простых людей на развитие современных им общества и государства, поэтому сложно полагаться на все данные, представленные в них. При этом имеются и положительные особенности подобного вида документов. Они позволяют не только выявить конкретные предложения населения к проекту Конституции, но и понять те трудности, с которыми реально столкнулось руководство страны в проводившейся им политике в рассматриваемый исторический период, а также сопоставить подобные источники частного происхождения с правовыми актами, принятыми государством в связи с необходимостью решения тех или иных проблем, увидеть, насколько – для простых граждан – советский конституционализм действительно был номинальным или реальным. Комплекс писем и информационных сводок представлен в фонде Верховного Совета СССР в ГА РФ.

7. Публикации в юридической печати, сделанные в период разработки и принятия Конституции СССР. Они представлены статьями из журналов «Советское государство и право», «Правоведение», «Вестник Московского университета. Право» и др. Данная категория источников интересна не только тем, что позволяет выявить научные концепции и конкретные предложения по конституционным вопросам, официально выдвигавшиеся представителями науки в период реформы, но и тем, что некоторые учёные-юристы, зная о закрытой от общественности работе над новой Конституцией СССР ввиду участия в ней, писали свои суждения по этому вопросу в открытой печати, поэтому есть возможность проанализировать их, а также сопоставить их официальные позиции и те, которые не высказывались публично и направлялись в Конституционную комиссию, для понимания того, насколько официально высказанные точки зрения учёных по дискуссионным вопросам Конституции совпадали с неоглашёнными.

8. Мемуарная литература и дневники. Эта группа источников представлена воспоминаниями, так или иначе освещающими сюжет создания и принятия Конституции СССР, лиц, занимавших должности в партийно-государственной иерархии власти. Речь идёт о мемуарах А.И. Аджубея48, А.Е. Бовина49, Ф.М. Бурлацкого50, Л.А. Вознесенского51, Э.Л. Кузьмина52, А.И. Микояна53, Г.Л. Смирнова54, А.Н. Яковлева55 и др. Также используются дневники А.С. Черняева56 и дневниковые записи Л.И. Брежнева57. Отдельно следует выделить «Хронологический перечень мероприятий, связанных с разработкой и принятием Конституции СССР 1977 г.» А.И. Лукьянова58, работавшего сначала в аппарате Президиума ВС СССР, а затем – в ЦК КПСС и принявшего непосредственное участие в создании и принятии Конституции: его сведения помогают восстановить ход событий в связи с конституционной реформой. В целом данная группа источников позволяет оценить обстановку разработки Конституции, выявить неофициально предлагавшиеся для проекта идеи, хотя авторы выражают субъективные мнения, основываясь на известных им сведениях либо на фактах, в какой-то степени утраченных в своей полноте; данное обстоятельство требует максимально возможного сопоставления мемуаров с архивными источниками.

Представляется, что обозначенный круг источников позволяет воссоздать наиболее общую картину истории рассматриваемой конституционной реформы, а также увидеть эволюцию дискуссий о положениях проекта Конституции СССР в связи с вопросами о принципе руководящей и направляющей роли КПСС и об отдельных государственно-правовых институтах, рассмотреть взаимодействие руководства страны и населения в контексте конституционной реформы, дать общую оценку реализации её итогов. В сравнении с предыдущими исследованиями по рассматриваемому вопросу в данной работе вводятся в научный оборот стенограммы заседаний Президиума Верховного Совета СССР, Комиссий законодательных предположений палат Верховного Совета СССР, Юридической комиссии при Совете Министров СССР, на которых отчасти затрагивались вопросы о конституционной реформе; более широким образом вводятся в оборот предложения научных и образовательных учреждений, представителей общественных организаций и органов партийной и государственной власти союзных республик; также рассматриваются письма граждан в Конституционную комиссию на протяжении всего периода конституционной реформы, а не отдельных её этапов; используются не рассматривавшиеся ранее мемуары, в частности работавшего в годы реформы в аппарате Президиума Верховного Совета СССР Э.Л. Кузьмина, а также дневниковые записи Генерального секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева и сотрудника Международного отдела ЦК КПСС А.С. Черняева.

Следует оговориться, что на сегодняшний день часть архивных документов, связанных с историей создания и принятия Конституции СССР 1977 г., не рассекречена. Это касается прежде всего разработки проекта Конституции на третьем и четвёртом этапах реформы (1973–1977 гг.), когда в ЦК КПСС этим вопросом занималась рабочая группа заведующего Международным отделом ЦК Б.Н. Пономарёва. Многие документы Общего отдела ЦК КПСС до сих пор недоступны исследователям. Не исключено, что некоторые материалы, связанные с диссидентским и правозащитным движением в отношении проекта Конституции СССР, также находятся на секретном хранении в архивах. Материалы, связанные с реализацией положений конституционной реформы в 1977–1985 гг., в том числе при Генеральном секретаре ЦК КПСС Ю.В. Андропове (1982–1984 гг.), также остаются вне доступа исследователей. Тем не менее рассекреченные и доступные нам архивные документы, как и фактическая последовательность тех или иных событий, позволяют сделать определённые предположения в отношении малоисследованных сторон истории разработки и принятия, реализации положений Конституции СССР 1977 г.

* * *

Следует определить терминологический аппарат, обеспечивающий проведение данного исследования. В настоящей работе термин «конституция» понимается как «основной закон государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоёв (групп) общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны»59. Под «поправкой в конституцию» понимаются «изменения и дополнения, вносимые в конституцию как основной закон государства»60. Под «изменениями конституции» понимаются «разнообразные коррекции текста основного закона: от замены отдельных терминов и знаков до введения нового института или нескольких институтов, в том числе сменяющих конституционную модель»61.

Термин «конституционная реформа» понимается как принятие новой конституции; изменения, принципиально преобразующие организацию публичной власти; многочисленные изменения, по сути корректирующие концептуальную направленность основного закона; возникновение новой государственности или качественные изменения существующей62. Понятие «реализация конституционной реформы» включает в себя внедрение результатов конституционной реформы с помощью принятия законов и подзаконных актов, формирования новой правореализационной практики, изменения отдельных элементов общественного сознания63.

Под «государственным строем» понимаются «отраженные в конституции основы устройства общества и государства, характер политических отношений и организацию власти в данной стране, главные черты социальных и экономических отношений (в особенности формы собственности и организации хозяйствования), статуса личности, внутренняя структура государства, система органов государственной власти, а также основы местного самоуправления (если оно провозглашено в государстве)»64. Суть понятия самоуправления связана с тем, что граждане совместно решают вопросы своей жизни, управляют общими делами, какие-то решения принимают непосредственно путем голосования, а для принятия других решений и постоянного занятия соответствующими проблемами избирают необходимые органы или должностных лиц65. Суть понятия «общественного обсуждения» заключается в «обсуждении населением проектов решений государственных органов и органов местного самоуправления, а также важных вопросов жизни государства или соответствующей территории»66. Централизм понимается как «концентрация вопросов руководства государственными делами в руках центральных органов государства»67. Децентрализация – это «передача решения различных вопросов от центральных государственных органов в ведение органов субъектов федерации»68.

* * *

История создания и принятия Конституции СССР 1977 года – сюжет весьма сложный, а потому интересный для исследователя. Вряд ли Основному Закону какой-либо страны суждено было так долго разрабатываться. Немало вопросов остаётся именно в связи с ходом самой конституционной реформы. Как вопросы, вокруг которых во время реформы проходили серьёзные дискуссии, были обозначены ещё в период вызревания её предпосылок в 1950-е годы, до официального решения о создании и принятии новой Конституции? Как «конституционные ожидания» представителей государственных органов, научной общественности и населения проявлялись в годы остановки работы над конституционным проектом? Какими были «хрущёвский» и «брежневские» проекты Конституции, возможно ли каждый из них оценить однозначно положительно или отрицательно? Сменялись ли кардинальным образом концепции, идеи, положенные создателями Конституции в её основу, или вся история появления этого документа может быть объединена, вне зависимости от смены политического руководства страны, эволюцией одних и тех же положений? Какую роль сыграл в создании последней Конституции СССР Л.И. Брежнев – только формальную или же, до определённой степени, реальную?

Интерес представляет и история создания отдельных положений Основного Закона СССР 1977 года. Как появилась печально известная 6-я статья о руководящей и направляющей роли КПСС, кардинально изменённая в годы «перестройки» введением многопартийности в стране? Стремилось ли руководство страны, представленное членами партии, поставить КПСС над Советами как органами государственной власти в однозначно исключительное положение, или всё было несколько сложнее? Какие проекты институтов, которых не знал (либо давно утратил) советский конституционный строй, так и остались нереализованными, и почему? Есть ли в Конституции такие положения, за которыми скрывается долгая и упорная борьба её создателей, хотя в сравнении с Конституцией СССР 1936 г. они (почти) не изменились? Наконец, как воспринимали и понимали проект Конституции простые люди, писавшие в Конституционную комиссию или выступившие в ходе всенародного обсуждения проекта в 1977 году? Насколько требования и пожелания граждан были учтены руководством страны в конституционном проекте и вытекавшей из него последующей законодательной политике? До какой степени проведённая конституционная реформа была реализована до 1985 года, то есть до начала «перестройки» в СССР?

Ответы на эти и многие другие вопросы, вероятно, предоставляют возможность ещё раз широко осмыслить политическую историю послевоенного Советского Союза, выяснить, с какими проблемами и трудностями столкнулось руководство страны к середине 1980-х годов, а также попытаться понять, был ли у него какой-либо план преобразований, который должен был привести к разрешению возможных и действительных противоречий в развитии общества и государства на тот момент прежде всего с позиции рассматриваемой конституционной реформы. Всё это, в свою очередь, позволяет задуматься над другим, куда более сложным вопросом: почему Конституция СССР 1977 года – последняя Конституция Советского Союза?

Глава 1

Тайна создания Конституции СССР 1977 года

Создание и принятие Конституции 1977 года оказалось последней конституционной реформой в СССР до «перестройки». В связи с этим представляет интерес выявление её предпосылок, а также объективных и субъективных, внутренних и внешних факторов, повлиявших на процесс создания Основного Закона страны.

Необходимо обратиться к вопросу о периодизации этой реформы. Изучившие «хрущёвский» проект Конституции А.В. Пыжиков69 и С.С. Згоржельская выделяли два этапа создания и принятия Конституции по принципу нахождения того или иного политического лидера у власти в нашей стране: соответственно, выделялись этапы реформы при Н.С. Хрущёве (1962–1964 гг.) и при Л.И. Брежневе (1964–1977 гг.). Згоржельская полагает, что проект Конституции 1964 г., в котором серьёзным образом была разработана идея народовластия, мог служить основой реального доступа граждан к управлению государством, следовательно, данный проект имеет самостоятельное значение в конституционно-правовой истории России70. А.А. Данилов, говоря о периоде конституционного строительства в 1945–1964 гг., отметил в связи с некоторыми идеями изменения государственного строя, рассматривавшимися уже И.В. Сталиным во второй половине 1940-х гг., что «следует говорить о непрерывном процессе совершенствования Конституции страны в советское время»71. С.А. Байбаков72 выделяет четыре периода конституционной реформы: 1962–1964 гг., 1968–1972 гг., 1973–1974 гг. и март – май 1977 года. Обоснование его периодизации составляют изменения в идеологической сфере партийного строительства, во внешней политике СССР, а также в общественном развитии в связи с эволюцией диссидентского движения в советском обществе.

С нашей точки зрения представляется правильным принять периодизацию С.А. Байбакова и её критерии, отдельно выделив период вызревания предпосылок конституционной реформы в 1950-е гг. и поставив вопрос о «конституционных ожиданиях», которые испытывали отдельные участники конституционной реформы в периоды прекращения работы над проектом Конституции. На наш взгляд, это позволит наиболее целостно рассмотреть историю конституционной реформы, связанной с разработкой Основного Закона СССР 1977 года.

Вызревание предпосылок конституционной реформы

Этот период начинается со смертью И.В. Сталина в марте 1953 г.73 и завершается созданием Конституционной комиссии при Верховном Совете СССР в апреле 1962 г. Источниками, подтверждающими вызревание предпосылок реформы, являются документы аппарата Президиума Верховного Совета СССР, материалы Комиссий законодательных предположений палат ВС СССР; письма граждан, поступавшие в секретариат Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова (бывшего им в 1953–1960 гг.); материалы Юридической комиссии при Совете Министров СССР. В аппарате Президиума ВС СССР особенно выделяется Информационно-статистический отдел – им заведовал П.В. Туманов, который посылал справки и записки руководству Президиума о состоянии советской демократии.

С нашей точки зрения, в этот период были сделаны некоторые шаги в сторону пересмотра отдельных положений государственного строя, закреплённого Конституцией СССР 1936 года, а в руководстве страны к концу обозначенного периода встал вопрос о внесении изменений в Конституцию. При этом, разумеется, на официальном уровне идея создания нового Основного Закона страны не рассматривалась.

Рассмотрим отдельные факты, подтверждаемые архивными сведениями.

Косвенно постановка вопроса о необходимости внесения изменений в существовавший партийно-государственный строй исходила от руководителя страны Н.С. Хрущёва. Его предложения так или иначе при начале их конкретной реализации должны были затронуть основы Конституции СССР 1936 г. Так, идея централизации власти, содержавшаяся в ней, фактически начала подвергаться критике в связи с призывом Н.С. Хрущёва улучшить работу партийного и государственного аппарата, выраженным в его записке в Президиум (Политбюро) ЦК КПСС 19 января 1954 г.: «Огромное количество директив пишется и направляется из центра, от союзных министерств; республиканские повторяют и множат их; областные организации переписывают и посылают в районы, требуют отчета. Этот поток указаний и требований, поступающих в районы, неуклонно растет. Для того чтобы ответить на все указания, поступающие “сверху”, районные организации тратят много времени на сбор всяких сведений, сочинения ответов, причем нередко ответы даются надуманные, ничего не говорящие и никому не нужные»74. Хрущёв призвал руководство страны заняться этим вопросом основательно и рассмотреть предложения о расширении прав местных органов управления.

О необходимости изменения основ советской демократии косвенно говорится в докладе Н.С. Хрущёва от 11 августа 1955 г. на партийном собрании завода № 23, посвящённом итогам июльского Пленума ЦК КПСС. Оценив в целом положительно политику И.В. Сталина, он тем не менее сказал: «…дальше тех безобразий, которые были при Сталине, мы не можем допустить. Какая страховка от этого? Коллективное руководство, воспитание членов партии, подбор руководящих кадров, отчётность перед народом, связь с народом, должно быть знание своего хозяйства, знание жизни своей страны и своего народа, тогда ошибок будет меньше и их даже можно будет исключить»75.

Вопрос стал обсуждаться и в государственных органах. 16 июня 1955 г. появляется справка заведующего Информационно-статистическим отделом Президиума Верховного Совета СССР П.В. Туманова, посвящённая соблюдению демократических принципов в работе Советов, которые установлены Конституциями (СССР и союзных республик). Составлена она была, как показывает сопроводительное письмо, по указанию заместителя Секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина в связи с запросом из ЦК КПСС. Туманов справку предоставил и на основе статистических данных пришёл к отрицательным выводам: за 1953–1954 годы «в значительном большинстве случаев депутаты местных Советов взамен выбывших не избирались»76, «не выполнены конституционные требования о сроках созыва сессий Верховных Советов автономных республик… нарушались конституционные сроки созыва сессий…»77, «…в 14 союзных республиках больше половины депутатов местных Советов в 1954 году не отчитывалось перед избирателями…»78; сослался он и на письмо Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова от 26 марта 1955 г., адресованное Председателям Верховных Советов союзных республик, о том, что избранные депутаты, контактируя с населением во время избирательной кампании, перестают чувствовать ответственность перед избирателями и что надо принимать меры по этому вопросу; Туманов обратил внимание и на административно-территориальное устройство страны и его регулирование законом – до сих пор, пишет он, не приняты положения об автономной области и национальном округе, и это можно расценивать «как отрицательный факт»79.

Также П.В. Туманов, в частности, предоставил справку 10 апреля 1956 года, и посвящена она международной организации – Международному союзу органов местного самоуправления, составлена по указанию секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина по материалам Министерства иностранных дел СССР. В сопроводительном письме Горкину он указывает, что в Союз целесообразно было бы вступить хотя бы трём городам Советского Союза – Москве, Ленинграду и Сталинграду80. В этом, как можно убедиться, прочитав третью главу книги, основы достаточно радикальных идей Туманова, лежавших в плоскости концепции перехода к общественному самоуправлению, нашедших отражение в проектах Конституции. 16 апреля того же года он подаёт записку о постоянных комиссиях местных Советов, которая была разослана К.Е. Ворошилову, Н.М. Пегову, А.Ф. Горкину. Автор говорит о слабости постоянных комиссий в работе Советов: «Причиной этому является, с одной стороны, слабое руководство работой комиссий, а с другой – почти полное отсутствие обмена положительным опытом работы»81. Туманов предлагает разработать акты – положения о постоянных комиссиях, начав с нормативного регулирования этого вопроса. Так, затрагивается вопрос об эффективности работы действовавшей системы Советов депутатов трудящихся в стране, который потом долгие годы будет дискуссионным среди создателей Конституции. Предложения поступали и от простых граждан в их письмах к Председателю Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилову. Ворошилов, как видно по текстам таких писем, выделял наиболее значимые моменты, касавшиеся необходимости оживления Советов, – об этом подробнее будет сказано в третьей главе книги.