Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

Илья Стрекалов

Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

Рецензенты:

кандидат исторических наук, доцент МГУ В.И. Калинов

кандидат юридических наук Д.А. Лукашевич.

Вступление

2017-й год стал временем «юбилеев» многих событий в истории нашей страны. Первыми среди них, безусловно, являются два 100-летия двух революций – Февральской и Октябрьской 1917 года. Не стоит при этом забывать и о других подобных датах, в частности о том, что 7 октября 1977 года на сессии Верховного Совета СССР была принята Конституция СССР – третья союзная и при этом последняя в истории «Страны Советов». Все эти события нуждаются в осмыслении, которое поможет удовлетворить интерес к пониманию того, каким был XX век в истории России.

Данная книга написана в связи с 40-летием последней Конституции Советского Союза. Стремление понять то обстоятельство, почему она стала последней и должна ли она была стать таковой, оказалось ключевым для автора книги. Представляется, что любая эпоха в истории нашей страны, равно как и множество процессов и событий, с ней связанных, имеет право на непредвзятый, до некоторой степени объективный характер оценки в отношении себя. К этому и стремился автор книги.

Автор посвящает это исследование памяти выдающегося учёного, Лауреата Государственной премии РФ, доктора юридических наук, заведующего и профессора кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Олега Ивановича Чистякова (1926–2006), автора книг «Конституция РСФСР 1918 года» и «Конституция СССР 1924 года», «Очерк истории Советской Конституции» (в соавт. с д.и.н., проф. Ю.С. Кукушкиным) и многих других работ.

Автор выражает благодарность кафедре истории государства и права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова и, в частности, доктору юридических наук, профессору, лауреату Государственной премии РФ Татьяне Евгеньевне Новицкой за научное руководство в работе над магистерской диссертацией «Конституция СССР 1977 года», материалы которой в том числе легли в основу данной книги.

Автор признателен рецензентам – кандидату исторических наук, доценту кафедры истории государственного и муниципального управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова Виктору Ивановичу Калинову, а также кандидату юридических наук Дмитрию Александровичу Лукашевичу за поддержку, консультирование по отдельным вопросам, связанным с темой работы, а также за помощь в редактировании текста книги.

Если у читателя возникли какие-то вопросы, замечания, пожелания, предложения о сотрудничестве, то их можно направить автору по адресу электронной почты [e-mail].

Автор надеется, что его исследование вызовет интерес у читателя и будет способствовать объёмному, неоднозначному, а, следовательно, обогащающему историческое знание восприятию рассматриваемого в книге периода отечественной истории.

Введение

История создания и принятия Конституции СССР 1977 года в эпоху правления Н.С. Хрущёва и Л.И. Брежнева представляет собой один из тех эпизодов, которые дают ключ к пониманию места послевоенного периода истории СССР в истории нашей страны в целом, который завершился разрушением Союзного государства в 1991 году. В связи со стремлением понять причины последнего обстоятельства необходимо рассмотреть и достижения, и проблемы, которые имелись в развитии государства и общества на момент до начала последнего этапа советской истории, известного как «перестройка». Именно в «предперестроечный» период, как впоследствии оказалось, была принята последняя Конституция Советского Союза.

В данном исследовании наиболее общим образом рассматриваются вопросы истории конституционной реформы 1950–1970-х гг., завершившейся принятием Конституции СССР 1977 г., а также вопросы реализации результатов этой реформы. С точки зрения содержания Основного Закона страны обращается внимание на вопросы закрепления в нём результатов партийного и государственного строительства, а именно: принципа руководящей и направляющей роли КПСС, идей полновластия Советов, национально-территориального представительства в Верховном Совете СССР, взаимодействия Верховного Совета СССР и его Президиума (в контексте вопроса об институте президентства в СССР); уделено внимание и проектам, не реализованным по итогам принятия Конституции в 1977 г., – речь идёт о народных собраниях как институтах самоуправления и о пересмотре принципа централизации в системе органов прокуратуры. В контексте истории конституционной реформы и реализации принятых по её итогам положений (отражённых в Конституции СССР 1977 г.) рассматривается роль Л.И. Брежнева, руководителя страны, при котором был принят новый Основной Закон, а также значение писем граждан, посылавшихся в Конституционную комиссию на протяжении всего процесса создания и принятия Конституции, а также их выступлений во время всенародного обсуждения проекта Конституции в 1977 г.

Таким образом, затрагиваются определённые аспекты в контексте общего вопроса истории создания и принятия Конституции СССР 1977 года. Представляется, что вопросы партийной идеологии, экономики, национально-государственного строительства, конституционного статуса личности, органов государственного управления и правосудия могут стать предметом отдельных, узкоспециальных исследований.

История изучения процесса создания и принятия Конституции СССР 1977 г. показывает наличие различных точек зрения среди исследователей. Советские авторы конца 1970-х – первой половины 1980-х гг. рассматривали появление Конституции СССР 1977 года как наступление нового исторического этапа в жизни советского общества и государства, а именно «развитого, зрелого социализма»1. Отмечалось, что процесс создания Конституции отправной точкой имел учреждение Конституционной комиссии в 1962 году во исполнение решений XXI и XXII съездов КПСС о необходимости изменения действующей, а затем и принятия новой Конституции СССР. Авторы считали, что принципиальные положения будущей новой Конституции нашли своё отражение уже в партийных документах и выступлениях, а также законодательных актах 1960–1970-х годов, то есть до принятия самого Основного Закона страны. Исследователи наводили на мысль о том, что проект новой Конституции был подготовлен лишь к 1977 году, поскольку был необходим всесторонний анализ практики социалистического и коммунистического строительства в СССР, указаний и директив КПСС, конституционного опыта СССР и братских социалистических стран2. Отмечалось, что в ходе всенародного обсуждения проекта Конституции в 1977 г. граждане проявили политическую активность и идейную сознательность, при этом обсуждение представляется не только как обозначение успехов и достижений народа, но и как рассуждение «об имеющихся резервах, недостатках, путях решения назревших проблем»3. В силу последнего Верховный Совет СССР предписал государственным и общественным организациям рассмотреть предложения и замечания граждан и осуществить меры по их реализации4. Новая Конституция рассматривалась авторами того периода как Основной Закон страны, осуществляющей строительство коммунизма, чья системообразующая роль возросла по отношению ко всей конституционной системе5.

В 1985–1991 гг., когда Генеральным секретарём ЦК КПСС был М.С. Горбачёв, оценка процесса создания Конституции 1977 г., равно как и самого документа, изменилась. В частности, была опубликована статья Г.И. Злоказова в журнале «Вопросы истории КПСС» в 1990 г., который, анализируя сюжет о всенародном обсуждении проекта Конституции летом 1977 года, сделал следующий вывод: «…руководство страны, проигнорировав разумные предложения участников дискуссии 1977 г., упустило, как нам представляется, ещё одну возможность приостановить нарастание кризисных процессов в обществе»6. В конце «перестройки» зашла речь о новой конституционной реформе. Причиной начала последней в рассматриваемый период обозначалось стремление обеспечить конституционную защиту осуществлённым в стране преобразованиям7. По мнению авторов, оставление в силе Конституции СССР 1977 года могло спровоцировать «конституционный вакуум», который чреват очагами напряжённости и усилением конфликтности в общественной жизни8. Конституция СССР, принятая в 1977 г., по мнению авторов, в своё время была «отодвинута на задний план», а типичным считалось расхождение между словом и делом, декларирование положений с завышенными оценками9. При этом отмечался прогрессивный характер многих положений Конституции и предшествовавшего её принятию всенародного обсуждения. Но «КПД Конституции СССР 1977 г. оказался невысок прежде всего потому, что на практике её “подмяла” административно-командная система управления во главе с партаппаратом»10. «Декларируемые ею положения не подкреплялись необходимыми структурами, процедурами, правовыми гарантиями»11, а любая инструкция была важнее самого Основного Закона страны. Конституция была, по мысли авторов, политическим манифестом и, по сути, зависела от политики. «Перестройка», начавшаяся в рамках действовавшей Конституции, перешла в кардинальное обновление общества, и потому Основной Закон 1977 года стал препятствием на этом пути12.

Позиции современных исследователей, затрагивающих вопросы истории создания и значения Конституции СССР 1977 года, весьма разнообразны. Появляются концепции понимания места Конституции СССР 1977 года в истории права и в советской истории в целом – они составляют первую категорию исследований. «Архивная революция» 1990-х годов дала возможность частичного ознакомления с документами, которые относятся к разработке самого конституционного проекта, что качественно подняло уровень исследований по истории создания проекта, – таковые составляют вторую категорию научных работ.

Обратимся к концептуальным работам. Либеральная концепция представлена прежде всего исследованиями А.Н. Медушевского. Он использует понятие «номинального конституционализма» – разрыва между реальностью коммунистической диктатуры и писаной конституцией, «который может быть преодолён исключительно с помощью террора»13. К примерам такого конституционализма он относит все советские Конституции (1918, 1924, 1936, 1977 гг.), причём Конституция СССР 1977 года представляется как высшая точка «номинального конституционализма». Правда, автор оговаривается, что действующие нормы в ней всё же были – это статья 6-я о руководящей и направляющей роли КПСС и некоторые положения о социальных гарантиях граждан14. А.Н. Медушевский объясняет длительность официального периода разработки Основного Закона 1977 года борьбой за власть внутри руководства страны после прихода Л.И. Брежнева. Принятие Конституции в 1977 году – это момент прекращения борьбы за власть, сосредоточения её в руках Л.И. Брежнева и отказа от реформирования советской системы. Конституцию, по мнению автора, характеризуют декларативность, правовая аморфность и вялый характер обсуждения проекта15. Закрепление роли КПСС в начале Конституции рассматривается как ответ правящей элиты на начавшуюся к тому времени дестабилизацию всей советской системы. О номинальном характере советского конституционализма, который достиг своей вершины в 1977 г. с принятием новой Конституции СССР, писал также В.Л. Шейнис16.

Аналогичную позицию занимают государствоведы В.Е. Чиркин и Т.Я. Хабриева. Они рассматривают Конституции 1918, 1924, 1936 и 1977 гг. в целом как конституционную модель тоталитарного социализма, в которой «процедурам, отношениям органов государства придавалось мало значения»17. Эта модель, по мысли авторов, характеризуется отрицанием народовластия и заменой его на идею классового государства, отрицанием самоуправления и созданием единой системы государственных органов, руководящей и направляющей ролью единственной в стране Коммунистической партии и наличием единственной обязательной идеологии марксизма-ленинизма18. Сторонники такой точки зрения тем не менее полагают, что в условиях советского строя любые институты «имели внешний, показной характер»19.

Существует иная концептуальная оценка Основного Закона СССР 1977 года. Е.А. Лукьянова считает, что эта Конституция – «самая лучшая с юридической и демократической точки зрения Конституция нашей страны»20. Касаясь кратко истории создания проекта, автор отмечает, что, несмотря на смену власти (Л.И. Брежнев вместо Н.С. Хрущёва занял высший пост в КПСС в октябре 1964 г.), «идея разрыва со многими правовыми традициями сталинских времен сохранилась»21. Лукьянова полагает, что Конституция – юридически завершённый документ с мощным правовым потенциалом, и «даже расхождения между положениями Конституции и реальным состоянием дел наиболее ярко высветили накопившиеся проблемы»22. Что касается последнего, то, по мысли автора, главная проблема заключалась именно в том, что, являясь прогрессивной во многих положениях, Конституция не соответствовала духу исторической эпохи «застоя», в которую была принята, что и предопределило новую конституционную реформу времён «перестройки». В сущности, ту же позицию занимает Б.С. Эбзеев, который, не настаивая на совершенстве Конституции как правового акта, говорит тем не менее о том, что новое доктринальное понимание социализма, направленное на равенство членов общества с точки зрения их благополучия, было закреплено в Конституции, но столкнулось с общественной практикой – провозглашённые принципы игнорировались «обюрокраченной» структурой государственной власти, в то время как общество созрело для реализации такого понимания социализма, что и привело, по мысли автора, к краху СССР в дальнейшем23.

Позицию, сходную с той, что отстаивает Е.А. Лукьянова, занимает С.А. Авакьян. Он говорит об объективных предпосылках разработки Основного Закона 1977 года, в частности о необходимости корректировки идеологических догматов, определявших развитие общества24, в связи с чем он полагает, что новая Конституция СССР была принята именно в тот момент, когда сформировалась концепция развитого социализма. Автор отмечает существенную идеологизированность документа в целом. Последнее при этом, по его мнению, «не заслоняет конструктивистской роли» Конституции25. Описав вкратце историю создания документа в свете официально известных фактов и событий, С.А. Авакьян высказывает мнение о его значении, которое заключается в следующем: Конституция не столько была преемственна по отношению к предыдущей (Конституции СССР 1936 года), сколько содержала существенные новеллы, свидетельствовавшие о «новом облике строя, общества, власти, статуса личности», не говоря уже о новой структуре Конституции26. Объяснение появлению новелл автор косвенно видит в рассмотрении предыдущих периодов советского периода истории нашей страны, а также в имевших место попытках демократизации социализма в братских социалистических странах (Венгрия, Чехословакия), которые в своё время насторожили руководство СССР. Оценивая историческое значение Конституции, автор отмечает, что она сыграла положительную и конструктивную роль – другое дело, что она не являлась определяющим фактором развития общества и государства, а руководство страны не знало или не хотело наметить программу преобразований, что привело к обесцениванию новой концепции «развитого социализма», кризису плановой экономики, отсутствию развития подлинной демократии, просчётам во внешней политике27.

Следует обратить внимание на вторую категорию современных исследований о Конституции СССР 1977 года. Она представлена, как правило, работами историков, изучивших рассекреченные архивные материалы и попытавшихся восстановить сам ход создания документа, дав ему свою оценку. Первым архивные документы по созданию Основного Закона страны ввёл в научный оборот А.А. Данилов. Он частично опубликовал в «Историческом архиве» за 1997 г. тексты стенограмм заседаний Конституционной комиссии 1962 г. (полностью) и 1964 г. (частично), найденные в РГАНИ (Российском государственном архиве новейшей истории)28. Позднее Данилов написал статьи по разработке проекта при Н.С. Хрущёве в начале 1960-х гг.29, и основной его вывод из хода работы над проектом, содержания его отдельных разделов и статей таков: проект Конституции СССР 1964 года, если бы его приняли, мог стать основой серьёзной демократизации советского общества и государства. Примерно в таком же ключе вслед за А.А. Даниловым высказался А.В. Пыжиков в монографии «Хрущёвская оттепель»30, который провёл мысль о том, что «хрущёвский» проект Конституции был более полновесным и концептуально оригинальным, чем «брежневский», принятый в 1977 году.

Параллельно с А.А. Даниловым в РГАНИ с документами «хрущёвского» проекта Конституции работала С.С. Згоржельская, защитившая в 1997 г. диссертацию на соискание степени кандидата исторических наук по вопросу борьбы общественно-политических взглядов в руководстве страны конца 1950 – начала 1960-х гг.31 В ней она обосновала тезис о том, что во время подготовки проекта Конституции СССР 1964 г. в руководстве страны шла борьба за воплощение различных идей и концепций между наиболее либеральным и наиболее консервативным направлениями, и окончилась она победой последнего. Позднее она защитила диссертацию на соискание степени кандидата юридических наук в 2006 г., посвящённую реализации идеи «общенародного государства» в проекте Конституции СССР 1964 г.32 Автор полагает, что проект Конституции СССР 1964 года – результат стремления закрепить появившуюся в конце 1950-х гг. новую идеологическую концепцию «общенародного государства» (вместо «диктатуры пролетариата»), а сам документ занимает самостоятельное место в конституционно-правовой истории СССР, поскольку не только развивал традиционную представительную советскую демократию, но и вводил институты «прямого народовластия», т. е. непосредственного участия граждан в управлении государством, а значит, в целом должен был способствовать дальнейшей демократизации в жизни общества и государства.

Свой вклад в изучение последней союзной Конституции внёс С.А. Байбаков. Занимаясь в течение многих лет архивными документами, главным образом по истории создания «брежневского» проекта Конституции (1964–1977 гг.)33, он выстроил хронологическую линию создания и принятия Конституции, рассмотрев все этапы этого процесса и выяснив, какие цели ставили разработчики, что и почему предлагали в проектах, что закрепили в результате множественных обсуждений. Проект Конституции рассматривается им в контексте исторических реалий СССР тех лет, что, несомненно, обогащает знание о нём, хотя автор справедливо признаёт, что вся история конституционной реформы пока не поддаётся комплексному изучению, поскольку более поздние годы разработки проекта освещены слабо в силу того, что не все архивные документы доступны исследователям для изучения. Излагая факты, С.А. Байбаков не дал собственной оценки процессу создания Конституции и итоговому документу. Некоторые виды источников автор не рассматривал, например, обращения и письма, предложения граждан, высказанные в ходе разработки Конституции, предоставив такую возможность другим исследователям34.

Существуют работы, затрагивающие вопросы, связанные с Конституцией СССР 1977 года, в Российском Зарубежье. В частности, речь идёт о «Силе и бессилии Брежнева» Абдурахмана Авторханова. Процесс создания Конституции он описывает так: «Работали главным образом ножницами и клеем – резали куски из хрущевской Программы партии и приклеивали их к кускам из сталинской Конституции…Новая Конституция, в плане юридическом, есть второе, ухудшенное издание старой»35. Новый Основной Закон страны с его руководящей и направляющей ролью КПСС, тенденцией к централизации в советской федерации он характеризует как «Антиконституцию», считая, что таким шагом руководство страны отказалось от радикальных, необходимых реформ ради сохранения монополии на власть36. Однако работа Авторханова не подкреплена достоверными источниками.

Взгляд на Конституцию СССР 1977 года содержится и в работах представителей диссидентского движения. Примером может служить работа М.Я. Гефтера «Из тех и этих лет», написанная летом 1977 г., во время всенародного обсуждения проекта Конституции и готовившаяся для печати в самиздате. Автор отмечает, что создание Конституции имело причиной «планетарные сдвиги»37, т. е. последствия событий, происходивших в странах Запада и «третьего мира» после Второй мировой войны (процессы глобализации, в частности), на которые должен был дать ответ СССР, что и было осмыслено руководством страны при Н.С. Хрущёве. О проекте 1977 года Гефтер пишет: «Он опасен своей бесполезностью»38. По его мнению, руководство страны показало этим проектом Конституции, что оно не готово принять глобальные вызовы мира, оставаясь на прежних позициях. Идеология социализма, по мнению Гефтера, принуждает к одному образу жизни, что говорит об отсталости конституционного проекта. Автор предложил своё видение основных принципов конституционного строя39, которые, как он полагал, должны быть основаны не на партийной диктатуре, а на консенсусе различных общественных сил, на теории общественного договора и, в частности, на концепции народного суверенитета.

Интерес представляют и работы о Конституции СССР 1977 года, написанные зарубежными исследователями. Роберт Шарлет одним из первых в 1977–1978 гг. стал писать о новой Конституции СССР. Как и многие другие исследователи, он видел причины разработки проекта и при Н.С. Хрущёве, и при Л.И. Брежневе в политическом развитии страны, то есть в борьбе внутри партии и в результате – в установлении режима власти того или иного лидера, наличие которого позволяло ему принять новый Основной Закон, связанный с именем не предшественника, но с его собственным. При этом Шарлет оценивает проект Конституции, вынесенный на всенародное обсуждение, как умеренный, утверждая, однако, что «режим Брежнева создал “волшебную стену” в виде Конституции»40, которая скрывает противоречия между уверенностью обычных граждан в завтрашнем дне и проявлениями беззакония.

Другой автор очерка о Конституции 1977 года, Джон Хазард, говорит о причинах принятия Конституции сдержанно, полагая, что конституционная реформа есть до некоторой степени закономерность развития СССР: «Его [советского руководства] ответ на происходящие изменения заключался в замене время от времени устаревших структур новыми»41. По мнению Хазарда, Конституцию приняли в 1977 году потому, что к середине 1970-х гг. был достигнут баланс политических сил внутри партийно-государственного руководства страны42.

Кристофер Осакве в 1979 г. также написал очерк о Конституции 1977 г. Попытавшись проанализировать содержание документа, Осакве приходит к неудивительному для зарубежного исследователя выводу: «Ещё до основания Конституционной комиссии в 1962 году, так или иначе, реальная Советская Конституция уже была принята – это Программа КПСС 1961 г.»43. Исследователь использует понятие «реальная конституция», в сущности означающее претворяемые в жизнь предписания Основного Закона страны, и проверяет её на совпадение с «юридической», т. е. писаной и принятой в виде официального документа44. При этом Осакве не делает отрицательных выводов в отношении Конституции, отмечая, что она «не до конца (Выделено мною. – И.С.) отражает реалии советского конституционализма»45.

Таковы основные достижения в изучении вопроса создания и принятия Конституции СССР 1977 года, её места и значения в истории страны. Как правило, авторы рассматривают «хрущёвский» проект 1964 г. как документ прогрессивный во многих отношениях, поскольку именно он должен был реально воплотить в жизнь идею народовластия и дать гражданам возможность участвовать в управлении государством, а в «брежневском» проекте усматривается отход от этой идеи. «Брежневская» Конституция понимается как документ, созданный партийно-государственным аппаратом, без участия (или с формальным участием) общественности, представителей науки, а также занимавшего пост Генерального секретаря ЦК КПСС Председателя Конституционной комиссии Л.И. Брежнева. Часто принятие Конституции рассматривается как отказ руководства страны от каких-либо реформ. По-разному оценивается обсуждение проекта Конституции гражданами в письмах и устных выступлениях, но чаще всего речь идёт о том, что их предложения игнорировались или учитывались формально, не будучи реализованными на практике. Конституция 1977 года оценивается либо как акт, формально «маскировавший», но в то же время и представлявший тоталитарный советский режим, либо как юридически совершенный, грамотно составленный документ, который, однако, не имел реальной опоры в советской общественно-политической ситуации той эпохи.

Таким образом, на сегодняшний день история изучения процесса создания и принятия Конституции СССР 1977 г. представлена различными общими оценками данного документа и конкретно-историческими исследованиями, которые посвящены этапам рассматриваемой конституционной реформы. Представленные выше и иные оценки отдельных аспектов создания и принятия Конституции, партийного и государственного строительства СССР будут рассмотрены применительно к конкретным сюжетам, затронутым в данной работе.