Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

На первом этапе (до начала XVIII в.) были заложены основные легальные категории, механизмы и принципы установления новых источников регалийных доходов, монополизации промыслов и управления ими. На этом этапе помимо исторически сложившихся царских финансовых прерогатив (право царской охоты, ловли, бортничества, монетная регалия) стали появляться новые виды регалийных прав государства (питейная, соляная регалии).

Вторым этапом (первая половина XVIII – середина XVIII в.) можно считать процесс непосредственного использования государством исключительного финансового права. В целом, говоря о системе нормативных актов, период характеризовался несогласованностью законодательства, однако в сфере использования финансовых прерогатив законодательный массив отличался более высоким уровнем юридической техники и степенью согласованности норм.

На третьем этапе (вторая половина XVIII – начало ХХ в.), который можно назвать периодом трансформации исключительного права, по различным основаниям отпадает необходимость использования исключительного финансового права, однако отчетливо прослеживается его влияние на дальнейшее развитие определенных сфер отношений.

Из предлагаемой периодизации необходимо выделить ряд исключений: железнодорожная регалия, имевшая в России особую историю создания и развития; монетная регалия, которая в настоящее время находится на втором этапе развития. К исключениям из правил можно отнести и такие группы промыслов, которые периодически монополизировались, потом отдавались правительством в свободную торговлю, затем снова монополизировались и т.п. (многие группы товаров в начале XVIII в., поташ). Кроме того, многообразие институтов и явлений государственно-правового регулирования финансовых отношений в истории России позволяет утверждать, что некоторые финансовые прерогативы не вписываются в предложенные хронологические периоды, поэтому последние к их развитию не могут быть применимы. Для этих правоотношений может устанавливаться следующая схема развития: подготовительный этап, этап применения исключительного финансового права, этап трансформации или прекращения использования финансовой прерогативы.

3. Одним из наиболее часто используемых государством исключительных прав в XVII – начале XIX в. была регалия. Система государственных регалий и ее правовое регулирование выстраивались в соответствии с требованиями политической, социальной, экономической ситуации. Изучение системы государственных регалий и ее функционирование позволяет сформулировать следующие способы реализации регалии, устанавливавшиеся в законодательстве второй половины XVII – начала XX в.: первый механизм реализации исключительного права – установление монополии, полной или частичной, на какой-либо вид деятельности или товар; второй способ реализации регалийного права – введение откупной системы.

4. В настоящей работе автор исходил из утверждения регалийной природы казенного предпринимательства в рассматриваемый период, что основано на следующих посылках.

Во-первых, государство, участвуя в экономических отношениях в качестве самостоятельного субъекта, использует особое, исключительное право на осуществление определенного вида коммерческой деятельности исходя из его возможности устанавливать свои «правила».

Во-вторых, как правило, государство «разрабатывает» прибыльные или стратегические отрасли хозяйства. Здесь, без сомнения, можно говорить о фискальной монополии, которая служит цели получения максимальной прибыли.

5. Наиболее эффективно применяемым в сфере пополнения бюджета исключительным правом государства являлись винная (до настоящего времени) и соляная (до начала XIX в.) регалии, правовому регулированию которых была посвящена значительная часть нормативных актов. Государственная и общественная значимость указанных регалий требовала принятия кодифицированных законодательных актов с высоким уровнем юридической техники, поскольку несовершенство соляного и питейного законодательства напрямую влияло на уровень поступающих в казну доходов. Примером могут служить Уставы о соли 1727 и 1781 гг., Устав о винокурении 1765 г., Устав о вине 1781 г. и др.

6. Реформирование и эволюция системы финансовых прерогатив в России второй половины XVII – начала XX в. проходили в контексте общих усилий правительства по упорядочению финансового законодательства и поиска новых источников доходов бюджета. Стремясь упорядочить разрозненные финансовые отношения, законодатель исходил из основополагающего принципа – достижение максимальной прибыли при минимальных затратах, поэтому реформы управления не всегда проходили успешно. Приказная система управления доменными промышленными и регалийными доходами имела хаотичный характер. Приказы иногда дублировали полномочия, функции управления промышленностью были разделены между несколькими приказами. В приказном управлении до реформ Ивана IV уравнивались привилегии государства и царя.

7. Важными функциями государственного управления в сфере защиты исключительных финансовых прав в XVIII в. являлись государственный контроль за поступлением регалийных доходов и борьба с казнокрадством. Особое место в управлении регалийными доходами в XVIII в. занимали некоторые категории должностных лиц или структурные подразделения. Это в первую очередь фискалы, вальдмейстеры, камериры (казначеи), корчменные команды (соляные, лесные, водные объездчики) и др. Незавершенность коллежской реформы Петра I не позволила реализовать потенциал финансового управления, заложенный в качественном законодательстве (подробных регламентах, обстоятельных инструкциях), что объяснялось рядом причин (кадровым вопросом, уровнем экономики и социальной обстановкой в стране).

8. Создание министерской системы управления в России начала XIX в. привело к более эффективному использованию исключительных финансовых прав государства. Законодательство, регламентировавшее процесс управления государственным имуществом и имущественными правами, было направлено на приумножение национального богатства за счет государственного имущества, объектов государственной собственности, достигаемое обеспечением сохранности названного имущества путем усиления государственного финансового контроля и приобретением нового вида имущества; приращение государственной казны за счет использования институтов купли-продажи, концессии имущественных объектов государственной собственности; вклад государственного имущества в торговый баланс страны путем вовлечения доменов в осуществление импортных отношений, предоставления объектов в аренду, концессию иностранным предпринимателям. Параллельно укреплялся финансовый контроль, осуществлялась борьба с казнокрадством и коррупцией, что способствовало стабилизации финансовой системы и совершенствованию регулирования бюджетного процесса в России.

9. Оценивая правовую основу установления и осуществления исключительных финансовых прав государства, можно проследить, что вторая половина XVII в. характеризовалась фрагментарностью и непоследовательностью нормативных актов в области финансовых прерогатив государства. Первая половина XVIII в. была периодом формирования и развития основных направлений правовой политики Российского государства в области монополизации различных отраслей хозяйства и регализации многих промыслов. Это время отмечено становлением законодательной базы функционирования регалий, монополий, откупов и создания структуры управления системой регалийных промыслов и доходов, активным институциональным оформлением правительственной деятельности в промышленной сфере, становлением системы юридического инструментария решения финансовых задач. В то же время анализ законодательных основ финансовых прерогатив государства показывает отсутствие четко определенных, постоянно действующих принципов, регулирующих правительственные мероприятия и определяющих эффективную правовую политику в области регалийных доходов в России.

10. В начале ХХ в. государство продолжало использовать ряд финансовых прерогатив в виде почтовой регалии, участия в железнодорожном домене в качестве собственника, установления винной монополии и др. вплоть до 1917 г., когда изменившиеся принципы государственной политики повлекли всеобщую монополизацию государственного хозяйства.

11. Исторический опыт установления и применения финансовых прерогатив свидетельствует о необходимости реформирования сферы естественных монополий и управления государственным имуществом. Нового подхода требует государственно-правовое регулирование оборота табачной и алкогольной продукции.

10. Гинзбург Ю.В. Формирование предмета науки финансового права в России в XIX – начале XX в.: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.04. М., 2014

Диссертация выполнена на кафедре финансового права факультета права НИУ «Высшая школа экономики». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Козырин Александр Николаевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Зарождение российской науки финансового права было объективно связано с процессом развития экономики и с усложнением государственного хозяйства. Реформы в области финансового управления предполагали их научное обоснование и кадровое обеспечение. До XVIII в. такая подготовка осуществлялась непосредственно в правительственных учреждениях. Постепенно практический опыт обобщался, появлялись научные труды по государственному хозяйству, в университетах открывались кафедры финансово-правового профиля.

2. Проведенное исследование показало, что, несмотря на наличие острых государственных потребностей, формирование и развитие науки финансового права в России происходили не в недрах государственной администрации (в министерствах и ведомствах), а в университетах – основных центрах науки и знания. Практическая значимость финансово-правового знания определяла основные направления исследований, которые проводились университетской профессурой. Это обусловило взаимопроникновение научного знания, что позволило сочетать применение юридического, экономического и исторического подходов к изучению финансово-правовых явлений.

3. Российская наука финансового права возникла на стыке двух направлений – политической экономии, выделившейся к концу XVIII в. из нравственной философии, и государственно-правового блока юридических наук (камеральных наук – в терминологии XIX в.).

Формирование предмета дисциплины и соответственно науки финансового права связано с институциональными изменениями, вызванными университетской реформой 1863 г., в соответствии с которой на юридических факультетах российских университетов появились кафедры финансового права.

4. Российская финансово-правовая наука XIX – начала XX в. формировалась в контексте влияния европейской научной мысли. В начале XIX в. влияние оказывалось непосредственно, поскольку наукой и преподаванием в России занимались приглашенные иностранные профессора. Со второй половины XIX в. это влияние становится опосредованным: несмотря на то что университетские кафедры стали занимать российские ученые, их научные командировки в западноевропейские университеты свидетельствуют о непрекращающемся влиянии европейской научной мысли на развитие финансово-правовой науки. Предметом заимствования становились темы и методология научных исследований, терминологический аппарат.

5. Среди источников науки финансового права преобладали учебники, отражавшие полный курс финансового права, и учебные пособия, излагавшие отдельные вопросы дисциплины финансового права.

Особое значение учебников среди источников науки финансового права обусловливалось тем, что они не только имели методическое значение, но и отражали научную позицию автора по основным вопросам науки финансового права. Во многом это было вызвано малочисленностью научных монографических и периодических изданий, в том числе отсутствием специализированных журналов по финансово-правовой проблематике. Публикации по финансовому праву в общественно-политических периодических изданиях затрагивали актуальные темы финансовой жизни общества и отражали не столько научные, сколько политические взгляды исследователей на проводимые финансовые реформы.

6. Российской науке финансового права на протяжении всей ее истории свойствен последовательно-поступательный характер развития. При этом каждый исторический период науки характеризуется особенностями социально-политических условий, в которых происходит формирование научного знания, что обусловливает постоянное обновление предмета науки, категориального аппарата и методов исследования.

В изучаемый период можно выделить два этапа в развитии науки финансового права. Первый этап (начало XIX в. – 1863 г.) характеризуется накоплением знаний и формированием науки финансового права на стыке политической экономии и юриспруденции (протофинансовое право). Предмет науки финансового права в первой половине XIX в. развивается как симбиоз юридической и финансовой (экономической) наук. Финансовая проблематика изучается на примерах действующего законодательства, а финансово-правовые дисциплины преподаются на юридических факультетах университетов. На втором этапе (1863–1917 гг.) происходит институционализация финансового права как самостоятельной отрасли научного знания.

7. В ходе дискуссии второй половины XIX – начала XX в. в отношении предмета науки финансового права сформировались два подхода, которые условно можно назвать «узким» и «широким». В соответствии с первым (узким) подходом в предмет финансового права включались исключительно отношения по аккумулированию доходов. Осуществление расходов государством оставалось вне поля зрения представителей финансово-правовой науки. Второй подход (широкий) к трактовке предмета науки финансового права включал исследование как доходов, так и расходов государства.

Важным итогом дискуссии вокруг предмета финансового права стало признание расширительного подхода к его толкованию, а также осознание учеными-финансистами себя в качестве представителей юридической науки, следствием чего явилось отделение предмета науки финансового права от предмета науки о финансах, а также размежевание юридического и экономического подходов в изучении финансовых явлений.

11. Павлюченко М.В. Развитие учения о предмете советского финансового права (1917–1991 гг.): Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008

Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного университета «Высшая школа экономики». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Ялбулганов Александр Алибиевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Формирование и функционирование науки финансового права в советский период включает два этапа: зарождение науки (с конца 1917 г. – до конца 1930-х гг.) и ее становление (с начала 1940-х – до конца 1980-х гг.).

Этап зарождения науки советского финансового права можно охарактеризовать как период, когда основные концептуальные положения науки советского финансового права были сформированы недостаточно для того, чтобы говорить о ее зрелости (например, предмет и методы исследования, теоретически развитый понятийный аппарат с присущим ему свойством системности).

Этап становления науки советского финансового права (начало 1940-х – конец 1980-х гг.) – это период, когда наука обрела свою самостоятельность, окончательно обособившись от государственного и административного права. На протяжении этого этапа в результате целенаправленных исследований по основополагающим проблемам советского финансового права сформировался теоретико-понятийный аппарат, наличие которого позволило утверждать о существовании финансового права в качестве самостоятельной отрасли советской юридической науки.

2. На всем протяжении исследуемого периода наука финансового права отличалась крайней степенью идеологизированности. Идеологический фактор не раз ставил под угрозу само существование финансово-правовой науки, которая на протяжении ряда лет (в 1930-х гг.) признавалась «чуждой» социалистическому праву, а преподавание соответствующей дисциплины в вузах СССР было запрещено.

3. На протяжении первого периода истории советского права преобладали исследования в области бюджетного права (А.М. Гурвич, С.А. Котляревский, Н.Н. Ровинский и др.).

На втором этапе наряду с бюджетной проблематикой появляются исследования по правовому регулированию налоговых отношений (М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин и др.), что объяснялось предпринимавшимися в то время попытками реформировать систему управления советской экономикой, повысить ее эффективность и производительность.

4. Одним из основных результатов теоретических дискуссий, которые велись в исследуемый период по проблемам финансового права, стал вывод о том, что советское финансовое право является самостоятельной отраслью социалистического права.

Для «самостоятельности» финансового права требовалось наличие предмета правового регулирования – основного критерия, а также особого метода правового регулирования – дополнительного критерия такой самостоятельности.

В исследуемый период был выработан единый подход к определению предмета финансового права, под которым понимались обладающие определенными особенностями финансовые общественные отношения. Эти отношения имеют властно-имущественный характер, так как возникают по поводу денежных средств (имущественный элемент), а одним из субъектов отношений всегда выступает государство (властный элемент).

Метод финансового права определялся как совокупность юридических приемов (способов) воздействия на финансовые общественные отношения, составлявшие предмет его регулирования.

5. Существенной особенностью предмета финансового права, позволившей четко отграничить его от предмета административного права, признавался денежный характер отношений, регулируемых нормами финансового права.

6. Вкладом в развитие науки советского финансового права стало учение о финансовой деятельности Советского государства, в наиболее полном виде представленное в работах Е.А. Ровинского. Финансовая деятельность государства определялась в качестве организационной основы финансового права.

Финансовые отношения возникают в процессе финансовой деятельности государства, под которой понимался процесс планового осуществления Советским государством аккумуляции, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, с помощью которых обеспечивалось практическое осуществление его задач и функций в конкретный период развития.

Само же советское финансовое право определялось как самостоятельная отрасль социалистического права, представляющая собой совокупность юридических норм, которыми финансовая деятельность государства регламентировалась.

7. Под системой советского финансового права понимались единство, взаимосвязь и дифференциация финансово-правовых норм по отдельным институтам и разделам отрасли финансового права, с учетом особенностей содержания регулируемых ими общественных отношений.

Была единодушно воспринята точка зрения, впервые высказанная Р.О. Халфиной, относительно построения системы отрасли советского финансового права с выделением в ее структуре общей части, при построении которой используются правовые критерии, и особенной части, при построении которой используются критерии экономического содержания норм и правоотношений с учетом их юридической специфики.

В науке советского финансового права утвердилось также воззрение, согласно которому в общей и особенной частях финансового права содержатся «разнокалиберные» правовые образования: менее крупные – «институты финансового права», и более крупные – «разделы финансового права».

По мнению советских ученых, четко сформированная система советского финансового права позволяла более ясно определить круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью права, и отграничить эти отношения от отношений, регулируемых смежными отраслями права – государственного, административного, гражданского права и др. Иными словами, она позволяла более четко установить предмет финансово-правового регулирования.

8. Предмет советского финансового права в значительной степени был предопределен экономическим строем Советского государства и характером проводимой экономической политики.

Господствующее положение государственной собственности в экономическом укладе СССР, монополия государства на ряд ключевых видов экономической деятельности (валюта, страховая и банковская деятельность) предопределили включение в предмет финансового права таких его подотраслей (разделов), как валютное, страховое, банковское, инвестиционное право.

В настоящее время, когда все формы собственности на конституционном уровне признаны равноправными, ликвидирована монополия государства в валютной, банковской сферах, в области страхования, включение в качестве разделов финансового права банковского, страхового, валютного, инвестиционного права представляется явным анахронизмом, игнорирующим современные экономические реалии. В этой связи необходимо провести скорейшее уточнение и исправление содержания учебного курса «Финансовое право» в действующем образовательном стандарте по юриспруденции.

Очевидно, что перечисленные правовые образования являются комплексными и сочетают в себе элементы частноправового и публично-правового регулирования. В предмет финансового права должны быть включены только публично-правовые аспекты перечисленных разделов.

12. Сапунов М.В. Правовые основы становления и развития системы государственного управления финансами в Российской империи ХIХ века: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.01. М., 2012

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Международного юридического института. Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Чердаков Олег Иванович.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государственное управление финансами в Российской империи можно определить как организационно-правовую деятельность государственных органов по созданию целостной системы аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов, а также контроля за данными процессами.

2. Система государственного управления финансами в Российской империи может быть представлена как единство организационных и институциональных элементов. В организационном плане она объединяет совокупность государственных структур, непосредственно осуществлявших управление финансами, и нормы права, регулировавшие деятельность этих органов. В институциональном плане она состояла из важнейших элементов, к которым следует отнести бюджетный процесс, финансовый контроль, государственный кредит и банковский кредит, а также нормы права, регулировавшие данные институты.

3. Концептуальные основы создания системы государственного управления финансами были сформированы в работах отечественных исследователей и государственных деятелей первой четверти ХIХ в.: М.М. Сперанского, Н.С. Мордвинова, М.Ф. Орлова, И.Н. Тургенева. В практической реализации идей государственного управления финансами сыграли важную роль министры финансов изучаемого периода, в первую очередь Н.Х. Бунге, М.Х. Рейтерн, С.Ю. Витте. В целом создание системы государственного управления финансами в Российской империи опиралось на передовые доктринальные разработки своего времени.

4. Началом практического формирования системы государственного управления финансами в Российской империи можно считать создание Министерства финансов в первой четверти ХIХ в. В то же время система государственного управления финансами была окончательно сформирована во второй половине ХIХ в. в результате бюджетной реформы и создания государственного финансового контроля.

5. Основные этапы формирования системы государственного управления финансами в Российской империи:

1) этап становления концептуальных и организационных основ системы государственного управления финансами (первая четверть ХIХ в.);

2) этап завершения формирования нормативной и организационной базы системы государственного управления финансами (великие реформы);

3) этап совершенствования нормативно-правового обеспечения функционирования системы государственного управления финансами (последняя четверть ХIХ в.).

6. Особенностями нормативно-правового регулирования деятельности системы государственного управления финансами в Российской империи изучаемого периода стали наличие множественности форм такого регулирования и преобладание подзаконного нормотворчества.

7. Потребности правового регулирования деятельности государства по управлению финансовой системой привели во второй половине XIX в. к формированию новой отрасли права – финансового права. Ее нормы были ориентированы в первую очередь на повышение эффективности работы финансового механизма, на укрепление всех составных частей системы государственного управления финансами.