Политическая наука № 4 / 2010 г. Политические партии, демократия и качество государственного управления в современном обществ

Анатолий Кулик

Политическая наука № 4 / 2010 г. Политические партии, демократия и качество государственного управления в современном обществ

ОТ РЕДАКЦИИ

Оценивая деятельность политических партий в России, аналитики часто обращаются к идеальным нормативным моделям, представляющим эти институты исключительно как демократические, игнорируя богатый опыт недемократических стран. При этом само понимание демократии в этих моделях часто далеко от современного состояния демократических режимов. Такая ситуация приводит к искаженному представлению о природе и функциях партий, о той роли, которую они играют в демократических и недемократических обществах. В частности, оценивая политические партии в России, аналитики часто обращают внимание на такие необходимые, по их мнению, черты этих организаций, как массовость, поддержка населением, наличие программы. При этом в стороне остаются другие более важные функции политических партий, связанные со структурированием государственной власти или обеспечением лояльности населения к режиму.

Вместе с тем структурирование государственной власти – одна из основных функций политических партий. Именно взаимодействие по этому поводу является основой партийной системы. Выполнение или невыполнение партиями этой роли позволяет отличить имитационные модели партий и партийных систем, воспроизводящие лишь форму, от образцов, ориентированных на воспроизводство логики конкурентной организации власти и представительства в ней различных групп интересов.

В то же время любое государство, в котором органы государственной власти формируются на соревновательной основе с участием политических партий, сталкивается с дилеммой: справедливость конкуренции и представительства интересов versus эффективность управления. Наличие многопартийной системы само по себе не гарантирует высокого качества управления и совершенства демократических процедур. Эти два ориентира далеко не всегда совпадают друг с другом. Напротив, они часто противоречат один другому. Порой наличие большого количества участников политического процесса тормозит принятие необходимого решения. Вместе с тем концентрация власти в руках немногих политических игроков, которые не руководствуются задачами обеспечения общественного блага, а ориентируются на извлечение краткосрочной прибыли, также может оказаться неблагоприятной для эффективного управления. Анализ возникновения и опыт разрешения подобных ситуаций – очень важная в научном и практическом планах задача, позволяющая по-новому взглянуть на процесс организации и функционирования демократической политической системы и более адекватно оценить выгоды и риски внедрения и развития демократических институтов и практик в недемократических режимах.

В настоящем номере журнала «Политическая наука» рассматриваются данные вопросы. Читатели номера могут ознакомиться как с новыми публикациями и идеями относительно сравнительного анализа политических партий, их меняющегося характера и роли в современном мире, так и с взглядом политологов на проблемы взаимодействия партий с государством, подотчетности, организации партийной конкуренции и эффективности принятия и реализации политических решений. Сквозь призму этих сюжетов рассматривается и российская ситуация.

Наше стремление более детально и широко отражать, анализировать состояние политической науки и ее отраслей, тематических областей, способствовать повышению общего профессионального уровня и утверждению профессиональных стандартов отражается в намерении чаще публиковать рецензии на научные издания. В этом номере представлены две рецензии на монографии, вышедшие в разных регионах Российской Федерации. В дальнейшем мы продолжим эту практику и призываем всех читателей присылать нам тексты дискуссионного содержания, посвященные недавно вышедшим в свет научным публикациям.

В следующих номерах мы планируем постепенно внедрять практику публикации откликов исследователей на темы и материалы предыдущих номеров. Мы полагаем, что это будет способствовать продолжению и активизации инициированных на страницах журнала дискуссий, а также интенсификации обратной связи между изданием, его авторами и читателями.

Е.Ю. Мелешкина

ТРАНСФОРМАЦИЯ ПАРТИЙ В ПОСТИНДУСТРИАЛЬНОМ ОБЩЕСТВЕ: КРИЗИС ЛЕГИТИМНОСТИ И ОРИЕНТИРЫ ДЛЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

А. КУЛИКПредисловие редактора

Вниманию читателей номера предлагаются две самостоятельные, но тесно связанные между собой темы, актуальные как для самой политической науки, так и для политической практики. Первая – это изменение отношения между политическими партиями и демократией в современном обществе, которое в оценке Уильяма Кротти, известного ученого, руководителя Центра по исследованию демократии Северовосточного университета (Бостон, США), является не просто одной из, а самой важной темой в исследовании современных партий.

В традиционном представлении партии создали демократию, и без них демократическое правление немыслимо. Это тот механизм, который приводит в действие всю систему представительной демократии, соединяя управляемых и управляющих через институт выборов, обеспечивая подконтрольность обществу избранной власти и сообщая легитимность политической системе в целом.

Однако в конце 1980-х – начале 1990-х годов появляются сомнения в способности и желании партий выполнять те функции, которые им предписывает теория, и в политической науке возникает тема кризиса института партий в либеральных демократиях Запада. Одновременно меняется представление о характере демократии в обществе постмодерна. Авторы номера предлагают читателям новый взгляд на проблему отношения между партиями и демократией, опирающийся на богатый эмпирический материал и новое теоретическое знание о современных партиях, а также новый подход к ее исследованию.

Тему открывает статья Кей Лоусон «Новый подход к сравнительному исследованию политических партий», в которой раскрываются методология, содержание и основные результаты беспрецедентного по своему масштабу сравнительного исследования, завершившегося выходом в 2010 г. из печати пятитомного издания «Политические партии и демократия». По сути этот проект подводит некоторый итог тридцатилетним исследованиям эволюции отношения между партиями и демократией. Чтобы выйти за рамки поверхностного описания и понять это далеко не однозначное отношение, необходимо было проанализировать его исторический, социоэкономический и институциональный контексты в каждом конкретном страновом исследовании. Другим методологическим принципом проекта стало привлечение к работе над главами по отдельным странам местных ученых, что, как утверждает Лоусон, обеспечивает аутентичность анализа. От авторов требовалось прежде всего уделить внимание специфике своих стран, а не стремиться втиснуть каждое конкретные исследование в априорно заданную схему. В то же время им было предложено осветить определенный круг вопросов, что обеспечило сопоставимость результатов.

Кардинальное различие контекстов на континууме, один полюс которого составляют консолидированные демократии Запада, другой – лишь недавно получившие независимость островные государства Океании, переживающие период перехода организации власти от традиционной системы родственных связей к представительной демократии с политическими партиями, делает в принципе невозможным «усреднение» полученных результатов. Поэтому Лоусон останавливается на региональной специфике отношения между партиями и демократией, выявившейся в страновых исследованих. Так, в частности, партии Северной Америки создавались во времена национального освобождения в качестве агентов демократизации. Однако в последние годы партии в Соединенных Штатах и Канаде постепенно ослабевали в этом качестве. Непрерывное снижение роли партий как агентов демократии наблюдается и в Западной Европе; оно наиболее заметно в Италии и Франции, в политике которых доминирует персонализированное президентское правление. В Восточной Европе, где в последние два десятилетия был достигнут заметный прогресс в демократизации, этот процесс сейчас застопорился. Социальные и экономические условия постосвободительной эры, в которых приходится работать партиям, не позволяют им убедить людей в том, что партийная демократия способна повысить их уровень жизни. Однако вместо того чтобы прагматично и честно подойти к решению проблем своих стран, партии предпочитают раздувать идеологические конфликты в предвыборных кампаниях, теряя уважение избирателей. Россия, как отмечает Лоусон, представляет собой особый случай на постсоветском пространстве. В отсутствии сопротивления со стороны слабого гражданского общества процесс формирования партий с 1993 г. был направлен на превращение их в инструмент, обеспечивающий выживание и самовоспроизводство моноцентрического режима власти. В других постсоветских странах ситуация с партиями не настолько критична.

В целом, анализируя полученные результаты, Лоусон выделяет три стадии в борьбе партий за власть: либерализацию, демократизацию и дедемократизацию. Ожидается, что, формируя тесную связь между гражданами и государством, партии закладывают фундамент демократии. В западном мире партии, которые на протяжении многих лет преуспевали в качестве более или менеее подлинного института демократии, сейчас сдвигаются к новой стадии. Тесные связи с массами более не кажутся партиям необходимыми, так как они осваивают профессиональный инструментарий политического маркетинга; лидеры победившей партии осуществляют политику, которая удовлетворяет прежде всего ее наиболее влятельных сторонников.

Процесс дедемократизации так или иначе присутствует в каждой из исследованных стран. Иногда партии являются его жертвами, иногда – субъектами. Иногда этот процесс протекает весьма жестко; иногда – в полускрытой, кажущейся обыденной форме. Дедемократизацию невозможно предотвратить в тех развивающихся странах, где диктаторские режимы возвращаются к власти. Но временами отход от демократии является результатом преднамеренных действий находящихся у власти лидеров с целью избежать ограничений, которые накладывает на их неутоленную жажду править «слишком быстрая», в их интерпретации, демократизация. Поэтому следует отказаться от априорного представления, что многопартийность обязательно ограничивает авторитарное правление, и попытаться понять реальные отношения власти с партиями.

Поскольку эмпирические исследования фиксируют повсеместно утрату уважения и интереса всех слоев населения к партиям, свидетельствующую о том, что партии не выполняют должным образом функцию обеспечения демократической связи, возникает вопрос, какого рода связи они устанавливают с избирателями, чтобы получить их голоса. Лоусон указывает на шесть возможных видов: предоставление арены политического участия, где граждане могут участвовать в отборе кандидатов и разработке программ; отзывчивость (responsiveness) получившей власть партии по отношению к своим сторонникам; предоставление сторонникам выгод и привилегий на патронажной основе; понуждение граждан партиями, действующими как агенты государства, к послушанию власти; рыночная связь; революционная связь – с харизматическим лидером революционной партии. Эти виды связи соотносятся с идентифицируемыми Лоусон тремя формами дедемократизации: инициативная,ретроактивная и соучастия; соучастие может быть неосознанным, коррупционным или идеологическим.

Проект «Политические партии и демократия» уже вызвал положительную реакцию международного сообщества исследователей партий за актуальность проблематики, глубину и многоаспектность анализа, энциклопедическую широту содержания, инновационную методологию сравнительного исследования. Среди ученых, давших ему высокую оценку, – А. Вэир, Р. Далтон, К. Джанда, К. Карти, Р. Колодний, У. Кротти, П. Мэир, Т. Погунтке, Р. Саква, Л. Свазанд, Д. Фаррелл и др.

Тему отношения между партиями и демократией продолжает Пьеро Игнаци в статье «Партии в постиндустриальную эру». Анализируя причины эволюции партий в консолидированных демократиях, он связывает их прежде всего с эволюцией общества. Хотя в общественном мнении партии еще продолжают оставаться инструментом демократической политии, без которого нельзя обойтись в сборе и канализировании голосов и требований граждан, они все больше воспринимаются как дорогостоящая машинерия, в которой нашли прибежище множество честолюбцев, паразитов и любителей наживы. Антипартийные настроения усиливались начиная с 1990-х годов и распространились также на новые посткоммунистические европейские демократии. С 1980 г. доля членов партии в электорате Европы уменьшилась почти вдвое.

Однако падение членства фиксирует лишь закат низовой организации партии, но никак не свидетельствует о вытеснении партий из политики. В действительности партии только усилили свое влияние благодаря проникновению в государство и сдвигу во внутреннем балансе власти – от рядовых членов к руководству и тем, кто занимает ключевые посты в государстве. Эти два «лица» партии, которые распоряжаются ресурсами, получаемыми ею от государства, ныне представляют ее «профильные активы». Данная трансформация организации и функций партий соотносится с эволюцией общества и форм правления.

Академическая традиция связывает появление массовой партии с индустриальной революцией, тогда как всеохватывающая партия возникла как побочный продукт заката индустриального общества. Наступление общества изобилия и массового потребления и секуляризация политики способствовали ослаблению социальной дифференциации и значимости идеологий, а также смягчению религиозных практик: четкое деление общества на закрытые сегменты на основе религиозной или классовой принадлежности ушло в прошлое, граждане открывали для себя свободу от прежних традиционных лояльностей, их вовлеченность в политику, особенно партийная приверженность ослабевала.

Партии не могли больше получать от общества необходимые ресурсы: вся спонтанная, безвозмездная, даже фанатичная поддержка, которую члены и активисты ранее оказывали партии, закончилась с воцарением неолиберального индивидуалистического мышления. Поэтому партия, отвернувшись от общества, двинулась в государство. С усилением роли партийного правления в последней трети XX столетия партии стали прямо или косвенно контролировать огромный объем ресурсов, продвигая выгодные им законодательные нормы или оказывая влияние на кадровые назначения, на управление в публичной сфере. Практика «распределения добычи» – предоставления постов и привилегий сторонникам победившей партии – усилилась и распространилась на страны посткоммунистической Европы. Там, где произошло слияние партий и государства, избыточная доступность ресурсов и селективный способ их распределения способствуют формированию отношений между гражданином и партией, основанных на личной выгоде.

Это смещение центра тяжести в деятельности партии от создания символов, идентификаций, коллективных и нематериальных целей к селективному распределению материальных благ адекватно социетальной трансформации: универсальные национальные идеи больше не являются убедительными; мировоззрение индивида освободилось от аскриптивных или традиционных ограничений; коллективные и символические ориентации теряют свою привлекательность.

Поскольку только менее 20 % граждан испытывают сегодня доверие к партиям, партийные лидеры не чувствуют себя спокойными за собственное будущее и пытаются восстановить тающую легитимность партий через бóльшую открытость, отзывчивость и подотчетность. Большинство партий до известной степени были «принуждены» адаптироваться к демократической матрице. Принятие решений внутри партии формально осуществляется по принципу снизу вверх, от рядовых членов к национальному руководству, через демократический процесс обсуждения и выборов. В некоторых странах такие внутренние процедуры установлены законом, и государство следит за их соблюдением. Но наряду с вмешательством государства во внутреннюю деятельность партий они и сами ввели ряд изменений, соответствующих нормам демократического участия. Они последовали примеру появившихся в послевоенной Европе леволибертарных или зеленых партий, в деятельности которых лежали принципы дебюрократизация партийной жизни, участия всех сторонников в процессе принятия решений и ротация функций в руководстве. Так, например, в Великобритании и лейбористы и консерваторы ввели голосование всех членов партии в масштабе страны на выборах лидера партии и по важным политическим и организационным проблемам. В Лейбористской партии от ее членов требуется активно участвовать в малых дискуссионных группах в процессе выработки партийной программы. В Германии пример зеленых был воспринят социал-демократами и христианскими демократами, которые предоставили членам партий право участвовать не только во внутрипартийных выборах и выборах предполагаемого канцлера, но и в принятии решений по важным специфическим проблемам партии. Даже традиционно сильно централизованные французские партии приняли нормы, в большей мере соответствующие принципам демократии и участия. Наибольшую закрытость партий среди укоренившихся демократий демонстрирует Италия.

Стимулирование участия рядовых членов в условиях дифицита сильных эмоциональных или символических стимулов было средством остановить эрозию легитимности партии, вызванную ее поворотом к ресурсам государства. Если партийное членство исчезает и/или сводится к клиентуре, получающей материальное вознаграждение, партия утрачивает оправдание своего существования. Однако реакция на эти изменения во внутренней жизни партии пока не слишком обнадеживает, поскольку все тренды остаются негативными. Партии находятся в порочном кругу: они проникают в государство, чтобы получить больше ресурсов, и благодаря этим ресурсам, которыми распоряжаются центральный аппарат и группы, представленные в государственных структурах, вознаграждают своих активистов и членов; но эта легкая доступность ресурсов ослабляет эмоциональную связь партии с ее последователями и наносит ущерб ее идеологической выраженности и доверию к ней.

Если Игнаци объясняет трансформацию партий и демократии прежде всего через изменение общества, Ричард Кац и Питер Мэир ищут институциональные объяснения. Эти авторы не нуждаются в особом представлении русскоязычным читателям. Их статья «Меняющиеся модели партийной организации и партийная демократия: возникновение картельной партии», представленная в первом выпуске созданного в 1995 г. международного журнала «Party Politics», была переведена и опубликована в сборнике «Политическая наука», № 1 за 2006 г.

Концепция «картельной партии» оказала существенное влияние на исследования политических партий на протяжении всего последнего десятилетия. За прошедшее с момента выхода статьи время поведение укоренившихся партий, как отмечают авторы, все больше приближается к обозначенной ими модели картеля. В одной из последних публикаций 2009 г. в журнале «Perspectives on Politics» Кац и Мэир возвращаются к своей концепции, чтобы уточнить ее и сформулировать следующие из нее выводы. Мы воспроизводим в переводе их статью «Картельная партия: возвращение к тезису» с согласия авторов и по официальному разрешению издательства «Cambridge University Press».

Как отмечают авторы, картельная партия – это тип, возникший в демократических политиях Европы, которые характеризуются взаимопроникновением партии и государства и тенденцией сговора между партиями, использующими ресурсы государства для ограничения политической конкуренции и обеспечения собственного электорального успеха.

Завершение «холодной войны», создание Европейского союза и Всемирной торговой организации подорвали традиционные ставки в конкуренции партий на выборах. Утратил значимость лево-правый идеологический раскол, который, явно и неявно, подпитывался «холодной войной». Передача части полномочий национальной власти технократической непартийной системе ЕС и ВТО укрепляла убеждение, что такие традиционно центральные для политики проблемы, как инфляция и занятость, отныне находятся вне компетенции национальных правительств и, таким образом, вне власти контролирующих их партий. Эти перемены способствовали деполитизации партийной конкуренции и, как подчеркивают авторы, значительно облегчали кооперирование партий и сговор между ними. За пределами экономики и социального обеспечения существуют проблемные области, такие как окружающая среда, иммиграция, международный порядок, которые потенциально могли бы послужить основой политически значимых социальных размежеваний. Но весьма сомнительно, что они действительно могут найти стабильное выражение в партийной политике. Удаление партий от общества побуждает или даже понуждает их к сотрудничеству, а растущее сходство между ними способствовало его налаживанию. К тому же кооперирование им просто необходимо, когда нужно принять общее законодательство о партиях или установить систему государственного финансирования.

Авторы проводят различие между тремя важными конституирующими компонентами или, как они их называют, «лицами» партии. Эта партия в структурах государственнойвласти, включая парламент и правительство; партия в центральном офисе, которая создана постоянной партийной бюрократией, национальными исполнительными органами и т.п.; партия на уровне организованного членства – низовая организация1. Они обнаружили, что баланс власти внутри партии сдвинулся в сторону ПГВ, – здесь принимаются решения и распределяются внутренние ресурсы – финансовые, кадровые и т.п. Когда партия в государстве получает доминирование, ее частные интересы замещают интересы всей партии. В теории партии должны обеспечивать связь между гражданами и государством, однако на практике доступность ресурсов снижает их потребность или желание делать это. Вовсе необязательно, как отмечают авторы, что лидеры партий отдают приоритет этой функции перед другими потенциальными целями, такими как персональная власть или экономическое благополучие. Когда политика является одним из главных источников персонального дохода, ставки растут.

Происходит преориентация значения рациональности для партии с максимизации ожидаемого (среднего) вознаграждения или вероятности победы на максимизацию разумно приемлемого минимума вознаграждения (maximin). Эта тенденция становится общей для всех правящих партий и создает условия для формирования того, что по сути является картелем, где забота каждой отдельной партий о собственной безопасности и выживании служит их общему интересу. Она ведет к сокращению конкуренции партийных политик; политические обещания фактически играют роль количественных предложений в экономическом картеле. Проблемы выводятся из поля партийной конкуренции: через делегирование их неполитическим учреждениям, таким как независимые центральные банки, суды или Европейская комиссия; через приватизацию функций, которые ранее относились к государственным (например, пенсионная реформа или реформа здравохранения); и через принятие моделей государственного управления, которые отдают предпочтение техническим и управленческим ноу-хау перед политическими ценностями. Даже в тех случаях, когда проблемы в явном виде не выведены из пространства политических дебатов, партии ограничивают степень, до которой они пытаются «переиграть» друг друга: они избегают касаться многих проблем, подавая их как демагогические и популистские, а круг решений для тех, что остались, часто сужается во имя «реализма» или «ответственности». Когда конкуренция устранена из политической жизни, партийные ораторы обычно становятся апологетами и защитниками политики, которая все больше становится политикой государства, чем какой-либо определенной партии. Для иллюстрации авторы приводят французский афоризм: «Между двумя депутатами, один из которых является революционером, а другой нет, существует меньше различия, чем между двумя революционерами, один из которых является депутатом, а другой нет».

Партии картеля стремятся свести к минимуму цену своего возможного проигрыша на выборах путем сокращения диспаритета ресурсов, доступных тем его членам, кто в данный момент находится во власти, и тем, кто вне ее. Компромисные соглашения позволяют всем партиям картеля участвовать в дележе государственных субсидий и таким образом сократить различия в финансовом положении тех и других. Даже если партии не расположены к публичным соглашениям друг с другом, осознание общности интересов предполагает катрелеподобное поведение. Оно не означает, что за ним стоит конкретный сговор. На олигополистическом рынке, которому в сильной степени соответствует электоральный рынок с кучкой партий, получающих все голоса, открытая подача сигнала может дать практически такой же результат, как и скрытая конспирация.

Лидеры партии в государстве, чьим интересам служит эта модель, сталкиваются не только с вызовом со стороны новых партий, но и с угрозами, исходящими от собственных членов. И обращение к государственным субсидиям делает лидеров менее зависимыми от них. Вторым ответом на эти угрозы является лишение власти рядовых активистов партии, от которых можно ожидать выдвижения политических требований, не совместимых с картельной политикой.