Актуальные вопросы развития национальных систем противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в государствах-членах ЕврАзЭС

Константин Геннадьевич Сорокин, Владислав Евгеньевич Понаморенко, Софья Евгеньевна Ковалева, Леонид Константинович Карпов

Актуальные вопросы развития национальных систем противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в государствах-членах ЕврАзЭС

Авторский коллектив:

Сорокин Константин Геннадьевич – разделы: 1.2.-1.4, выводы по главе I;

Понаморенко Владислав Евгеньевич – разделы: введение, выводы по главе I;

Ковалева Софья Евгеньевна – разделы: глава II;

Карпов Леонид Константинович – разделы: 1.1.

Ответственные редакторы:

Понаморенко Владислав Евгеньевич,

Сорокин Константин Геннадьевич

Рецензенты:

Абрамова Марина Александровна, заведующая кафедрой «Денежно-кредитные отношения и монетарная политика» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук, профессор;

Косторниченко Владимир Николаевич, профессор кафедры «Денежно-кредитные отношения и монетарная политика» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент;

Коровяковский Денис Геннадьевич, заведующий кафедрой «Организация и правовое регулирование таможенного дела» Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ), кандидат юридических наук, доцент;

Дронин Николай Викторович, секретарь комитета Ассоциации российских банков по вопросам ПОД/ФТ и комплаенс рискам.

Введение

Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) является важным элементом борьбы с отмыванием денег и терроризмом, а также условием повышения региональной и международной безопасности, необходимым условием снижения коррупции[1].

Актуальность совершенствования противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, основывается в первую очередь на том, что масштаб и тяжесть последствий террористических акций напрямую зависят от объема финансирования террористической организации. Поэтому проблема финансирования терроризма оказывается в центре внимания международного сообщества. Таким образом, наряду с международным сотрудничеством в области предотвращения и пресечения самих террористических актов необходимо пресечение источников его финансирования.

Режим противодействия терроризму в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, основывается на целом ряде международных соглашений, в частности Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (10 января 2000 г.), Резолюциях Совета Безопасности ООН (№ 1373 от 2001 г. и др.).

В институциональном плане необходимо отметить, что в сфере ПОД/ФТ действует профильная международная организация – ФАТФ, устанавливающая стандарты в отношении мер, направленных на противодействие отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения. Она является межправительственной организацией, включающей 36 членов, и в ее деятельности принимают участие свыше 180 стран в рамках глобальной сети региональных групп по типу ФАТФ.

В Рекомендациях ФАТФ содержится требование ко всем странам иметь эффективные системы для предупреждения и противодействия отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения. В Рекомендациях отражены меры, которые странам следует реализовать в рамках своих систем уголовного судопроизводства и регулирования; профилактические меры, которые должны применяться финансовыми учреждениями и иными предприятиями и профессиями; меры по обеспечению прозрачности владения юридическими лицами и образованиями; вопросы, касающиеся учреждения компетентных органов, наделенных соответствующими функциями и полномочиями, а также механизма сотрудничества и взаимодействия; вопросы, касающиеся организации сотрудничества и взаимодействия с другими странами.

В феврале 2012 г. ФАТФ обновила существовавшие ранее 40+9 Рекомендаций, посвященных проблематике отмывания (легализации) преступных доходов (40 рекомендаций) и финансирования терроризма (9 специальных Рекомендаций), одновременно распространив свой мандат на противодействие финансированию распространения оружия массового уничтожения (ФРОМУ).

Новые Рекомендации направлены на противодействие новым угрозам, а также на решение приоритетных задач, таких как противодействие финансированию распространения оружия массового уничтожения и борьба с коррупцией.

Указанные Рекомендации признаны Международным валютным фондом и Всемирным банком международным стандартом в сфере противодействия отмыванию денежных средств и финансированию терроризма. Положения указанных документов, по сути, составляют фундамент международного сотрудничества в сфере ПОД/ ФТ/ФРОМУ.

В странах Евразийского экономического сообщества имеется соответствующая законодательная база противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Так, Постановлением Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС от 30 мая 2007 г. № 16 утверждены Рекомендации в сфере законодательного обеспечения противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В рамках Таможенного союза ЕврАзЭС между странами – участницами ТС был заключен Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза[2].

Данные документы являются фундаментом только готовящегося к возведению здания ПОД/ФТ/ФРОМУ на уровне Евразийского экономического сообщества.

В связи с необходимостью приведения национальных законодательств государств – членов ЕврАзЭС в соответствие с новыми Рекомендациями ФАТФ возникает ряд проблем, которые необходимо решать в четкой координации между собой стран ЕврАзЭС, в частности проблемы:

– имплементации Рекомендаций в национальные законодательства государств – членов ЕврАзЭС и прохождения 4-го раунда взаимных оценок по линии ФАТФ;

– построения и правового оформления национальных и наднациональных (в рамках ЕврАзЭС) систем оценки рисков ОД/ ФТ/ФРОМУ и проведения национальной оценки рисков в государствах – членах ЕврАзЭС;

– выработки евразийской (в рамках ЕврАзЭС) политики в сфере противодействия отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения;

– разработки и заключения межгосударственных договоров в рамках ЕврАзЭС в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ;

– создания институциональных основ ПОД/ФТ/ФРОМУ в ЕврАзЭС;

– взаимодействия ЕврАзЭС с региональной организацией по типу ФАТФ – Евразийской группой по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), в которую помимо стран ЕврАзЭС входят Туркменстан, Узбекистан, Индия и Китай, а также с группой Манивел, куда входит один из ключевых партнеров России – Украина.

Кроме того, актуальными являются вопросы: борьбы с перемещением наличных денежных средств, добытых преступных путем, через границы Таможенного союза (что особенно актуально ввиду

отмены лимита на вывоз наличной валюты физическими лицами из государств – членов Таможенного союза); взаимосвязи проблематики ПОД/ФТ/ФРОМУ с вопросами нелегальной миграции; противодействия финансированию терроризма через сектор некоммерческих организаций и многие другие; взаимодействия национальных подразделений финансовой разведки между собой, с национальными банками и наднациональными органами ЕврАзЭС, координирующими и регламентирующими деятельность государств в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ и др.

Учитывая, что ЕАГ, хотя и специализирована на вопросах ПОД/ ФТ, не имеет статуса международной организации, именно в рамках ЕврАзЭС сегодня возможна и необходима скоординированная и целенаправленная реализация политики государств евразийского региона в такой значимой области обеспечения национальной безопасности, как противодействие отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения.

Исходя из сказанного, глубокое научное исследование заявленной тематики видится сегодня более чем актуальным.

Настоящее исследование построено по следующему принципу: в первой главе в свете новой редакции рекомендаций ФАТФ исследуются актуальные вопросы гармонизации национального законодательства государств – членов ЕврАзЭС в сфере ПОД/ФТ, а также вопросы создания наднациональных организационно-правовых основ ПОД/ФТ; во второй главе – анализируются проблемы и тенденции развития национальной системы ПОД/ФТ применительно к банковскому сектору, последние изменения действующего законодательства, направленные на имплементацию новых требований ФАТФ в отношении финансовых учреждений.

По завершении каждой из глав даются выводы и формулируются предложения для национальных и наднациональных органов власти по совершенствованию организационно-правовых основ ПОД/ФТ.

Глава I

Проблемы и перспективы формирования организационно-правовых основ ПОД/ ФТ в государствах – членах ЕврАзЭС

1.1. Анализ зарубежного опыта создания наднациональных правовых и институциональных основ ПОД/ФТ

1. Международные акты в сфере ПОД/ФТ

Изучение мирового опыта ПОД/ФТ[3] без исследования международных актов в этой области было бы затруднительным. С этой целью нами проанализированы международные конвенции, посвященные борьбе с преступностью.

1.1. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности

Одним из основных документов, оказавших существенное влияние на правовое регулирование деятельности кредитных организаций в ЕС и во всем мире, является Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятая Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г.[4]

Согласно статье 6 указанной Конвенции (криминализация отмывания доходов от преступлений) каждое Государство-участник

принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:

a)

i) конверсию или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;

ii) сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

b) при условии соблюдения основных принципов своей правовой системы:

i) приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

ii) участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей статьей, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении.

Также Конвенцией установлено, что:

a) каждое Государство-участник стремится применять положения конвенции к самому широкому кругу основных правонарушений;

b) каждое Государство-участник включает в число основных правонарушений все серьезные преступления, как они определены в статье 2 Конвенции, и преступления, признанные таковыми в статьях 5, 8 и 23 Конвенции. В случае, когда законодательство Государств-участников содержит перечень конкретных основных правонарушений, в него включается, как минимум, всеобъемлющий круг преступлений, связанных с деятельностью организованных преступных групп;

c) для целей подпункта b основные правонарушения включают преступления, совершенные как в пределах, так и за пределами юрисдикции соответствующего Государства-участника. Однако преступления, совершенные за пределами юрисдикции какого-либо Государства-участника, представляют собой основные правонарушения только при условии, что соответствующее деяние является уголовно наказуемым согласно внутреннему законодательству государства, в котором оно совершено, и было бы уголовно наказуемым согласно внутреннему законодательству Государства-участника, в котором осуществляется или применяется настоящая статья, если бы оно было совершено в нем;

d) каждое Государство-участник представляет Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций тексты своих законов, обеспечивающих осуществление положений настоящей статьи, а также тексты любых последующих изменений к таким законам или их описание.

До принятия данной Конвенции во многих правовых системах отсутствовали понятие «легализация (отмывание) доходов от преступной деятельности», а также критерии, по которым можно распознать этот вид преступной деятельности[5].

Состав преступления в виде отмывания денег является произвольным от другого преступного деяния, т. е. процесс отмывания логически не отделим от криминального накопления[6].

Как правило, финансовый рынок используется для отмывания доходов, полученных преступным путем, посредством трехфазной процедуры[7]:

1. трансформация полученных преступным путем денежных средств в законные инструменты финансового рынка;

2. имущество с целью запутывания следов перемещается до тех пор, пока становится невозможным отследить его происхождение;

3. процесс отмывания денежных средств завершается их интеграцией в инструментарий финансового рынка, с помощью которого имуществу приписывается законное происхождение.

Кроме того, что отмывание денежных средств фактически является преступлением, совершаемым с целью сокрытия совершения другого преступления, в результате которого был получен доход, данный вид преступления наносит невосполнимый урон экономике.

В целях борьбы с отмыванием денежных средств статьей 7 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности предусмотрены конкретные меры борьбы с этим преступлением. В частности, каждое Государство-участник:

a) устанавливает всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, а также в надлежащих случаях других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств, в пределах своей компетенции в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим основывается на требованиях в отношении идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках;

b) без ущерба для статей 18 и 27 Конвенции обеспечивает, чтобы административные, регулирующие, правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с отмыванием денежных средств (в том числе, когда это соответствует внутреннему законодательству, и судебные органы), были способны осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях на условиях, устанавливаемых его внутренним законодательством, и в этих целях рассматривает вопрос об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.

1. Государства-участники рассматривают вопрос о применении практически возможных мер по выявлению перемещения наличных денежных средств и соответствующих оборотных инструментов через их границы и по контролю за таким перемещением при условии соблюдения гарантий, направленных на обеспечение надлежащего использования информации, и не создавая каких-либо препятствий перемещению законного капитала. Такие меры могут включать требование о том, чтобы физические лица и коммерческие организации сообщали о трансграничных переводах значительных объемов наличных денежных средств и передачах соответствующих оборотных инструментов.

2. При установлении внутреннего режима регулирования и надзора согласно положениям настоящей статьи и без ущерба для любой другой статьи Конвенции Государствам-участникам предлагается руководствоваться соответствующими инициативами региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, направленными против отмывания денежных средств.

3. Государства-участники стремятся к развитию и поощрению глобального, регионального, субрегионального и двустороннего сотрудничества между судебными и правоохранительными органами, а также органами финансового регулирования в целях борьбы с отмыванием денежных средств.

Конвенцией также урегулирован порядок осуществления международного сотрудничества в целях конфискации (статья 13), предусмотрена возможность проведения совместных расследований (статья 19), утверждены меры, направленные на предупреждение транснациональной организованной преступности (статья 31).

1.2. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. является специальной, но не первой конвенцией ООН, породившей начало борьбы с отмыванием (легализацией) преступных доходов. Первым международным договором, закрепившим международные обязательства, направленные на борьбу с этим злом, являлась Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, принятая конференцией 19 декабря 1988 г. в Вене[8].

Согласно статье 3 указанной Конвенции каждая Сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться, с тем чтобы признать уголовными преступлениями согласно своему законодательству следующие действия, когда они совершаются преднамеренно:

a) производство, изготовление, экстрагирование, приготовление, предложение, предложение с целью продажи, распространение, продажу, поставку на любых условиях, посредничество, переправку, транзитную переправку, транспортировку, импорт или экспорт любого наркотического средства или любого психотропного вещества в нарушение положений Конвенции 1961 г, этой Конвенции с поправками или Конвенции 1971 г.;

b)

i) конверсию или перевод собственности, если известно, что такая собственность получена в результате любого правонарушения или правонарушений, признанных таковыми в соответствии с подпунктом «а» настоящего пункта, или в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях, в целях сокрытия или утаивания незаконного источника собственности или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении такого правонарушения или правонарушений, с тем чтобы он мог уклониться от ответственности за свои действия;

ii) сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, подлинных прав в отношении собственности или ее принадлежности, если известно, что такая собственность получена в результате правонарушения или правонарушений, признанных таковыми в соответствии с подпунктом «а», или в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях;

c) с учетом своих конституционных положений и основных принципов своей правовой системы:

i) приобретение, владение или использование собственности, если в момент ее получения было известно, что такая собственность получена в результате правонарушения или правонарушений, признанных таковыми в соответствии с подпунктом «а» настоящего пункта, или в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях.

Необходимо отметить, что Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8 ноября 1990 г.), принятая после Конвенции ООН 1988 г, содержит аналогичные положения.

2. Правовые и институциональные основы формирования системы ПОД/ФТ в ЕС и других интеграционных образованиях

Вышеуказанные Конвенции ООН повлияли на развитие правового регулирования деятельности кредитных организаций в ЕС. Не последнее место в системе законодательства ЕС о деятельности кредитных организаций занимают нормативные акты о борьбе ст.н. отмыванием денег и финансированием терроризма. Первым документом на наднациональном уровне была Директива ЕЭС 91/308/ ЕЭС от 10 июня 1991 г. о предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег, которая как раз и была принята с учетом положений Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., а также рекомендаций группы FATF[9]. Директива 1991 г. стала поистине революционной, поскольку впервые установила на общеевропейском уровне определение отмывания денег – умышленные действия лица в отношении имущества, добытого преступным путем. При этом был установлен перечень операций, подлежащих обязательному контролю, сформулированы признаки подозрительных операций, закреплены правила контроля за такими операциями (сбор информации о клиентах кредитных организаций, передача такой информации компетентным органам государств), установлены требования к руководителям и сотрудникам организаций, осуществляющих банковские операции.

После принятия Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. в ЕС была принята т. н. вторая Директива ЕС по борьбе с отмыванием денег 2001 г. Был расширен круг лиц, подпадающих под действие контрольных процедур, и установлена обязанность кредитных организаций взаимодействовать с компетентными органами государств – членов ЕС. На сегодняшний день основным документом в данной сфере является

Директива Европейского парламента и Совета Европейского союза 2005/60/ЕС от 26 октября 2005 г.[10] о предотвращении использования финансовой системы для отмывания денежных средств и финансирования терроризма, заменившая собой директиву 2001 г. по борьбе с отмыванием денег.

2.1. Рекомендации ФАТФ как международный стандарт по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения. Опыт применения в ЕС

Рекомендации ФАТФ не заменяют соответствующие положения иных международных актов, а при необходимости, дополняя их, сводят в единую систему организационных принципов и правовых норм, играя при этом важную роль в процессе кодификации норм и правил в сфере ПОД/ФТ. В соответствии с Резолюцией Совета Безопасности ООН № 1617 (2005)[11] Рекомендации ФАТФ являются обязательными международными стандартами для выполнения государствами – членами ООН. Так, согласно пункту 7 Резолюции Совет Безопасности настоятельно призывает все государства-члены соблюдать всеобъемлющие международные стандарты, воплощенные в Рекомендациях ФАТФ. Труппа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) (англ. Financial Action Task Force on Money Laundering – FATF)[12] – межправительственная организация, которая занимается выработкой мировых стандартов в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансирования терроризма (ПОД/ФТ), а также осуществляет оценки соответствия национальных систем ПОД/ФТ этим стандартам.

В настоящее время она включает 36 членов: 34 страны и две международные организации, а также более 20 наблюдателей: пять ретональных структур по типу ФАТФ и более 15 других международных организаций или органов.

Основным документом в деятельности ФАТФ являются 40 Рекомендаций, которые в настоящее время, по утверждению самих разработчиков, представляют собой новый всеобъемлющий комплекс мер по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма[13]. Первоначальные 40 рекомендаций ФАТФ были разработаны в 1990 г. в качестве инициативы по противодействию использованию финансовых систем лицами, отмывающими доходы от незаконного оборота наркотиков. В 1996 г. Рекомендации были пересмотрены первый раз для отражения развивающихся технологий отмывания денег. 40 Рекомендаций 1996 г. были одобрены более чем 130 странами мира и в настоящее время представляют собой международный стандарт по противодействию отмыванию денежных средств, добытых преступным путем, имплементированный в национальное законодательство многими государствами.

В октябре 2001 г. ФАТФ разработала восемь специальных рекомендаций по вопросам финансирования терроризма. Эти Рекомендации содержали набор мер, направленных на борьбу с финансированием террористических актов и террористических организаций, и дополняли сорок Рекомендаций.