Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия

Для их минимизации необходимо одобрение Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., определяющей содержание и взаимную увязку основных мероприятий среднесрочных бюджетных реформ в непосредственно связанных с ними сферах нормативно-правового регулирования.

Следует также учитывать, что качество управления государственными финансами, в том числе эффективность расходов федерального бюджета, зависит от действий всех участников бюджетного процесса, а не только Минфина России, осуществляющего организацию составления и исполнения федерального бюджета, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

11. Методика оценки эффективности Государственной программы.

Оценка эффективности реализации Государственной программы будет осуществляться путем ежегодного сопоставления:

1) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых значений целевых индикаторов Государственной программы (целевой параметр – 100 %);

2) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых объемов расходов федерального бюджета на реализацию Государственной программы и ее основных мероприятий (целевой параметр менее 100 %);

3) числа выполненных и планируемых мероприятий плана реализации Государственной программы (целевой параметр 100 %)57.

§ 4. Результаты развития финансового рынка в России в начале XXI века

Рынок финансовых услуг сегодня – один из наиболее динамично развивающихся секторов экономики. В отечественном законодательстве категория «финансовые услуги» появилась сравнительно недавно – в 1999 г. и была описана в Федеральном законе от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». В соответствии с указанным Законом под финансовой услугой понимается «деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц» (ст. 3 Закона о защите конкуренции). При этом для целей сужения сферы применения Закона о защите конкуренции приведенное выше определение, имеющее чрезвычайно широкий характер, было уточнено следующим дополнением: «В целях настоящего Закона в качестве финансовых услуг рассматриваются осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера».

С другой стороны, как понятие, относящееся к общей категории «возмездное оказание услуг», финансовые услуги подпадают под регулирование норм Гражданского кодекса Российской Федерации (речь идет о гл. 39 «Возмездное оказание услуг»). Кроме того, п. 2 ст. 824 ГК РФ содержит упоминание об «иных видах финансовых услуг, связанных с денежными требованиями», оказываемых клиенту в связи с договором финансирования под уступку денежного требования.

Из изложенного выше следует, что, во-первых, финансовые услуги так или иначе связаны с движением денежных средств. При этом речь идет не о движении денежных средств в смысле осуществления расчетов (например, оплата покупателем товара или услуг), а о движении денежных средств как денежного капитала. Такой вывод вытекает из уточняющей части определения, содержащегося в Законе о защите конкуренции, в рамках которой предпринимается попытка определить правовые формы, используемые для приложения денежного капитала. Во-вторых, правовую основу финансовых услуг составляют договорные отношения. Однако точная квалификация договорных отношений сторон возможна только после анализа экономического содержания рассматриваемых правоотношений58.

Финансовой услугой признается деятельность по привлечению и использованию денежных средств физических и юридических лиц. Однако не все подобные услуги подлежат антимонопольному регулированию. К контролируемым финансовым услугам относятся все виды банковских операций и сделок, страховые услуги, управление ценными бумагами и денежными средствами59, негосударственное пенсионное обеспечение, приобретение имущества и передача его в аренду юридическим и физическим лицам (лизинг).

Вряд ли можно относить к финансовым услуги по продаже валюты, включая проведение валютных торгов. Здесь целесообразно воспользоваться критерием определения денежного обязательства, поскольку денежными (и, соответственно, финансовыми) не считаются обязательства, в которых валюта исполняет роль товара. Следует также подчеркнуть, что к финансовым услугам не относится аудиторская деятельность, поскольку аудиторы лишь устанавливают достоверность финансовых операций.

Хозяйствующими субъектами на финансовых рынках признаются юридические лица, осуществляющие на основе лицензии банковские операции, предоставляющие услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию; негосударственные пенсионные фонды, их управляющие компании; управляющие компании паевых инвестиционных фондов; лизинговые компании; кредитный потребительский союз.

Таким образом, хозяйствующими субъектами на финансовых рынках являются организации, обладающие специальной правоспособностью, зачастую осложненной необходимостью получения лицензии. Например, кредитные организации не вправе заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. Страховщики, напротив, не могут осуществлять банковские операции. Следует обратить внимание, что индивидуальные предприниматели не допускаются на рынок финансовых услуг в качестве хозяйствующих субъектов.

Финансовые услуги в той или иной форме проникают во все области деятельности человека. В современных условиях без использования финансовых услуг невозможно развитие производства, добывающей промышленности, транспорта, торговли, науки, здравоохранения, системы социального обеспечения. Благодаря использованию финансовых услуг осуществляется как финансирование частного предпринимательства, так и реализация государственных программ. Используя финансовые услуги, граждане получают возможность, с одной стороны, сохранять и увеличивать свои накопления, превращаясь в инвесторов. С другой стороны, используя механизмы рынка финансовых услуг, люди имеют возможность брать кредиты для приобретения жилья, получения образования. Предприниматели благодаря привлечению инвестиций располагают возможностью развивать производство.

Важным аспектом государственного регулирования финансового рынка является степень его централизации и эффективность осуществления контрольно-надзорных мер в сфере финансовых рынков. В настоящее время вопрос о целесообразности создания единого регулятора, осуществляющего регулятивные и надзорные функции в отношении участников и финансового рынка в целом, включая банки, страховые компании, институты коллективных инвестиций, брокерские/дилерские компании, является открытым.

Международный опыт свидетельствует, что унификация и централизация регулирования позволяют решить такие проблемы, как конфликты между различными регулирующими органами, низкая эффективность надзора в условиях осуществления деятельности на финансовом рынке финансовыми группами, в состав которых входят банки, брокерские, страховые компании и другие профессиональные участники рынка, недостаточная прозрачность регулирования и надзора, и создают дополнительные конкурентные преимущества.

Последний мировой финансовый кризис выявил уязвимость систем регулирования финансовых рынков практически во всех странах. Так, например, в Великобритании с 1997 г. действует единый финансовый регулятор – Управление по финансовому регулированию и надзору, независимый неправительственный орган. Управление планируется упразднить, ему на смену придут три регулятора. В Германии, напротив, созданное в 2002 г. Федеральное агентство по финансовому надзору – независимый регулятор финансовых рынков и институтов, сохранил и даже расширил свои полномочия по регулированию финансовых рынков. Денежно-кредитная администрация Сингапура осуществляет функции центрального банка и единого регулятора финансовых рынков. В Дубае единым регулятором является Ведомство по финансовым услугам Дубая – независимое агентство, использующее международное право. Централизация функций регулятора позволила всем вышеперечисленным финансовым центрам добиться прозрачности регулирования и эффективности надзора за участниками рынка.

В США регулированием финансовых рынков занимается ряд органов – Комиссия по торговле ценными бумагами, Комиссия по срочной биржевой торговле, Федеральная резервная система, Офис контролера Казначейства, Федеральная корпорация страхования вкладов, Федеральное агентство жилищного финансирования и другие. Кроме того, регулирование страхового рынка в США – прерогатива штатов, в связи с чем в каждом штате действует свое законодательство в страховой сфере, единого национального регулятора не существует.

На российском финансовом рынке сложившаяся система надзора неоднородна в различных ее сегментах: в банковском секторе, на рынке ценных бумаг, в системе страхования.

Проблемы несовершенства системы осуществления контроля и надзора на российском финансовом рынке связаны:

• с ее фрагментарностью (минимальный контроль со стороны регуляторов в отношении некоторых участников при избыточном контроле в отношении других);

• отсутствием необходимой информативности для осуществления эффективного контроля существующих форм предоставления отчетности;

• формальностью надзора, связанной во многом с отсутствием комплексного подхода к оценке всех рисков участников рынка.

В целях устранения сегментации государственного регулирования на финансовом рынке, покрытия им новых рынков и повышения системной устойчивости и учитывая соответствующий международный опыт по корректировке систем регулирования финансового рынка, Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2011 г. № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков переданы Министерству финансов Российской Федерации, Федеральная служба страхового надзора присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам, которой переданы функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела)60.

В результате полномочия по выработке государственной политики и ключевой законопроектной деятельности на всем финансовом рынке закреплены за Минфином России, функции надзора за всем банковским и небанковским финансовым сектором осуществляет Банк России. Банком России обеспечивается подзаконное регулирование и надзор в банковском секторе.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2011 г. № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации», были распределены функции по нормативно-правовому регулированию в сфере финансового рынка Российской Федерации между Минфином России и ФСФР России.

Согласно Указу Президента РФ от 4 марта 2011 г. № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» Федеральная служба страхового надзора (ФССН) была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). С 1 сентября 2013 г. упразднена ФСФР и на Банк России возложены функции мегарегулятора финансовых рынков, в том числе регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций – страховых организаций (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ, Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645).

В соответствии с Законом № 251-ФЗ на Банк России возлагаются функции мегарегулятора финансового рынка: ему передаются полномочия, которыми ранее была наделена ФСФР России. Это связано с тем, что с 1 сентября 2013 г. ФСФР России упраздняется (Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»).

За исключением отдельных положений рассматриваемый Закон вступает в силу 1 сентября 2013 г. (ч. 1 ст. 50 Закона № 251-ФЗ).

С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иные полномочия.

Создание мегарегулятора в России обусловлено динамикой изменения условий работы на финансовом рынке, влиянием на национальный финансовый рынок международных финансов, транснациональных корпораций, повышением требований к уставному капиталу, необходимостью совершенствования контроля за движением денежных потоков, различиями в технологии надзора Банка России и ФСФР.

В настоящее время к компетенции Банка России отнесено нормативное правовое регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности), в том числе контроль и надзор в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, обеспечение государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Одновременно с этим определенные проблемы российского финансового рынка в части контроля и надзора призван решить проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О рынке ценных бумаг” и иные законодательные акты Российской Федерации» (в части пруденциального надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, а также порядка выплаты компенсаций гражданам на рынке ценных бумаг), который принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 февраля 2011 г., и проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О рынке ценных бумаг” и иные законодательные акты Российской Федерации» в части приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с требованиями Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO)), разработанный ФСФР России и Минфином России, и другие. В настоящее время в целях реализации международного опыта регулирования и надзора в сфере финансовых рынков, который указывает, что перевод функций по регулированию и надзору за финансовыми рынками в систему единого регулятора в большей степени соответствует международным нормам и рекомендациям в сфере обеспечения стабильности на финансовых рынках и осуществления пруденциального надзора на рынке ценных бумаг, страхования и в банковском секторе, началась работа по осуществлению функции контроля и надзора в рамках единого органа, осуществляющего консолидированный надзор. Анализ последствий мирового финансового кризиса, выявивший ряд недостатков и уязвимостей регулирования мировой финансовой системы, приводит к необходимости пересмотра функций, способов и технологий деятельности регуляторов.

Для решения этой задачи в 2013 г. принята Государственная программа «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра», разработанная в соответствии с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 670.

Государственная программа в установленной сфере реализации определяет цели, задачи, результаты, основные направления и меры государственного регулирования, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, сформулированных в следующих стратегических документах:

• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;

• Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р;

• Бюджетные послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике;

• Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р;

• Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г., утвержденная поручением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2011 г. № 1472п-П13 и письмом Банка России от 5 апреля 2011 г. № 01-001/1280;

• Стратегия развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденная поручением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. ВП-П13-6891;

• О плане мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. № 911-р;

• поручения Президента Российской Федерации (от 19 октября 2011 г. № Пр-3125, от 6 декабря 2011 г. № Пр-3668, от 21 марта 2012 г. № Пр-707) и другие.

Состав подпрограмм, выделенных в рамках Государственной программы, а также соисполнители и участники Государственной программы определены в соответствии с перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, и аналитическим распределением бюджетных ассигнований федерального бюджета в разрезе государственных программ Российской Федерации61.

Направлениями развития государственного регулирования в сфере реализаций функций контроля и надзора на финансовом рынке являются:

• отход от фрагментарной системы контроля над финансовыми институтами;

• усиление контроля за рисками финансовой системы с целью оперативного выявления и противодействия кризисным ситуациям;

• распространение эффективного регулирования на сектора, которые традиционно не были охвачены регулированием;

• создание эффективных механизмов координации действий между регуляторами разных стран;

• унификация методов и принципов регулирования, контроля и надзора, а также гармонизация нормативной правовой базы во всех сегментах финансовых рынков;

• внедрение в практику деятельности лучшей международной практики и положительно зарекомендовавших себя мер, методов и технологий зарубежных регуляторов и надзорных органов;

• недопущение возникновения системных рисков на соответствующих сегментах финансового рынка;

• повышение эффективности надзора в отношении участников финансового рынка;

• снижение административных барьеров, переход на межведомственное электронное взаимодействие в целях сокращения времени и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, сокращение избыточной отчетности.

Совершенствование содержания, форм и методов контроля и надзора за деятельностью субъектов страхового дела будет осуществляться по следующим направлениям:

• совершенствование института страхового надзора путем сочетания методов оценки рисков, влияющих на деятельность страховых организаций, и количественных нормативов финансовой устойчивости и платежеспособности страховых организаций;

• создание системы санкций, применяемых органом страхового надзора к субъектам страхового дела на основе принципа соразмерности наказаний степени тяжести нарушения, введение системы штрафов;

• непрерывный мониторинг финансового состояния страховых организаций, результатов их деятельности, позволяющий принимать решения о применении санкций к субъектам страхового дела с учетом влияния различных факторов и рисков на состояние финансового положения субъектов страхового дела;

• поэтапный переход на международные принципы составления финансовой отчетности страховых организаций;

• постепенная гармонизация методов и принципов страхового надзора с международными стандартами и рекомендациями (МАСН, OECD);

• формирование механизма взаимодействия национального органа, осуществляющего контроль и надзор в сфере страховой деятельности, с органами страхового надзора иностранных государств в целях осуществления адекватного надзора и контроля в сфере трансграничного страхования и перестрахования.

В настоящее время в условиях либерализации экономики и снижения административных барьеров возрастает роль объединений субъектов страхового дела, в частности созданных на основе саморегулирования.

Использование полномочий и инструментария саморегулируемых организаций позволит дисциплинировать участников страхового рынка, своевременно принимать меры воздействия в отношении нарушителей законодательства, задействовать экспертный потенциал для поиска решения актуальных проблем развития страховой отрасли62.

Основные мероприятия государственного регулирования в сфере финансовых рынков и страховой деятельности определены Планом мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. № 911-р, а также Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р, Стратегией развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, одобренной поручением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. № ВП-П13-6891.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № Пр-77 федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации были подготовлены согласованные предложения по оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка Российской Федерации.

В целях обеспечения непрерывности осуществления регулирования, контроля, надзора и выполнения иных функций в сфере страховой деятельности (страхового дела) Правительством Российской Федерации принято постановление от 26 апреля 2011 г. № 326 «О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков», в соответствии с которым до завершения мероприятий по присоединению работники присоединенной Федеральной службы страхового надзора продолжали выполнять возложенные на них обязанности, ФСФР России была наделена функциями по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, а также ФСФР России были переданы территориальные органы Федеральной службы страхового надзора.

Как ранее отмечалось, с 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иные полномочия.

Объем полномочий Банка России существенно увеличился за счет ряда функций, которые он должен будет выполнять в отношении финансовых некредитных организаций. Этот термин определен в ст. 76.1 Закона о Банке России в новой редакции, в котором указано, что к данным организациям относятся многочисленные профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также микрофинансовые организации, субъекты страхового дела и т. п.

Кроме того, для Банка России были установлены дополнительные цели деятельности (ст. 3 Закона о Банке России в новой редакции):

• развитие российского финансового рынка;

• обеспечение стабильности российского финансового рынка.

Часть новых полномочий Банка России устанавливается другими федеральными законами. К примеру, некоторые функции Банка России в сфере страхового надзора вводятся Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об организации страхового дела в Российской Федерации”», а некоторые новые полномочия в сфере банковского регулирования – Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Данное решение направлено на устранение сегментации государственного регулирования на финансовом рынке, покрытие им новых рынков и повышение системной устойчивости и соответствуют последним решениям по корректировке системы регулирования финансового рынка, принятым на международном и национальных уровнях.

Основополагающими направлениями банковского регулирования с целью обеспечения финансовой безопасности государства в условиях международной интеграции экономик, а также вступления России в ВТО являются: мониторинг банковских операций и сделок в связи с необходимостью противодействия отмыванию преступных доходов и вывода капитала за рубеж, установление ответственности для кредитных организаций в случае нарушения банками законодательства, контрольно-надзорные полномочия Банка России.