Современные проблемы организации публичной власти

В итоге, если исходить из того, что разделение властей есть наличие собственной «ниши» деятельности у любой ветви, самостоятельность каждой ветви, невмешательство в функционирование других ветвей, воздействие на них и испытание на себе их влияния, то есть все основания включить в систему разделения властей также общественную власть и масштабно подходить к категории разделения властей.

Обобщая все сказанное, предлагаем видеть новый этап в развитии теории разделения властей со следующими чертами[54]:

1) хотя разделение властей в первую очередь является категорией государства и государственной власти, в принципе надо видеть разделение властных возможностей в управлении государством и обществом, должны быть пределы участия государства в управлении обществом и пределы вмешательства общественных структур в управление государством;

2) разделение властей в государстве предполагает не существование многих видов государственной власти, а наличие единой государственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей; это означает, что в строгом смысле слова надо говорить о разделении «власти», а не о разделении «властей»;

3) единая государственная власть не только исходит от народа, но и предполагает его участие в осуществлении власти; таким образом, разделение властей в государстве включает непосредственное народовластие и осуществление государственной власти специальными органами государства;

4) к традиционным законодательным, исполнительным и судебным органам в системе разделения властей могут быть добавлены другие органы и механизмы государственной власти (государственные органы) – учредительная власть, глава государства, органы прокуратуры, избирательные комиссии, банковско-финансовые органы и др.;

5) в государстве существует не только горизонтальная, но и вертикальная система разделения властей, она включает в себя разделение властных функций между органами центра, регионов и местного самоуправления;

6) разделение властных функций существует не только в системе государственной власти, но и в местном самоуправлении – на этом уровне решение вопросов распределяется между населением и различными органами местного самоуправления;

7) разделение властей должно включать и обособление функций, задач и полномочий внутри системы однотипных органов. Для примера: хотя Государственная Дума и Совет Федерации являются частью такой ветви власти, как законодательная власть, и вместе составляют Федеральное Собрание Российской Федерации, у каждой палаты есть обособленные полномочия, теория и практика формирования и деятельности. Если одна палата что-то не делает, это может стать тормозом и для деятельности другой палаты. Активность одной палаты может дать видимость активности парламента в целом, но такого рода иллюзия не затемняет роль каждого звена парламентской структуры. И тем более каждая палата может быть, образно говоря, связывающей инстанцией для другой палаты. На это обращал внимание еще Монтескье, рассуждая о государственном устройстве Англии: «…вот основные начала образа правления, о котором мы ведем речь. Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга (выделено мной – Авт.) принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной властью. Казалось бы, эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласованно»[55].

Разумеется, речь не может идти об обособлении палат друг от друга и тем более об их противостоянии, хотя в парламентской практике иных стран такое встречалось; да и у нас между палатами имели место недоразумения, когда Совет Федерации был склонен считать себя более квалифицированной инстанцией в законодательном процессе, выправляющем огрехи и недоработки слабо (по мнению отдельных членов Совета Федерации) подготовленной нижней палаты. Депутаты Государственной Думы все же дали отпор таким утверждениям представителей Совета Федерации, да и работа самой Думы со временем более или менее выровнялась. Но все же фактор раздельного выполнения палатами их назначения, в т. ч. и объема полномочий, продолжает оставаться актуальным.

Определенное проявление разделения властей характерно и для других однотипных систем государственных органов. В частности, оно имеет (должно иметь) место внутри исполнительной власти, где, кстати, очень не всегда соблюдается и может отрицательно влиять не только на выполнение государственных функций, но и на обеспечение прав и свобод граждан. Сошлемся для примера на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1992 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»», в котором Суд подчеркнул, что разделение и взаимное сдерживание (выделено мной – Авт.) служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Названный Указ, отметил Конституционный Суд, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РСФСР, содержание которых обеспечивает соблюдение установленного в Российской Федерации разделения властей, создает систему сдержек и противовесов, направленных, в конечном счете, на охрану конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом[56].

В определенной мере о разделении власти можно говорить и при создании различных судебных систем. Так, при возможности создания судебного конституционного контроля либо в качестве отдельной системы, либо как подразделения внутри судов общей юрисдикции наша страна предпочла первый вариант, тем самым установила разделение власти внутри судебной системы. Прежняя практика раздельного Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ также означала определенное разделение задач между двумя высшими судами страны. При слиянии в 2014 году Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ звучал аргумент: необходимость преодоления неодинаковости их позиций по отдельным судебным проблемам. Однако думается, данный фактор может быть основой, как для негативной, так и позитивной роли обеих судебных инстанций;

8) разделение властей предполагает не только распределение функций и полномочий между субъектами властной деятельности, но и систему их взаимного влияния, т. е. сдержек и противовесов. Этот фактор должен быть решающим при создании тех или иных систем публичной власти: необходимо предусмотреть возможности их влияния на иные властные институты и, в свою очередь, воздействия на них с разных сторон.

§ 3. Виды властных функций

Для российской модели организации публично-политической власти особенно важны вопросы о видах властных функций и о субъектах их осуществления, т. е. о тех институциях, которые в силу нормативного правового установления вправе и обязаны выполнять такие функции.

Виды властных функций достаточно типичны, они принадлежат большинству властных институтов, другое дело, что осуществление таких функций обычно наполнено разным объемом и отличается своеобразием для тех или иных участников властной деятельности.

Обобщенно можно назвать такие виды властных функций:

– нормотворчество (правотворчество);

– руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами;

– распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами;

– контрольная и (или) надзорная деятельность.

Естественно, что деление властных функций может быть и более дробным, все зависит от вида органа, его конкретного предназначения. И еще, приведенная последовательность функций не означает их степени важности. Прежде всего, это относится к нормотворчеству (правотворчеству). Пожалуй, лишь по отношению к законодательному органу государственной власти – да и то в общегосударственном масштабе – можно говорить о том, что это его главная функция, и по конституции государства он обычно именуется законодательным (либо законодательным и представительным) органом государственной власти. Но реально не только законотворчеством и законодательной деятельностью занимаются Государственная Дума и Совет Федерации – палаты российского парламента. Конкретно этим органам можно приписать также следующие функции: общее представительство народа; участие в верховном руководстве делами государства; формирование или участие в формировании других государственных органов; парламентский контроль; объединение деятельности всех нижестоящих парламентских органов (представительных органов власти), оказание им помощи, обобщение лучшего опыта парламентаризма в стране.

Что касается других государственных органов, нормотворчество большинству из них присуще, но ставить его на первое место вряд ли стоит. Зачастую оно выглядит как бы реализационным средством для других функций органа. Например, Президент Российской Федерации имеет право по Конституции РФ (ст. 90) издавать указы и распоряжения. Но это не его самоцель, а способ осуществления других властных функций – руководства внутренней и внешней политикой государства, обеспечения прав и свобод граждан и др. То же самое можно сказать о Правительстве Российской Федерации.

В некоторых странах у главы государства есть права на издание актов с силой закона. Так, по Конституции Казахстана (ст. 45, 53, 61) Президент издает законы на основе решений Парламента по вопросам войны и мира, а также указы, имеющие силу закона, в случае если он определил срочность рассмотрения проекта закона Парламентом (в течение месяца), однако Парламент не исполняет данное требование Президента[57]. В Российской Федерации возобладал следующий подход: если необходимость регулирования общественных отношений посредством закона существует, однако акт не принимается парламентом, тогда регулирование осуществляется указом Президента, замещающим закон; но с его появлением указ приводится в соответствие с законом или прекращает свое действие. Такая конструкция была заложена Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»[58]. В пункте 4 мотивировочной части Конституционный Суд записал, что в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (выделено мной – Авт.).

По отношению к некоторым государственным органам проблематично само утверждение о наличии у них нормотворческой функции. Речь идет, прежде всего, о судебной власти. Так, несмотря на важную роль постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, а также их нормативное (т. е. правоустанавливающее) значение, в литературе зачастую оспаривается регулирующая функция данного Суда, предлагается воспринимать его акты только как правоприменительные. Есть, конечно, и противоположное мнение: акты Конституционного Суда имеют нормативное значение и являются источниками права, другое дело, что налицо специфика осуществления данной функции Судом, так же как и отличие его решений от традиционных нормативных правовых актов[59].

Тем более были распространенными споры о том, что ранее оба следующие высшие федеральные суды – Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ осуществляли (не осуществляли), а теперь, после реформы 2014 года – Верховный Суд РФ осуществляет (не осуществляет) нормотворческую функцию. Причем в ситуации, когда прежде оба суда, а сейчас Верховный Суд обладает правом издания руководящих постановлений, имеющих очевидно нормативный правовой характер и являющихся важнейшей определяющей деятельности нижестоящих звеньев судебной системы, а в ряде вопросов – развития экономики, функционирования государственных органов.

Для негосударственных систем публичной власти также в определенной мере характерна функция нормотворчества, регулирования. Так, ее никто не думает отрицать применительно к муниципальной власти. Право принятия нормативных актов, как посредством местных референдумов, так и органами местного самоуправления очевидно, для этого даже в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена специальная ст.

7 «Муниципальные правовые акты». Конечно, Закон предполагает, прежде всего, муниципальные акты правоприменения. Однако ст. 7 не исключает и принятие нормативных муниципальных правовых актов[60].

Можно было бы склониться к отрицанию нормоустанавливающей функции у систем общественной власти. Однако и здесь не все просто. В конце концов, Федеральный закон 1995 года «Об общественных объединениях» предусматривает для этих общественных структур такой обязательный акт, как устав; о том же говорят иные законы, кающиеся общественных объединений. Федеральный закон 2001 года «О политических партиях» предписывает каждому подобному объединению иметь как устав, так и партийную программу. Достаточно очевидно, что названные акты имеют нормативное значение, прежде всего, для членов объединений (в движениях – для участников), вместе с тем также и для соприкасающихся с ними иных участников общественных отношений.

Вторая из названных нами функций – руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами – свойственна таким видам публичной власти, как государственная власть и местное самоуправление. В сильной степени она связана и с третьей функцией – распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами.

Порой разделить конкретные шаги очень трудно, «руководство», «управление», «распоряжение» переплетены. Однако принципиальный подход обычно предполагает, что инстанции «руководства» более характерно общее направляющее воздействие, формулирование стратегических задач, программно-целевой подход с созданием при необходимости базы либо в проектах уровня законов, либо в своих актах. Например, в условиях России о функции руководства мы склонны более говорить применительно к Президенту РФ.

В свою очередь, управление более свойственно для органов исполнительной власти, например, на федеральном уровне – это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, службы, агентства и др. Управление предполагает оперативное, повседневное рассмотрение вопросов экономико-хозяйственного, социально-культурного, правоохранительного, а при необходимости и государственно-политического содержания.

При необходимости структуры руководства и управления решают вопросы распоряжения собственностью, материально-финансовыми ресурсами с позиций их выделения, перевода (трансферта), целевого использования.

Эти же параметры выполнения функций руководства, управления, распоряжения можно видеть и в муниципальной власти.

Что касается общественной власти в лице общественных объединений, там в своеобразной форме также имеют место названные функции. Например, в политической партии общие руководящие задачи выполняет ее главный орган – съезд, конференция. Повседневное управление находится в руках президиума, центрального комитета, иного подобного органа, формируемого на съезде, конференции партии. Законодательство разрешает политической партии иметь имущество, денежные средства в своей собственности, соответственно органы партии выполняют в отношении их распорядительные функции.

Еще одной разновидностью властных функций мы назвали контрольную и (или) надзорную деятельность. Специфика публичной власти состоит в том, что данная функция реализуется как внутри тех или иных систем, также и в том, что объектом контроля (надзора) становятся внешние объекты. Причем публичная власть предполагает переплетение – когда институты государственной власти становятся объектами контроля и надзора со стороны других государственных органов, а также общественной власти; в свою очередь осуществление общественной власти подконтрольно и поднадзорно государственным органам, особенно в плане соблюдения законов и правильного (т. е. соответствующего правовым предписаниям) расходования материально-денежных средств.

Контрольные функции общего характера принадлежат в том или ином объеме органам публичной власти, в целом выполняющим задачи правотворчества, руководства и управления. Это вытекает из принципа разделения властей. Как уже было сказано, законодательно-представительным органам власти непременно присуща функция парламентского контроля, он распространяется на органы исполнительной власти, частично и на главу государства. В свою очередь, глава государства в своем оперативном руководстве органами исполнительной власти при необходимости выполняет и контрольные задачи. То же делает правительство в отношении отраслевых органов исполнительной власти.

В системе муниципальной власти также есть задачи общеконтрольного плана. Для их более четкого закрепления новеллами от 18 июля 2011 г. в Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена статья 17.1 «Муниципальный контроль», в которой определено (с учетом дополнений от 27 мая 2014 г.), что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль над соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль над соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в ст. 35 Закона определено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится, помимо других вопросов, также «контроль над исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения» (п. 9). Можно сказать шире: представительный орган муниципального образования контролирует, в рамках своих полномочий, деятельность главы муниципального образования и местной администрации. Не случайно тот же Закон в ст. 36 гласит, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (п. 5). Глава представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (п.1), а представительный орган вправе принять решение об удалении главы муниципального образования в отставку (п.п. 10 п. 10 ст. 35 Закона).

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. С. 314; Чернов К. С. Государственная уставная грамота Российской империи (к вопросу о российском конституционализме): Автореф. дис. …канд. историч. наук. М., 2007.

2

См. комментарий к ст. 10 Конституции РФ в издании «Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный)». 2-е изд., изм. и доп. / рук. авт. кол. Ю. А. Дмитриев, науч. ред. Ю. И. Скуратов. М., Статут, 2013 /Опубликовано в Справочной правовой системе «Консультант Плюс» (При подготовке настоящей публикации использовалась СПС «Консультант Плюс»).

3

Исследователи отмечают, например, что «действовавшие в России начала XX века общественные группы и политические партии не считали сколько-нибудь важным принцип разделения властей. Революционные партии, как когда-то Пестель и народовольцы делали ставку на революционную диктатуру. В программе РСДРП речь шла о низвержении царского самодержавия и о замене его «самодержавием народа». Эсеровская программа содержала положение о «временной революционной диктатуре» и неопределенное указание на необходимость агитировать за созыв Учредительного собрания «для ликвидации самодержавного режима и переустройства всех старых порядков в духе установления свободного народного правления, необходимых личных свобод и защиты интересов труда». Программа либеральной конституционно-демократической партии констатировала: «Конституционное устройство Российского государства определяется основным законом. Россия должна быть конституционной и парламентской монархией». Никакого описания механизма разделения властей кадетская программа, в составлении которой принимали участие видные российские юристы, не содержала». Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. С. 323.

4

См., напр.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 257–258.

5

Пахомов В. Г., Чурилов С. Н. К вопросу об отношении к принципу разделения властей классиков марксизма. История государства и права. 2012. № 10. С. 17–20 / Опубликовано в Справочной правовой системе «Консультант Плюс».

6

См.: п. 13 Декларации СНД РСФСР от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

7

Арановский К. В. Разделение властей как условие конституционной демократии. Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16–21. / Опубликовано в Справочной правовой системе «Консультант Плюс».

8

Вполне можно согласиться со специалистами в области политологии и теории государства и права, которые полагают, что «Ограничение анализа роли системы «сдержек и противовесов», а в более широком плане механизма разделения властей в адаптационном процессе исключительно конституционно-правовыми рамками серьезно искажает реальную картину». Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. С. 94.

9

«В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского.

В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия.

В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую – просто исполнительной властью государства». Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 290.

10

«Действительно, в демократиях народ, по-видимому, делает, что хочет. Но политическая свобода состоит совсем не в том, чтобы делать то, что хочется. В государстве, т. е. в обществе, где есть законы, свобода может заключаться лишь в том, чтобы иметь возможность делать то, чего должно хотеть, и не быть принуждаемым делать то, чего не должно хотеть. Необходимо уяснить себе, что такое свобода и что такое независимость. Свобода есть право делать все, что дозволено законами. Если бы гражданин мог делать то, что этими законами запрещается, то у него не было бы свободы». См.: Монтескье Ш. Указ. соч. С. 288–289.

11

Монтескье Ш. Указ. соч. С. 288.

12

Монтескье Ш. Указ. соч. С. 316–317.