Современные технологии документационного обеспечения управления

Основной закон, обеспечивающий переход к электронным документам, – Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» [11]. Именно он регламентирует придание юридической силы документам в электронной форме. Последние изменения в этот закон вносились 23.06.2016.

С 1 июля 2013 года все организации, использующие цифровую подпись, работают только по этому закону, так как хотя закон и был принят еще в апреле 2011 года, но до 1 июля 2013 года он действовал наряду со старым Федеральным законом от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», что позволяло использовать старые технологии электронно-цифровой подписи в переходный период. Сейчас переходный период завершен и юридическую силу имеют только документы, подписанные в соответствии с Федеральным законом от 06.04.2011 № 63-ФЗ.

Подробно вопросы использования электронной подписи также рассмотрены в главе 3 «Основные требования к составлению и оформлению документов», пп. 3.4.15 и в главе 6 «Организация электронного документооборота» пп. 6.3 настоящего издания.

Массовое создание и использование компьютерных баз данных обострило проблему обеспечения защиты документов и информации от несанкционированного доступа. Этот вопрос рассматривается в целом ряде законов. Всю информацию и документы ограниченного доступа можно разделить на несколько категорий: документы, содержащие государственную тайну; документы, содержащие коммерческую тайну, и служебная информация ограниченного распространения (для служебного пользования).

Прежде всего, выделим информацию, отнесенную к государственной тайне. Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 08.03.2015) [12] дает исчерпывающее перечисление сведений, составляющих государственную тайну (статья 5). В законе также дано определение реквизита «гриф секретности» – «реквизиты, свидетельствующие о степени секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него».

Положения закона детализирует Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30.11.1995 № 1203 (ред. от 30.11.2016) [13].

Более широкое применение имеет Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 № 98-ФЗ (ред. 12.03.2014) [14]. Закон «регулирует отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам». Однако, когда мы говорим о государственной тайне, мы имеем в виду исчерпывающий список сведений, которые могут быть отнесены к этой категории. А в отношении коммерческой тайны действует обратное правило: закон устанавливает перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне, а все остальное относится к компетенции конкретных лиц и организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Закон дает определения коммерческой тайны, информации, составляющей коммерческую тайну, режима коммерческой тайны, обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, и т. п.

В 2011–2014 гг. в Закон были внесены изменения, связанные с распространением электронных носителей информации, например DVD-дисков и т. п. Теперь Закон предусматривает «нанесение на материальные носители, содержащие информацию, составляющую коммерческую тайну, или включение в состав реквизитов документов, содержащих такую информацию, грифа „Коммерческая тайна“ с указанием обладателя такой информации (для юридических лиц – полное наименование и место нахождения, для индивидуальных предпринимателей – фамилия, имя, отчество гражданина, являющегося индивидуальным предпринимателем, и место жительства)». Законом также предусмотрено, что при увольнении работник должен передать работодателю все материальные носители информации, содержащие коммерческую тайну [14, ст. 11].

Вместе с данным законом следует рассмотреть Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 06.03.1997 № 188 (ред. от 13.07.2015) [15], содержащий перечень сведений, которые относятся к конфиденциальным.

Кроме конфиденциальной информации, существует и служебная информация ограниченного распространения, порядок работы с которой регламентирован Положением «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 (ред. от 18.03.2016) [16]. К служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью или доступ к которой ограничен законодательно. К такой информации относятся, например, проекты указов и распоряжений Президента РФ, проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и другие документы. Положение содержит перечень материалов, которые не могут быть отнесены к категории ограниченного распространения.

Широкое распространение баз данных по личному составу, учета граждан в государственном масштабе вызвало потребность в законе, защищающем персональные данные. Федеральный закон «О персональных данных» от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 03.07.2016) [17] затрагивает практически все организации, и в первую очередь подразделения по работе с персоналом, кадровые службы, ведущие учет личного состава. Так, в соответствии со ст. 19 «оператор при обработке персональных данных обязан принимать необходимые правовые, организационные и технические меры или обеспечивать их принятие для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, предоставления, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий в отношении персональных данных», при этом в терминологии закона к операторам относится любое «юридическое или физическое лицо, самостоятельно или совместно с другими лицами организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных», определяющих действия (операции), совершаемые с персональными данными (ст. 3).

Кроме Федерального закона «О персональных данных», вопросы защиты личной информации закреплены в специальном разделе Трудового кодекса РФ (ред. от 28.12.2016) [18] (глава 14. Защита персональных данных работника) и в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [8] (статьи 9 и 16). Положения Федерального закона «О персональных данных» развиты в постановлениях Правительства РФ «Об утверждении требований к материальным носителям биометрических персональных данных и технологиям хранения таких данных вне информационных систем персональных данных» от 06.07.2008 № 512 (ред. от 27.12.2012) [19] и «Об утверждении Положения об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации» от 15.09.2008 № 687 [20].

Как в государственные, так и во многие коммерческие организации поступают письма и обращения граждан. Порядок работы с этой категорией документов рассматривается в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) [21]. Данным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, при этом закон распространяется и на иностранных граждан, и лиц без гражданства.

Как и во многих других законодательных актах, принимаемых в последние годы, специальная статья Закона (ст. 4) посвящена определению терминов. Раскрыты термины по следующим видам документов:

– обращение гражданина – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

– предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

– заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

– жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Кроме того, дано определение понятию должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

В данном Законе выделены статьи «Права гражданина при рассмотрении обращения» и «Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением».

К гарантиям безопасности отнесено запрещение преследования в связи с обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой их деятельности и неразглашение сведений, содержащихся в обращении.

Для граждан, составляющих обращения, и для работников, занимающихся приемом обращений, особенно важна ст. 7 Закона, содержащая требования к сведениям, указываемым в обращении как письменном, так и в виде электронного документа. «Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату». Таким образом, если рассмотреть обращение с позиций делопроизводства, в нем обязательно указывается, как и в любом заявлении, адресат, то есть кому направлен документ, автор документа, его личная подпись и дата. Так как при этом ожидается ответ, необходимо указать адрес, по которому он должен быть отправлен.

Если обращение направляется в форме электронного документа, в нем указываются фамилия, имя, отчество (последнее – при наличии) гражданина, адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

Гражданин вправе приложить к обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Как и во всех предшествующих нормативных правовых актах об обращениях населения, в вышеупомянутом законе подчеркивается, что обращения должны быть направлены «непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов». Направление документа в организации, не занимающиеся данным вопросом, приводит к пересылке документа, дополнительной переписке и удлиняет срок рассмотрения обращения.

В данном Законе прописана и технология работы с этой группой документов.

Службе ДОУ важно учитывать, что письменные обращения граждан подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления (п. 2 ст. 8). Причем Закон предусматривает для граждан возможность обращения как в традиционной форме (в письменном виде либо лично), так и в виде электронного документа (п. 3 ст. 7), то есть с использованием сети Интернет, через сайт организации либо по электронной почте. Это значит, что сообщения, поступающие по электронной почте, необходимо регистрировать так же, как и поступающие традиционными способами.

Если обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, оно направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Закон подтверждает существовавший и ранее запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие которых обжалуется.

Все принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению. Ответ на обращения подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Сроки рассмотрения письменных обращений установлены в течение 30 дней со дня регистрации и могут быть продлены не более чем на 30 дней с уведомлением подавшего обращение. Для рассмотрения обращений, связанных с нарушением законодательства в области миграции, установлен более короткий срок – 20 дней.

В законе понятие «анонимные письма» отсутствует, но именно им посвящается статья 11: «в случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией» (п. 1 ст. 11).

Далее в ст. 11 рассматриваются виды обращений, не принимаемых к рассмотрению: обжалование судебных решений (п. 2 ст. 11); обращения, содержащие нецензурные выражения (п. 3 ст. 11), обращения, не поддающиеся прочтению (п. 4 ст. 11); многократные обращения по одному и тому же вопросу, ответ на который уже был дан (п. 5 ст. 11); обращения, ответ на которые связан с разглашением сведений, содержащих государственную тайну (п. 6 ст. 11).

Отдельно рассматривается порядок личного приема граждан. Он по-прежнему должен проводиться в указанные дни и часы, информация о которых доводится до сведения граждан. Устные обращения, как и письменные, регистрируются путем занесения в карточку личного приема. Если вопрос решен устно, решение заносится в карточку, но возможен и письменный ответ. В ходе личного приема может быть составлено письменное обращение. Отдельные категории граждан могут пользоваться правом на личный прием в первоочередном порядке.

В Закон впервые введена статья о возмещении причиненных убытков и взыскании расходов при рассмотрении обращения. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием, по решению суда. Но в случае, если в обращении были указаны заведомо ложные сведения, расходы, связанные с рассмотрением обращения, могут быть по решению суда взысканы с автора обращения.

Следующий пакет законодательных актов – это законы о языке, интересующие службу ДОУ в части использования языка в документах. В первую очередь следует рассмотреть Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 № 1807-1 (ред. от 12.03.2014) [22], статья 16 которого регламентирует использование языков в официальном делопроизводстве, а статья 17 – в официальной переписке. Следует также обратиться к Федеральному закону «О государственном языке Российской Федерации» от 01.06.2005 № 53-ФЗ (ред. от 05.05.2014) [23], статья 3 которого описывает сферы обязательного использования государственного языка и требования к идентичности содержания в случае использования наряду с государственным языком РФ и других языков: государственного языка республики, находящейся в составе Российской Федерации, других языков народов Российской Федерации или иностранного языка.

Следует учитывать, что закон 2005 г. не заменяет и не отменяет Закон РСФСР «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 № 1807-1 [22], а дополняет и расширяет законодательную базу, регулирующую использование русского языка как государственного. Основываясь именно на двух законах: «О языках народов Российской Федерации» и «О государственном языке Российской Федерации», используя их вместе, ведут документирование своей деятельности организации, находящиеся на территориях с компактным проживанием населения, говорящего не только на русском языке. Особенно это относится к учреждениям на территориях республик в составе Российской Федерации.

В Законе «О государственном языке Российской Федерации» в дополнение к закону «О языках народов Российской Федерации» более четко очерчена сфера использования государственного языка. Государственный язык подлежит обязательному использованию «в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов, органах местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства» (п. 1 ст. 3).

Государственный язык является обязательным при опубликовании федеральных законов и иных правительственных актов, но в республиках Российской Федерации они наряду с официальным опубликованием на государственном русском языке могут быть опубликованы на государственных языках республик. Это же правило распространяется на правовые акты республик, законы и иные нормативные правовые акты краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов.

Закон «О государственном языке Российской Федерации» уточняет, что в случае использования других языков тексты на русском языке и языках других народов Российской Федерации должны быть идентичны по содержанию и техническому оформлению.

Наиболее значимы для службы ДОУ статьи законов, касающиеся использования языков в делопроизводстве организаций всех форм собственности.

В Законе «О государственном языке Российской Федерации» указано обязательное использование русского языка как государственного «в деятельности по ведению делопроизводства». Более подробно эти вопросы рассмотрены в Федеральном законе «О языках народов Российской Федерации», статья 16 которого так и называется – «Использование языков в официальном делопроизводстве». В соответствии с этой статьей делопроизводство в республике РФ ведется на государственном языке, а также на государственном языке данной республики. Тексты документов (бланков, печатей, штампов, штемпелей и вывесок с наименованием государственных органов, организаций, предприятий, учреждений) оформляются на государственном языке Российской Федерации, государственных языках республик и иных языках народов, определяемых законодательством республик, на территории которых они проживают.

Особо следует остановиться на оформлении документов, касающихся личности граждан Российской Федерации. В Законе «О государственном языке Российской Федерации» еще раз подтверждено, что государственный язык является обязательным «при оформлении документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации ‹…›, изготовлении бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния, оформлении документов об образовании и (или) о квалификации ‹…›, установленного образца» (п. 3). Но в то же время все эти документы, в соответствии со ст. 16 закона «О языках народов Российской Федерации», оформляются с учетом национальных традиций именования на государственном языке Российской Федерации, а на территории республики, установившей свой государственный язык, оформление указанных документов наряду с государственным языком Российской Федерации может вестись на государственном языке республики. Именно на этот пункт закона «О языках народов Российской Федерации» опираются «Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей», утвержденные Постановлением Правительства РФ «О трудовых книжках» от 16.04.2003 № 225 (ред. 25.03.2013) [24]. В Правилах записано: «Трудовые книжки ведутся на государственном языке Российской Федерации, а на территории республики в составе Российской Федерации, установившей свой государственный язык, оформление трудовых книжек может наряду с государственным языком РФ вестись на государственном языке этой республики». А в пункте, касающемся выдачи трудовой книжки при увольнении, указано, что если трудовая книжка заполняется на двух языках (государственном языке РФ и на государственном языке республики), подписью работодателя или лица, ответственного за ведение трудовых книжек, и печатью организации и подписью самого работника заверяются оба текста.

В соответствии с требованиями Закона «О государственном языке Российской Федерации» все записи в трудовой книжке, ведущиеся на двух языках, должны быть идентичными по содержанию и техническому оформлению.

Немаловажно для служб ДОУ и указание об использовании языков в официальной переписке. Официальная переписка и другие формы официальных взаимоотношений между государственными органами, организациями, предприятиями, учреждениями субъектов Российской Федерации с адресатами в Российской Федерации ведутся на государственном языке Российской Федерации.

Закон «О государственном языке Российской Федерации» еще раз подчеркнул обязательность использования государственного языка при оформлении адресов отправителей телеграмм и почтовых отправлений, пересылаемых в пределах Российской Федерации, а также почтовых переводов денежных средств (ст. 3).

Сайт организации сегодня – это лицо компании. Нередко служба ДОУ занимается также и размещением документов в сети Интернет. Для государственных структур это является обязательным в соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 09.03.2016) [26]. Статья 13 Закона дает довольно большой перечень сведений, которые должны быть размещены в сети Интернет на сайте государственного органа. Этот закон дополняется Постановлением Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 28.06.2016) [97]. К Постановлению прилагаются перечни информации о деятельности Правительства Российской Федерации, деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет, а также «Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет».

Еще один закон, имеющий самое непосредственное отношение к работе службы ДОУ – Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22.10.2004 № 125-ФЗ (ред. от 18.06.2017) [25]. Закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности. Закон представляет интерес с точки зрения терминологической базы, в нем даются определения понятиям: «архивное дело», «архивный документ», «документы по личному составу», «особо ценный документ», «уникальный документ», «архивный фонд», «архив», «государственный архив», «муниципальный архив», «постоянное хранение документов», «временное хранение архивных документов», «временное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации», «депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации», «экспертиза ценности документов», «упорядочение архивных документов», «владелец архивных документов», «пользователь архивными документами». Многие из этих понятий, например архив, экспертиза ценности документов, упорядочение архивных документов и др., активно используются в делопроизводстве любой организации.

Особо следует выделить статью 17 данного Закона «Обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов», фиксирующую обязанности организаций по обеспечению сохранности архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов. Законом установлен порядок передачи документов учреждениями и ведомствами на государственное хранение (ст. 21), сроки ведомственного хранения документов (ст. 22), обязанность организаций всех форм собственности бесплатно выдавать архивные справки и копии архивных документов по запросам социально-правового характера (п. 3 ст. 26).