Современные технологии документационного обеспечения управления

С. Л. Кузнецов

Современные технологии документационного обеспечения управления

Учебное пособие для вузов

© С. Л. Кузнецов, 2017

© ООО «ТЕРМИКА.РУ», 2017

Предисловие к 3-му изданию

Документационное обеспечение управления в настоящее время является одной из областей деятельности, которые под влиянием новых информационных технологий развиваются особенно динамично. Поэтому при подготовке третьего издания учебного пособия ключевая задача заключалась в том, чтобы отразить новые законодательные и нормативные акты, показать, какие новые возможности организации работы с документами появились за последнее время. Вместе с тем применение новых технологий должно основываться на знании устоявшихся принципов и методических подходов к организации документационного обеспечения управления, ведению классического делопроизводства.

Основу книги составляет текст первого издания учебно-методического пособия, вышедшего в свет под редакцией профессора Т. В. Кузнецовой. Книга доработана с учетом внедрения современных автоматизированных технологий, дополнена материалами по организации работы с документами в электронной форме, появился раздел, посвященный организации электронного архива. Содержание всех глав учебно-методического пособия дополнено характеристикой новых законодательных и нормативных актов, регламентирующих различные аспекты документационного обеспечения управления, прежде всего применение электронных документов и электронного документооборота.

Введение

Документационное обеспечение управления (ДОУ) – важнейшая обслуживающая функция управления. Оперативность, своевременность, точность и полнота предоставления информации являются основой качества принимаемых управленческих решений. Информация, закрепленная в юридически значимых документах, базах данных, является предметом деятельности службы ДОУ (управления делами, канцелярии, общего отдела, секретариата и т. п.), организующей информационно-документационное обслуживание управленческого аппарата.

Последние два десятилетия – период активного внедрения информационных технологий в работу служб ДОУ. Сегодня сложно представить себе офис, где бы не использовались компьютеры.

Второе десятилетие XXI века отмечено быстрым распространением автоматизированных технологий в сфере управления документами, широким применением систем электронного документооборота (СЭД), юридически значимых электронных документов и электронной подписи. Использование электронных документов во взаимодействии государственных структур регламентируется законодательно. На повестке дня – организация ведомственных архивов в электронной форме. Документ все чаще представляет собой не обособленный объект, а лишь компонент информационной системы.

Но в то же время еще не редкость, когда компьютеры используются в офисе только как пишущая машинка с памятью, в то время как современные сетевые информационные технологии позволяют автоматизировать весь цикл работы с документами – от создания и оформления документов, организации визирования и согласования, движения документов внутри организации, регистрации и контроля исполнения вплоть до приема-передачи документов и организации полнотекстового электронного архива.

Использование компьютеров в делопроизводстве создает принципиально новые возможности, позволяет поставить информационно-документационное обслуживание на современный уровень научно-технического прогресса, кардинально повысить производительность и качество управленческого труда, принципиально сократить время, уходящее на межведомственное движение документов.

Электронные документы все шире входят в нашу жизнь. От электронных авиабилетов мы перешли к электронным больничным листам, электронной страховке ОСАГО, на очереди электронный паспорт транспортного средства, а не за горами и электронный общегражданский паспорт. Нормативно-правовые акты обязывают государственные структуры переходить к использованию электронных документов. Это и ст. 11.1 Федерального закона № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», и постановление Правительства РФ № 890 от 06.09.2012, требующее перехода государственных органов к электронному документообороту с 2017 года, и ряд других документов. На расширение использования электронных документов в судебной системе направлен Федеральный закон от 23.06.2016 № 220-ФЗ.

Вопросы документирования и организации работы с документами, в том числе в электронной форме, затрагиваются во многих законодательных, нормативно-правовых актах и нормативно-методических документах. Детальному их рассмотрению посвящена первая глава этой книги – «Нормативная правовая и методическая основы современного делопроизводства».

Все ссылки на законодательные нормативные правовые акты даны в тексте редакции документов на момент подготовки книги к изданию. Последние изменения в законодательных актах необходимо уточнять в правовых базах данных.

Вторая глава «Организация делопроизводственной службы» рассматривает порядок организации делопроизводственной службы, ее состав, подготовку положения о службе ДОУ, инструкции по делопроизводству и должностных инструкций сотрудников службы ДОУ.

Третья глава «Основные требования к составлению и оформлению документов» раскрывает порядок составления и оформления документов на базе требований как ГОСТ Р 6.30-2003, так и вступающего в действие с 1 июля 2018 года ГОСТ Р 7.0.97-2016, в котором перечисляются 30 реквизитов, которые могут использоваться при оформлении организационно-распорядительных документов: требования к тексту документа, реквизиты, используемые в бланке документа, а также отметки, проставляемые на документе в ходе его подготовки и рассмотрения.

Четвертая глава «Организация работы с документами» освещает организацию работы с документами, начиная с понятия и анализа документооборота организации и охватывая все основные этапы работы с документами: прием и первичная обработка; распределение поступивших документов; регистрация документов; контроль за исполнением; информационно-справочная работа; отправка документов.

Пятая глава «Систематизация и обеспечение сохранности документов» посвящена вопросам систематизации и обеспечения сохранности документов: составлению номенклатуры дел, формированию и хранению дел на стадии текущего делопроизводства, обработке дел для последующего хранения, проведению экспертизы ценности документов, составлению описей и сдаче дел в архив организации. Все виды работ рассматриваются с учетом внедрения современных информационных технологий.

В последней, шестой главе рассматриваются вопросы организации электронного документооборота и работы с документами в электронной форме в автоматизированных системах, проблемы организации хранения и обеспечения сохранности электронных документов и электронных копий документов.

Книга является учебным пособием для всех обучающихся или повышающих квалификацию по направлению обучения «Документоведение и архивоведение» и специальности «Документоведение и ДОУ», может служить справочником по организации работы с документами.

В целом книга может представлять интерес как для работников делопроизводственных служб, секретарей, секретарей-референтов, так и для специалистов-управленцев разного уровня, занимающихся подготовкой и оформлением документов, сотрудников служб информационных технологий, решающих задачи автоматизации работы с документами.

Глава 1

Нормативная правовая и методическая основы современного делопроизводства

Организация работы с документами затрагивается во многих нормативных правовых и методических документах. Поэтому в каждой организации в службе ДОУ должна быть нормативная правовая, методическая и справочная информация, относящаяся к работе с документами, в виде специализированной базы данных (БД) по делопроизводству и архивному делу.

Необходимо помнить, какие вопросы работы с документами в каком законодательном акте рассматриваются и при необходимости обращаться к этой регулярно обновляемой БД, чтобы быть уверенным, что работа службы ДОУ соответствует современным требованиям российского законодательства. Рекомендуется также регулярно проверять наличие изменений в законодательстве: не вышли ли новые нормативно-правовые и нормативно-технические документы, не внесены ли изменения в существующие документы – и своевременно обновлять БД.

Все нормативно-правовые документы, регулирующие вопросы как документирования, так и работы с документами, можно разделить на несколько уровней.

Первый основополагающий закон нашей страны – это Конституция Российской Федерации [1]. С точки зрения документоведения ее значение состоит в том, что Конституция РФ устанавливает субординацию нормативных правовых актов.

В статье 15 Конституции РФ указывается, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Следующий уровень – международные договоры. Конституция предусматривает, что если «международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Третий уровень – это федеральные конституционные законы, принимаемые по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Затем идут федеральные законы. При этом федеральные законы «не могут противоречить федеральным конституционным законам» (п. 3 ст. 76, Конституции РФ).

Федеральные законы – это документы, принимаемые Федеральным собранием Российской Федерации (Государственной Думой и Советом Федерации) и подписанные Президентом Российской Федерации.

Далее идут виды документов, издаваемых Президентом Российской Федерации. Президент РФ издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ). Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Следующий уровень документов – документы, издаваемые Правительством Российской Федерации. Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Это следующий, более низкий уровень, и в Конституции записано, что постановления и распоряжения Правительства РФ не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).

На основании постановлений и распоряжений Правительства РФ свои документы (постановления, приказы, распоряжения) издают федеральные органы исполнительной власти: министерства и ведомства.

Субъекты Российской Федерации также могут издавать законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории субъекта РФ (ст. 76 Конституции РФ). При этом необходимо учитывать, что в случае противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ и федеральным законом действует федеральный закон. Но в отношении вопросов, отнесенных к ведению субъектов РФ, в случае противоречий между федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъекта РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Таким образом, мы получаем ориентир для работы с нормативными правовыми документами. Если в документах мы видим какое-то расхождение, то прежде всего мы смотрим на уровень этих документов. Документ более высокого уровня всегда будет иметь приоритет.

Рассмотрев иерархию нормативных правовых актов в целом, перейдем собственно к нормативным правовым актам в области ДОУ.

1.1. Федеральные законы

В первую очередь следует обратить внимание на Федеральный конституционный закон «О Государственном гербе Российской Федерации» от 25.12.2000 № 2-ФКЗ [2]. Этот закон регламентирует использование государственного герба и герба субъекта РФ на бланках и гербовых печатях. Закон прописывает, организации какого уровня имеют право на изображение государственного герба на своих бланках и печатях. При этом указывается, на бланках каких документов Государственный герб помещается в полном многоцветном варианте: федеральные конституционные законы и федеральные законы; указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации; решения Верховного Суда Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.

Государственный герб Российской Федерации в одноцветном варианте помещается на бланках Администрации Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации.

Упрощенный одноцветный вариант Государственного герба (без геральдического щита) помещается на бланках Межведомственной комиссии по защите государственной тайны; органов, организаций и учреждений при Президенте Российской Федерации; органов, организаций и учреждений при Правительстве Российской Федерации; федеральных судов; органов прокуратуры Российской Федерации; следственных органов и учреждений Следственного комитета Российской Федерации; органов и учреждений Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации; дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации за пределами Российской Федерации.

Государственный герб Российской Федерации также помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, а также органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственновластными полномочиями.

Статья 10 данного Федерального конституционного закона относит порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации к компетенции Правительства РФ. А это значит, что вместе с данным Федеральным конституционным законом необходимо рассматривать и детализирующее его Постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Российской Федерации» от 27.12.1995 № 1268 [3].

Следует учитывать, что в законодательство постоянно вносятся изменения, поэтому их необходимо отслеживать, используя соответствующие специальные и правовые базы данных или публикации в официальных изданиях. Например, последние изменения в постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Российской Федерации» были внесены Постановлением Правительства РФ «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности» от 14.12.2006 № 767 [4], в котором было отменено требование наличия лицензий у полиграфических и штемпельно-граверных предприятий на изготовление печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации.

Также обратим внимание на п. 2 постановления Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Российской Федерации», в котором дано поручение Комитету Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации совместно с Комитетом Российской Федерации по печати обеспечить в установленном порядке разработку и принятие государственного стандарта на печати и бланки с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Соответственно, этот пункт Постановления отсылает нас к государственным стандартам (см. ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» [5] и ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» [6], а также ГОСТ Р 51511-2001 «Печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Форма, размеры и технические требования» [7]).

Следом за федеральными конституционными законами идут федеральные законы. В первую очередь, учитывая повсеместное внедрение информационных технологий, следует рассмотреть Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ [8]. Этот закон является дальнейшим развитием замененного им Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 № 24-ФЗ. Отменив закон 1995 года, закон 2006 года по существу развил многие его положения. После принятия данного Закона в ряд законодательных актов были внесены изменения (Федеральный закон от 11.07.2011 № 200-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона „Об информации, информационных технологиях и о защите информации“» (ред. от 28.12.2016).

Для службы ДОУ ключевая статья данного Закона – это статья 11 «Документирование информации», устанавливающая единообразие в постановке делопроизводства. Данная статья предусматривает, что «в федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» [8]. Другими словами, инструкции по делопроизводству и другие нормативно-методические документы, регламентирующие постановку делопроизводства в государственных организациях и органах местного самоуправления, должны соответствовать «Правилам делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти», утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 [59] (в ред. от 26.04.2016).

Следовательно, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» распространил действие «Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» на все государственные структуры, а не только на федеральные органы законодательной и исполнительной власти.

Необходимо сразу отметить, что поскольку с принятием «Правил делопроизводства…» «Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»[9], отличавшаяся гораздо большей детализацией делопроизводственных процедур по сравнению с Правилами, утратила силу, при подготовке инструкций по делопроизводству сотрудники служб ДОУ могут руководствоваться «Методическими рекомендациями по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» (утв. приказом Росархива от 23.12.2009 № 76).

Кроме того, закон № 149-ФЗ «Об информации…» регламентирует вопросы работы с документами в электронной форме.

Пункт 4 статьи 11 предусматривает, что «в целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами». Таким образом, закон закладывает правовую основу для обмена документами в электронной форме.

С 2016 года вступила в действие новая статья Закона, придавшая ускорение процессу перехода к электронным документам – статья 11.1 «Обмен информацией в форме электронных документов при осуществлении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления».

В соответствии с этой статьей «органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в пределах своих полномочий обязаны предоставлять по выбору граждан (физических лиц) и организаций информацию в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью» [8, ст. 11.1]. Кроме того, «информация, необходимая для осуществления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, может быть представлена гражданами (физическими лицами) и организациями в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в форме электронных документов, подписанных электронной подписью».

Другими словами, все государственные органы обязаны по выбору граждан или организаций выдавать им документы, подписанные электронной подписью, и принимать от граждан и организаций документы в электронной форме.

В 2013 году в Закон было внесено понятие «единой системы идентификации и аутентификации» (ст. 2), определено, что круг информационных систем, доступ к которым осуществляется с использованием единой системы идентификации и аутентификации, определяется Правительством РФ. Расширено также понятие общедоступной информации (ст. 4), в которое было включено размещение информации, допускающей автоматизированную обработку. В значительной части изменения в законодательстве направлены на возможность прекращения доступа к информации, размещенной в открытом доступе в сети Интернет по требованию компетентных органов, решению суда и т. п., если информация содержит государственную тайну, нарушает права субъектов персональных данных. Появились требования к государственным информационным системам, содержащим открытую информацию, обеспечивать размещение такой информации в сети Интернет. Другими словами, если организация попадает под действие Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 09.03.2016), то используемая БД должна обеспечивать прямую публикацию необходимой информации из БД в сети Интернет.

Изменения в Закон № 149-ФЗ, связанные с внесением в него в 2014 г. статьи 15.2, посвященной защите авторских прав на фильмы и видеоматериалы, могут иметь значение только для крупных корпораций, использующих системы дистанционного обучения с авторскими видеокурсами (лекциями).

В целом, этот закон предусматривает возможность юридически значимого межведомственного электронного документооборота.

Важно отметить, что в Законе даются определения ключевых понятий: электронный документ, информация, информационные технологии, информационная система, поисковая система, информационно-телекоммуникационная сеть, обладатель информации, доступ к информации, конфиденциальность информации, предоставление информации, распространение информации, электронное сообщение, документированная информация, оператор информационных систем. Это как раз именно те термины, которые нашли наибольшее распространение в автоматизированных технологиях ДОУ. Основное понятие, появившееся в Законе в 2010 году, – это понятие электронного документа – документированной информации, представленной в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Специальные статьи посвящены принципам правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. В них регулируется право доступа к информации, в том числе и ограничение доступа к информации, порядок распространения информации. Важнейшей является статья 12, посвященная государственному регулированию в сфере информационных технологий. Защите информации посвящена статья 16.