Курс права социального обеспечения

Новая попытка привлечения общественности к борьбе с нищенством была предпринята в царствование Николая I. Его Указ 1829 г. обязывал задерживать за прошение милостыни отставных нижних чинов. Они должны были определяться в присутственные места на службу или обрабатывать на отведенных землях огороды. Видимо, в то время в отношении этих лиц и появилось выражение «отставной козы барабанщик». В 1835 г. в столице был учрежден Комитет для разбора и призрения нищих и изыскания способов к искоренению нищеты. Он должен был определять («разбирать») задержанных полицией действительно впавших в нищету лиц и отделять их от праздношатающихся, а также изыскивать средства для приобщения последних к труду. Для нищих должны были изыскиваться средства для учреждений заведений призрения. Сначала Комитет был учрежден на три года, а затем продолжил работу «до распоряжения правительства». Деньги на его деятельность выделяли Городская Дума и Адрес-контора, а также Императорское Человеколюбивое Общество. В 1838 г. подобный комитет учреждается в Москве.

Итоги деятельности органов общественного призрения в царствование Николая I были крайне противоречивыми. С одной стороны, шло масштабное создание больниц для бедных, сиротских приютов, богаделен. В больницы, находящиеся в ведении Приказов общественного призрения, бедных принимали бесплатно. Также бесплатно выдавались лекарства бедным, проходящим лечение вне стационара, но по письменному удостоверению полиции. Некоторый простор был дан общественной инициативе. С другой стороны, Общество посещения больных было закрыто по представлению полиции за «неблагонадежность», т. к. нельзя было проконтролировать, кто и кого посещает на дому. Высылка нищих-профессионалов из столиц по месту жительства приобретала порой анекдотический характер. Наиболее ловкие из них, получив новую одежду, отправлялись домой, продавали ее там и опять возвращались в столицу. У одного нищего рекорд составил 16 таких «ходок». Для них был даже введен специальный термин – «спиридоны-повороты». Заканчивалось это для названных лиц чаще всего судом и ссылкой, но масштабы нищенства почти не изменялись. По мнению видного российского ученого и государственного деятеля Н.Х. Бунге, при Николае I в общественном призрении не произошло существенных изменений[89].

С проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ и закрытием приказов общественного призрения обязанности последних перешли к земским учреждениям, которые могли устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение[90]. В. Васильчиков в этой связи писал, что «общественное призрение является неотъемлемой принадлежностью земского самоуправления». Это связано с тем, что правительство и правительственные агенты, не принадлежащие к местному населению, не могут вникать в нужды народа так глубоко, чтобы определить степень нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие[91]. В.Ф. Дерюжинский также отмечал следующее: «Нет сомнения, что и в дальнейшем развитие общественного призрения должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждениям. Они в достаточной степени уже доказали свою способность к созданию различных условий благоустройства», обеспечивают адресность временной и постоянной помощи нуждающимся, объединение усилий и взаимодействие всех благотворительных учреждений (общественных, государственных, сословных)[92].

В том же 1864 г. издается Положение о приходских попечительствах при Православных церквах, предполагавшее первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, т. к. каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.

Предпринимались попытки стимулировать благотворительность посредством гражданского законодательства. В этом контексте особенно интересны положения Закона 1882 г. об освобождении от наследственной пошлины имущества, завещанного в пользу благотворительных, ученых и учебных учреждений, а равно монастырей и церквей. П.И. Астров констатировал, что в данном случае надобности благотворительности и просвещения ставятся выше фискального интереса[93].

В пореформенный период более широкое развитие получили и частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце XX в. доходило до 200 (в 1866 г. – 4), а в Петербурге было в 2 раза больше. Это, например, уже упомянутое Учреждение императрицы Марии Федоровны, имевшее ряд воспитательных заведений и ведавшее стипендиями для обучения в гимназиях и вузах сирот чиновничества. Сюда же относится Мариинский комитет, учреждавший больницы и убежища для слепых, Романовский комитет для попечения над беспризорными, Союз для борьбы с детской смертностью, Петровское благотворительное общество, Общество попечения о больных и раненых воинах (Общество Красного Креста) и др. Благотворительной помощью пользовалось несколько миллионов человек, а в богадельнях, приютах, работных домах и других заведениях проживало до полумиллиона человек.

Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала Первая мировая война и почти разрушил революционный вихрь 1917 г. С началом боевых действий была налажена система пособий семьям, единственный кормилец которых был призван в армию. Помощь оказывалась многодетным семьям и вдовам погибших на фронте. Для нуждающихся открывались бесплатные столовые, а для сирот и детей из неполных семей – приюты и ясли. Но это только незначительно ослабляло пагубные последствия войны. Не случайно Февральская революция 1917 г. началась с демонстрации женщин, у многих из которых мужья были призваны в армию и положение которых во всех отношениях было плачевным. Временное правительство имело в своем составе Министерство общественного призрения, а его последним руководителем был один из самых гуманных политиков того времени Н.М. Кишкин. Преобразовательные замыслы Временного правительства были обширны, но реально в условиях мировой войны и внутренней смуты было сделано крайне мало.

В советский период о публичной, а тем более частной, благотворительности говорить не приходится, а об общественном призрении речь можно вести только с большой долей условности. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества. При этом в ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. В его функции входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А.М. Коллонтай[94]. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже с апреля его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов. Наркомат обеспечивал пенсиями и пособиями, которые в годы гражданской войны выдавались натурой, 9 млн семей военнослужащих. Согласно принятому в октябре 1918 г. Положению о социальном обеспечении оно осуществлялось за счет государства и распространялось на всех лиц, источником существования для которых был труд[95]. С 1920 г. функции Наркомата соцобеспечения начали ограничиваться. После войны государственный характер сохранило обеспечение инвалидов войны и семей красноармейцев. На рабочих распространялась система социального страхования, а крестьяне обеспечивались в порядке самопомощи. С этой целью 3 мая 1921 г. Декретом СНК РСФСР учреждаются крестьянские общества взаимопомощи (КОВ). Они организовывали проведение общественной запашки и уборку полей, организовывали сбор средств в пользу нуждающихся. Никакой государственной помощи они не получали.

Первая общественная организация правозащитного и отчасти благотворительного характера была создана весной 1918 г. Она именовалась «Политический Красный крест», а возглавил ее известный российский адвокат Н.К. Муравьев. В сентябре 1922 г. эта организация прекратила свое существование, или, как тогда грустно шутили, «Красный Крест утонул в потоке красного террора»[96]. Отдельные элементы общественной благотворительности можно увидеть в работе Помгола. Это была Комиссия помощи голодающим при ВЦИК РСФСР под председательством М.И. Калинина, которая действовала в июле 1921 – сентябре 1922 гг. Она объединяла деятельность советских и общественных организаций по организации помощи голодающим, а также по распределению зарубежной помощи.

Социальное страхование к декабрю 1922 г. охватывала уже около 80 % рабочих и было передано в ведение Наркомата труда. Отметим, что с ноября 1919 по апрель 1920 г. эти наркоматы действовали как единый Наркомат труда и социального обеспечения РСФСР. Помощь ветеранам войны осуществлял Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне (Всерокомпом) при ВЦИК[97]. Он содействовал государственным органам в оказании помощи красноармейцам в период лечения, организовывал заготовку необходимых вещей и др. В состав комитета входили представители Компартии, профсоюзов, советов, отдельных наркоматов.

Материальную помощь инвалидам оказывала кооперация инвалидов. В 1923 г. возникла Всероссийское общество слепых, в 1926 г. – Всероссийское общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919–1923 гг. под председательством А. М. Горького. Она выдавала установленные правительством академические пайки, содействовала улучшению медицинского обслуживания, улучшению труда и быта. Ее услугами пользовались более 6 тыс. научных работников Петрограда. С 1921 г. аналогичные функции, но уже в масштабах страны пополняла Центральная комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБА) под председательством А.Б. Халатова. При Наркомате социального обеспечения существовали самостоятельные, полномочные и межведомственные организации: Комиссия несовершеннолетних (1918–1919 гг.), занимавшаяся организацией борьбы с детской преступностью; Комиссия по назначению персональных пенсий (1926–1930. гг.) и др.[98]. В борьбе с беспризорностью важную роль сыграла специальная комиссия во главе с председателем ВЧК Ф.Э. Дзержинским, да и сами чекисты активно участвовали в этом процессе. В итоге к середине 20-х гг. прошлого века большинство беспризорников либо обрели приемные семьи, либо находились в детских домах.

После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. – Наркомат труда СССР. В 1926–1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР. В.Н. Дурденевский оценивал эти процессы неоднозначно[99], и даже скорее настороженно вопреки официальным разъяснениям об оптимизации структуры управления. Государственным обеспечением инвалидов войны и труда занимались созданные в некоторых республиках Комитеты помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне. В1930 г. они были ликвидированы, а новые общественные организации получили наименование «Общества помощи». В том же году трудоустройство инвалидов было передано республиканским наркоматам социального обеспечения.

Учебными заведениями ведал Наркомат просвещения РСФСР, а все виды образования первоначально были бесплатными. Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена плата за содержание детей в детских учреждениях и за обучение в школе, но она не могла превышать 6 % заработной платы родителей независимо от числа детей.

Крестьянство так и осталось без государственной социальной помощи, а на местах продолжали действовать уже упомянутые КОВ, упраздненные к 1931 г. Во время голода 1933–1934 гг. советское крестьянство было предоставлено самому себе, что стоило жизни не менее 5 млн человек. Впоследствии в некоторых «зажиточных» колхозах создавались ясли и дома престарелых за счет доходов самих хозяйств. При этом с 1930 г. социальное обеспечение нетрудоспособных колхозников официально возлагалось на сами колхозы. Пенсии колхозникам были назначены только в 1964 г., а другие социальные пособия стали выплачиваться и того позже.

На общественных началах действовали такие организации, как «Друг детей» (1923–1935 гг.), Литфонд РСФСР (с 1934 г. – СССР), Общество для призрения престарелых и лишенных труда артистов Большого и Малого театров (до 1927 г.), Республиканские общества слепых и глухих, Союз цыган, проживающих на территории РСФСР (до 1928 г.) и др. Жалкие остатки общественной благотворительности были окончательно уничтожены в 30-е гг. XX в.

В государственное призрение, как и во все социальное обеспечение, все более внедрялся принцип целесообразности и примат государственных интересов, не предусмотренный «рабочей страховой программой». Так, по экономическим причинам «старческие пенсии» так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования[100].

Согласно постановлению ВЦИК и СНК СССР от 2 июля 1931 г. впервые было введено понятие «социально-бытовая помощь». Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет. Постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 23 марта 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета.

В 1940 г. вводится плата за обучение в старших классах и вузах, хотя в очень ограниченных размерах и «в связи с ростом благосостояния народа». Обязанность трудиться и уголовная ответственность за тунеядство впоследствии вывели из числа объектов призрения неработающих трудоспособных лиц. На еще или уже неработающих, а также на временно нетрудоспособных распространялась система социального страхования. О безработных в первые годы советской власти речь пойдет в следующих разделах. В жесткой централизации государственного призрения есть свои плюсы, да и успехи советской системы социального обеспечения очевидны. Но это уже не общественное призрение в первоначальном смысле слова, а государственная опека со всеми вытекающими отсюда последствиями. До начала 50-х гг. даже формально отсутствовал централизованный отраслевой орган управления названной сферой. В этот период во главу угла часто ставили не декларируемые «интересы человека труда», а интересы государства, которые не всегда совпадали с интересами его граждан. В послевоенный период трудно усмотреть какие-либо специальные мероприятия социального призрения, хотя государство предпринимало определенные меры по искоренению детской безнадзорности, помощи инвалидам и ветеранам войны. Все они осуществлялись за счет средств государства и государственными чиновниками, чаще всего в рамках системы социального страхования. Современная система благотворительности и общественного призрения в настоящее время только формируется. В заключение этой главы можно сделать следующие выводы:

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

См.: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права и права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001; Лушников А.М. Наука трудового права России. Историко-правовые очерки в лицах и событиях. М., 2003; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права. В 2 т. Т. 1. М., 2003; Т. 2. М., 2004; Лушникова М.В. Право социального обеспечения. Общая часть. Ярославль, 1997; Лушникова М.В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997; Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001 и др.

2

См.: Курс российского трудового права. В 3 т. Т. 2. Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001.

3

См., например: Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. М., 2007 и др.

4

См.: Киселев И.Я. Новый облик трудового права стран Запада (прорыв в постиндустриальное общество). М., 2003.

5

См., например: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения в России. М., 2004; Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007; Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006 и др.

6

См.: Герье В.И. Записки об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и теоретических началах правильной его постановки. СПб., 1897; Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб., 1907; Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894; Он же. О призрении бедных. СПб., 1897; Горовцев А.М. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897; Залесский В.Ф. Системы призрения бедных в законодательстве и практике главнейших западноевропейских государств. Казань, 1912; Максимов Е.Д. Историческое развитие идеи общественного призрения в России. СПб. и др.

7

См.: Ашротт П. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. СПб., 1901; Он же. Развитие призрения бедных в Англии с 1885 г. СПб., 1898; Д‘Оссонвиль Г. Нищета и средства борьбы с нею. СПб., 1898; Мюнстерберг Э. Призрение бедных. СПб., 1900; Рошер В. Система призрения бедных и мероприятия против бедности. Черкасы, 1899; Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899 и др.

8

См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Т. 2. Государственное благоустройство. Киев, 1869; Гаген В.А. Полицейское право. Ростов-н/Д, 1916; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917; Моль Р. Наука полиции. СПб., 1871 и др.

9

См.: Вигдорчик Н.А. Систематическое изложение истории, организации и практики всех форм социального страхования. СПб., 1912; Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929; Забелин Л.В. Пути и судьбы социального страхования. Краткий очерк теории социального страхования М., 1926; Любимов Б.А. Социальное страхование в прошлом и настоящем М., 1925; Теттенборн З.Р. Страхование рабочих как результат классовой борьбы. М., 1923 и др.

10

См.: Галанов В.П. Принципы права социального обеспечения как основа развития отрасли // Российский ежегодник трудового права. 2006. № 2. С. 673–715; Дегтярев Г.П. Пенсионные реформы в России. М., 2003; Курс российского трудового права. Т. 2. / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 117–323; Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М., 2002; Миронов Б.Н. Социальная история России. В 2 т. СПб., 1999; Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006 С.136–172; Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 128–159; Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. М., 2007. С. 75–90; Фирсов М.В. История социальной работы в России. М., 1999; Холостова Е.И. Социальная политика. М., 2001 и др.

11

См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894. С. 5–6; Горовцев А.М. Трудовая помощь как средство призрения бедных СПб., 1901. С. 92–93.

12

См.: Гусейнов А.А. Моисей: десять заповедей // Великие моралисты. М., 1995. С. 65–85.

13

См.: Карягин К. М. Сакиа-Муни (Будда). Его жизнь и философская деятельность//Жизнь замечательных людей. СПб., 1993. С. 18–21.

14

См.: Сахарный Н.Л. Гомеровский эпос. М., 1976.

15

См.: Курбатов А.А. Аристократия Древней Греции в VIII–VI вв. до н. э. // Вопросы истории. 2006. № 10. С. 117.

16

См.: Разумович Н.Н. Политическая и правовая культура. Идеи и институты Древней Греции. М., 1989. С. 40–46.

17

См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М.-Л., 1947. С. 50 и далее.

18

См., например: Ковалев С.И. История Рима. Л., 1986. С. 342–344; Курс российского трудового права. Т. 2 / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 122–124; Федорова Е.В. Люди императорского Рима. М.,1990 и др.

19

См.: Кудрявцев А. Исторический очерк христианской благотворительности. Одесса, 1883; Лабутин И. Характер христианской благотворительности. СПб., 1899; Суворов Н. Христианская благотворительность в языческой Римской Империи. Ярославль, 1889; Ульгорн Г. Христианская благотворительность в древней церкви. СПб., 1899 и др.

20

См.: Горовцев А.М. Указ. соч. С. 102.

21

См.: Оленов М. Государство и страхование рабочих. СПб., 1906. С. 3–7.

22

См. подробнее: Доманин А.А. Крестовые походы. Под сенью креста. М., 2005. С. 197–249; Мельвиль М. История Ордена Тамплиеров. СПб., 2000; Печников Б. А. Рыцари церкви. Кто они? М., 1991 и др.

23

См.: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983. С. 19. Это же утверждение с различной степенью категоричности неоднократно встречается в работах В.А. Гагена, С. Лонсдейла, Т. Фауля, А. Эшли и др.

24

См. подробнее: Шмоллер Г.Ф. Происхождение, сущность и значение современной благотворительности. М., 1903.

25

См.: Ашротт П. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. СПб., 1901; Дерюжинский В.Ф. Призрение бедных в Англии. СПб., 1906; Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899 и и др.

26

Фауль Т. Указ. соч. С. 30.

27

См.: Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Т. 1. Кн.1: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. Гл. 24.

28

См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 12–16; Оленов М. Государство и страхование рабочих. СПб., 1906. С. 20–23; Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. М.-Л., 1926. С. 11—15идр.

29

См.: Барг М.А. Великая английская революция в портретах ее деятелей. М., 1991. С. 53–54, 78 и др.

30

АшроттП.Ф. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. С. 4.