Курс права социального обеспечения

Наконец, в 1893 г. законодательно вводится оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней. Плата за ее оказание должна была осуществляться из средств муниципальных советов коммун[55]. Важное значение имел закон 14 июля 1905 г. о призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных, не имевших средств к существованию, который, по сути, завершил формирование системы социальной поддержки данной категории лиц.

Для предоставления бесплатных услуг по призрению клиент должен иметь французскую национальность, возраст свыше 70 лет, отсутствие средств к существованию и быть неспособным заработать их своим трудом. Неизлечимая болезнь или немощь должны были подтверждаться медицинским заключением. Расходы делили между собой государство, департамент и община. Допускалось получение пенсий на дому, если в данной местности отсутствовала богадельня или нуждающийся помещался в частное учреждение. Этот закон ввел достаточно противоречивую конструкцию, когда помощь таким лицам гарантировалась, а государство брало обязанность ее осуществить. Между тем, нуждающийся не имел права на оказание такой помощи, но у него были «основания» для ее получения. Даже этот прогрессивный закон, скорее по идеологическим мотивам, не содержал конструкции права бедного на призрение[56]. Отметим, что в соседней Бельгии в 1901 г. для аналогичной цели был создан особый фонд, взносы в который перечисляли и государство, и отдельные провинции.

После Первой мировой войны законы 1919 и 1924 гг. предполагали государственные пенсии ветеранам боевых действий и госслужащим. Ухудшение демографической ситуации в ходе войны повлияло на принятие закона 1917 г. о помощи многодетным семьям, имеющим более четырех детей (трех – для вдовцов и двух – для вдов). Закон 1919 г. ввел два вида публичного призрения детей: под покровительством публичной власти в приютах и под опекой публичной власти для «трудных» подростков, которые помещались в публичные убежища за совершение правонарушений. В межвоенный период во Франции сложилась достаточно стройная система обеспечения средств к существованию в случае нужды путем государственной помощи на началах благотворительности. После завершения Второй мировой войны и в условиях активизации левых сил прошла социальная реформа 1945–1946 гг. Термин «Социальное обеспечение» был закреплен в Конституции Французской Республики 1946 г. (ст. 22): «Каждый имеет право на социальное обеспечение; реализацию своих экономических, социальных и культурных прав в целях свободного развития личности…». По закону 1946 г. семейные пособия были существенно увеличены и включали несколько категорий: по материнству; семьям с одним кормильцем и др. В 1967 г. создается Национальная касса по выплате семейных пособий. Вводились новые пособия на сирот, инвалидов, несовершеннолетних. Наряду с социальным страхованием государственное вспомоществование играло важную роль в осуществлении распространенной в 60-е гг. XX в. концепции «государства всеобщего благоденствия». Это сочеталось с бесплатной для бедных медициной, при господстве страховой медицины, с бесплатным средним и в значительной части высшим образованием. Пособие по беременности и родам уже с 1971 г. составляло 90 % дневной базовой заработной платы. Размер пособия семьям с одним кормильцем доходил до 50 % базовой ставки.

Ордонанс 1967 г. ввел систему государственного вспомоществования безработным, лишенным средств к существованию либо имеющим незначительный доход. Критерий «незначительности» определялся на уровне префектуры. Нуждаемость подлежала доказыванию, но пособие не ограничивалось сроками выплаты. При этом оно снижалось на 10 % каждый год при нетрудоустройстве[57]. Принципиальный характер имел закон от 1 января 1988 г. о минимальных доходах, о борьбе с нищетой и о социальных и профессиональных льготах. Согласно ему отдельным видом социальной помощи выступает минимальный социальный доход (RMI) – общественная программа поддержки социально незащищенного населения. Она предоставляется каждому, кто не может обеспечить себе доход на уровне прожиточного минимума. В настоящее время этот вид социальной помощи получают 2 млн человек, если считать супругов и детей. Пособие было предназначено для содействия в поисках работы по специальности или возвращению к ней, что придает ему новаторский социальный характер. Получателями такого пособия могут стать не только французы, но и длительно живущие во Франции иностранцы, способные подтвердить этот факт. Пособие выплачивается лицам, достигшим 25 лет, или моложе, если на их попечении находится, по крайней мере, один ребенок. Обязательное условие получении пособия – соответствие определенным требованиям, предъявляемым к соискателю. Прежде всего это готовность участвовать в мероприятиях по социальной реабилитации и адаптации, курсах по профессиональной и образовательной переподготовке и т. д. Как правило, основной круг получателей социальной помощи – семьи с незначительным доходом, больные и престарелые лица, не достигшие пенсионного возраста, беженцы и др. Обычный срок предоставления социальной помощи – три месяца, которые могут быть продлены в случае необходимости до года. Размер ежемесячных необлагаемых налогом денежных выплат дифференцирован в зависимости от числа членов семьи – от 398 евро на одного человека до 994 евро на семью из двух родителей с тремя детьми. За исключением ограниченного числа пособий, расходы на социальную помощь финансируются государством и распределяются через кассы семейных пособий. Однако часть финансовых обязательств находится в ведении муниципалитетов: это касается вопросов предоставления и распределения социальной помощи.

В настоящее время Франция обладает одной из наиболее развитых систем публичного призрения бедных и пособий нуждающимся. По

доле социальных затрат надушу населения в Евросоюзе она отстает только от Нидерландов, Бельгии и Дании. В конце 90-х гг. прошлого века уже около трех четвертей французских семей пользовались помощью государства, а система семейных пособий отличается большим разнообразием (28 видов) и разветвленностью. Около 15 % социальных выплат имеют нестраховой характер, причем около 6 % приходится на семейные пособия. Их целью являются материальная поддержка семьи и достойное воспитание детей через уменьшение бремени семейных расходов и снижение социального неравенства. Отметим, что бюджет национальной кассы семейных пособий превышает расходы на оборону страны[58]. Семейная политика заключается в том, чтобы помочь родителям успешно сочетать воспитание детей и работу. Поэтому значительные суммы, предоставляемые в качестве социальных пособий на малолетних детей, предназначены для того, чтобы либо уменьшить расходы семьи на няню, либо дать родителям возможность самим обеспечить присмотр за детьми.

Выплата пособий родителям на воспитание детей вне зависимости от наличия у них собственных средств назначается, если один из родителей, имеющий стаж работы не менее двух лет, решает прервать работу для воспитания детей в возрасте до трех лет. На помощь семье для няни по уходу за детьми также выделяется помощь (до исполнения ребенку шести лет). Существуют также ежемесячные выплаты в качестве пособия на ребенка дошкольного возраста для категории малоимущих. Существуют и другие специфические виды помощи. Например, пособие к началу учебного года, выплачиваемое семьям с низким доходом, и семейная надбавка, выплачиваемая многодетным семьям с детьми старше трех лет. Выплачивается также поощрительное пособие для женщин, желающих вернуться на работу. Оно также выплачивается не имеющим дохода женщинам, ищущим работу, в том числе получающим минимальные социальные пособия (пособие на трудоустройство, надбавка одинокому родителю, пособие вдовам), а также женщинам, получающим специальное пособие солидарности или пособие на трудоустройство. Кроме того, в случае возобновления работы временно сохраняется пособие по уходу за ребенком. Этот порядок предусматривает получение совокупно как пособия, так и дохода от трудовой деятельности в течение двух месяцев при возрасте ребенка от 18 до 30 месяцев и призван облегчить возвращение женщины на работу, сокращая время ее отсутствия на рынке труда.

Важную роль имел закон 1948 г., связавший получение квартирных пособий с размером квартплаты, заработной платы и числом комнат на одного члена семьи. В настоящее время во Франции существуют законы, регулирующие рынок социального жилья, которое предоставляется на льготных условиях отдельным категориям граждан. Особое внимание уделяется предоставлению жилья и льгот при его приобретении молодым семьям, родителям-одиночкам и холостякам, а также обеспечению жильем престарелых и инвалидов. Социальное жилье во Франции предоставляется в форме аренды. Во Франции 45 % таких квартиросъемщиков получают жилищные пособия. Семьям с низкими доходами выдаются субсидии на оплату арендуемого жилья. Во Франции существует закон, принятый в 1990 г., по которому ни один квартиросъемщик не может быть выселен, не получив финансовой помощи для погашения своей задолженности по квартплате. Суды, рассматривающие такие дела, могут продлевать сроки выселения до трех лет, если квартиросъемщик не может переселиться в приемлемое по цене и качеству жилье. Следует отметить, что во Франции на приобретение жилья и его бесплатное (льготное) содержание ежегодно выделяется 1,9 % ВВП. По действующему законодательству в каждой комплексной застройке должно выделяться, как минимум, 20 % под социальное жилье. Согласно новому законопроекту[59] с конца 2008 г. наиболее нуждающиеся категории – собственно бездомные, а также низкооплачиваемые работники и матери-одиночки – смогут добиваться предоставления жилья через суд. С начала 2012 г. такое же право получат те, кто живут в ветхом и неприспособленном жилье. Благодаря такой законодательной инициативе право на жилье во Франции окажется на одном уровне с правами на другие формы государственного социального обеспечения, такие как образование и здравоохранение. Аналогичное право в мире предусмотрено пока только в Шотландии, где в 2003 г. был принят Акт о бездомных. Однако из проекта закона остается неясным, в каких именно судах можно будет требовать предоставления жилья и кто конкретно в конечном счете будет обязан обеспечивать им нуждающихся[60].

Понятно, что социальное жилье – это далеко не дворцы и в своей основе составляют общественные строения, незатейливо называемые «дома с умеренной платой за жилье», в которых селились рабочие и выходцы из других стран, в которых ощущалась острая необходимость во время бурного экономического развития в 50—70-х гг. прошлого столетия. В 80-х гг. XX в. потребность в дешевом труде стала снижаться, а затем совсем отпала, и люди оказались фактически на улице. А еще через 15–20 лет подросли их никому ненужные дети. Таким образом, новые и новые волны молодых искателей лучшей жизни продолжают захлестывать страну. Так образуются безликие социальные кварталы с их обитателями, лишенными корней, традиций, образования и, как следствие, будущего, которые превратились в очаги социальной напряженности. События осени 2005 г., когда Париж фактически оказался на осадном положении стараниями молодых поджигателей из социальных пригородов, заставили общественность ЕС задуматься: ведь неизвестно, какие еще сюрпризы принесут социальные кварталы больших городов. Никаких конкретных широкомасштабных мер пока еще не было предпринято, но, по крайней мере, появилось понимание того, что к социальным вопросам необходимо подходить комплексно: само по себе предоставление крыши над головой, увы, еще ничего не решает.

Реформы социальной сферы 1993 и 2003 гг. были направлены на снижение государственных расходов, частичную приватизацию социальной сферы, реорганизацию социального обеспечения на страховых началах. Но вышеперечисленные проблемы сложно решить только при помощи очередной реформы системы социального обеспечения. Возможно, встанет вопрос о корректировке имеющейся модели социальной интеграции. Во Франции обосновалось до 80 % всех выходцев из Алжира и Марокко, ныне живущих в Европе. При этом постоянную работу имеют лишь немногим более 40 % всех выходцев из стран Магриба, Центральной Африки и Ближнего Востока, но на их долю приходится более трети фиксируемых в стране правонарушений. Возникает вопрос о том, могут ли иммигранты претендовать на равное с коренными жителями страны социальное обеспечение, образование, получение жилья и участие в общественной жизни. Международное право дает положительный ответ, а принятая 1 мая 2006 г. Директива Европейского союза о свободе перемещения призвана снять при соблюдении некоторых условий все еще оставшиеся ограничения на социальное обеспечение иммигрантов. Для сравнения отметим, что продуманная политика иммиграции и интеграции может быть экономически благоприятной для системы права социального обеспечения. Например, на территории США и Канады средний иммигрант получает меньше социальных выплат и платит больше налогов и взносов, чем представители коренного населения[61]. Большинство населения развитых стран считает, что социальное обеспечение должно распространяться на всех законно проживающих на их территории независимо от их срока пребывания, гражданства и размера экономических затрат.

Между тем, есть и другая точка зрения, не совсем политкорректная, но не имеющая отношение к национализму и расизму. Согласно ей все названные права проистекают не из самой человеческой природы, а из гражданского статуса человека. Напомним, что известные отечественные юристы С.С. Алексеев и М.В. Баглай также предлагали отнести социальные права к правам граждан конкретного государства, а не к естественным правам. И это не противоречит идеям свободы, столь укорененным во Франции. Не случайно словом «общество» (societe) во французском языке обозначается любое добровольное объединение, включая даже фирмы и компании. Общество – это совокупность граждан, имеющих обязательства друг перед другом, социальный организм, в котором права неразрывно связаны с обязанностями и немыслимы без последних. До сих пор Франция шла по иному пути. Иммигрантам предоставляется практически бесплатное жилье, выделяемое из расчета 12 кв. м на человека, включая детей. Помимо этого выплачивается минимальное пособие, RMI, которое получают даже те, кто нигде и никогда не работал. Это 390 евро в месяц. Пособие на ребенка – 160 евро в месяц. В Правительстве за соблюдение этих норм отвечает специальный член кабинета – министр по делам равноправия и социальной солидарности. Поэтому очевидно, что главная причина недовольства иммигрантских сообществ является не отсутствие равенства, а в значительной части элементарной зависть к коренным жителям, имеющим более высокий статус. Дело в том, что сложились уже целые династии живущих исключительно на пособия бывших иммигрантов и их потомков, которые не только никогда не работали, но и, вероятно, не пытались искать работу. Низкий образовательный уровень, неумение, а иногда и нежелание адаптироваться к французским реалиям ограничивают их социальную мобильность и затрудняют возможность служебного роста. Низкооплачиваемая и малоквалифицированная работа в большинстве своем этих лиц уже не устраивает. Большие семейные пособия, пособия на жилье, а также бесплатные медицинские и образовательные услуги и в этом случае позволяют сносно, а по российским меркам вполне неплохо, жить. Это тот случай, когда трудовая помощь, о которой речь пойдет в следующем разделе, была бы более эффективной. Однако радикальному отказу от сложившейся модели социального обеспечения препятствует политическая система, сложившаяся в Европе, и в частности во Франции. Кроме того, французы испытывают своеобразное чувство исторической вины перед выходцами из бывших французских колоний. Здоровым силам общества становится все труднее противостоять требованиям меньшинства и не быть отнесенным к националистам. Очевидно, что в данном случае необходим поиск общественного консенсуса, когда не только не нарушаются права меньшинства, но и хотя бы уважаются права большинства. Реформирование всей социальной сферы является важнейшей задачей в современной Франции. Решением этой задачи придется заняться новому президенту Н. Саркози и его команде.

1.3. Государственное обеспечение бедных в США: от индивидуализма к солидарности

История публичного призрения и благотворительности, как и всего права социального обеспечения, в США развивалась весьма своеобразно. Длительное время сам переезд в Америку, где были обширные земельные пространства и возможность для проявления предприимчивости, был своеобразной реализацией права на социальную защиту Но крайний либерализм и отрицание государственного вмешательства придали исследуемым процессам черты неповторимости. На уровне как обыденного сознания населения, так и профессионального сознания юристов закрепилась доктрина «крайнего индивидуализма», согласно которой каждый белый мужчина отвечал за себя и свою семью. Так, в штате Нью-Йорк предприниматели получали плату с каждого бедного, которому оказывали помощь в трудоустройстве, а средства, затраченные на благотворительность, освобождались от обложения налогами. Определенная организация этому процессу была придана с созданием Бюро труда в Массачусетсе в 1869 г., а в 1884 г. аналогичный орган был создан и в других штатах США. Организатором и их первым главой стал К. Райт[62]. Для помощи нуждающимся практиковалось создание «лесных дворов» по типу основанного в Бостоне в 1876 г. двора-приюта для бедных. Ночлежки с приютами также имели достаточное распространение, но пропитание и размещение в них предполагало обязательную работу. Нью-Йоркское общество помощи бедным занималось созданием ферм и предоставлением земли для обработки трудоспособным беднякам. Изначально был проведен принцип, согласно которому помощь любому нуждающемуся предполагала для него необходимость трудиться. Российский исследователь А.М. Горовцев считал это «правильной постановкой благотворительности»[63]. Нетрудоспособные бедняки призревались в основном на уровне семьи или общины, тем более что среди иммигрантов была сильно развита национальная и корпоративная солидарность. На уровне местного самоуправления осуществлялось призрение нетрудоспособных лиц, оставшихся без семейной и общинной опеки. Если сюда прибавить развитую систему частной благотворительности, то общая картина получается достаточно отрадной. Это дало основание Т. Фаулю утверждать, что в США уже к концу XX в. все нуждающиеся лица имели право на необходимую помощь[64]. Это кажется нам логичным, но не бесспорным. Дальнейший ход событий подтвердил шаткость этого утверждения. Тем не менее, ответственность государства за благосостояние народа не закрепилась ни на уровне законодательства, ни на уровне идеологии. Даже в 1893 г., когда США охватил очередной экономический кризис, президент У. Кливленд заявлял, что «в функции правительства вовсе не входит оказание помощи народу»[65].

Ситуацию изменил комплекс реформ, известный как «новый курс», проводимый американским президентом Ф.Д. Рузвельтом в 30-х гг. XX в. В определенном смысле «новый курс» означал реализацию в США тех же социальных реформ, что и в ряде европейских стран в начале XX в. В то же время он являлся завершением длительного пути к регулируемой экономике, начавшегося с контроля над железнодорожными тарифами и трестами в 80—90-х гг. XIX в., и социальных реформ президентов Т. Рузвельта и В. Вильсона. Действительно новаторским в «новом курсе» была быстрота его осуществления, уложившаяся в считанные годы. В европейских странах аналогичный процесс занял десятилетия. В нашу задачу не входит анализ всего «нового курса», который представлял целую систему реформ практически всех сторон социально-политической жизни. Его стержнем явилось усиление государственного регулирования, составной частью которого было становление государственной системы социального обеспечения[66].

Сами реформы были вызваны крайней необходимостью, т. к. вопрос стоял о сохранении социально-политической системы. Паника на бирже и банковский кризис, обострение классовой борьбы и рост преступности, около 25 % безработных от всего трудоспособного населения – все это требовало эффективных и оперативных мер со стороны государства. Еще будучи губернатором штата Нью-Йорк в конце 20-х начале 30-х гг. XX в., Рузвельт заявил: «Помощь этим несчастным гражданам (безработным) должна быть представлена Правительством не в форме милостыни, а в порядке выполнения общественного долга»[67]. В противовес саморегулируемой экономике новый президент выдвигал идею «сочетания интересов», где каждой социальной группе, будь то работники, будь то предприниматели, надлежит осознать себя частью целого, звеном общего плана. Члены «мозгового» центра президента, профессора Колумбийского университета Р. Моли, Р. Тогвелл и А. Берли предполагали сотрудничество всех классов во имя общественных интересов. Целью развития Тогвелл считал «необходимое для всех, а не роскошь для немногих». Берли был сторонником «коллективизма без коммунизма»[68].

Значительное место в государственной политике в период кризисного состояния экономики отводилось вопросам социальной защиты населения, в том числе общественному призрению. Создается целый ряд организаций, которые при различной степени участия государства и в основном на бюджетные средства организовывали для безработных общественные работы, прежде всего для лиц в возрасте от 18 до 25 лет. Это Гражданский корпус сохранения ресурсов, Администрация гражданских работ и Администрация по обеспечению работой. Первоначально профсоюзы осудили такую практику, заявляя, что идут милитаризация труда и «сбивание» заработной платы, но впоследствии функционеры АФТ были вынуждены сделать шаги навстречу государственной политики занятости. Общественные работы облегчали положение безработных, но не решали проблему занятости в целом. Федеральный фонд помощи безработным всех возрастов, имевших ранее постоянную работу, создавался за счет специального налога на предпринимателей, а распоряжались ими власти штатов. К 1938 г. каждый штат ввел ту или иную форму страхования по безработице. 14 августа 1935 г. был подписан Закон о социальном обеспечении, предполагавший в числе прочего создание Управления по социальному обеспечению. Многим категориям рабочих по достижении 65-летнего возраста назначались небольшие пенсии. Взносы в пенсионный фонд делались работниками и предпринимателями[69].

Система выплаты пенсий и пособий оказалась очень сложной, с существенными отличиями в различных штатах. Но принципы заботы государства о гражданах, ответственности правительства за благосостояние народа получили свое законодательное утверждение. На повестке дня стало образование двух новых министерств: социального обеспечения и общественных работ.

Отметим, что еще в 1933 г. был принят закон Вагнера-Пейзера, учреждающий службу найма Соединенных Штатов при министерстве труда. Раздел III Закон о социальном обеспечении 1935 г. требовал, чтобы штаты выплачивали социальное пособие только через государственные службы найма или через такие органы, которые создаются с одобрения Министерства труда США. Впоследствии во всех штатах требовалось, чтобы претенденты на пособия были зарегистрированы в местных государственных службах найма.

Формированию основ социального обеспечения способствовал ряд факторов. Это целенаправленная государственная социальная политика, активизация рабочего, в том числе забастовочного, движения, осознание частью предпринимателей необходимости идти на уступки, объективная потребность в социальном взаимодействии в условиях обострения кризисов и угрозы для всей социально-экономической системы. В определенной мере сказывалось и влияние ситуации в СССР. Активное государственное вмешательство в экономику, значительная степень материального равенства граждан, мощная система социального обеспечения и гарантия занятости в Советском Союзе являлись существенными «раздражителями» Запада. Такая ситуация давала дополнительный стимул и пример рабочему движению, одновременно демонстрируя правительствам и предпринимателям возможные последствия революционного взрыва. Американский писатель Т. Драйзер имел все основания заявить по поводу появления социального законодательства в США в 30-х гг: «За это я благодарю Маркса и красную Россию». Таким образом, в 30-е гг. XX в. в США выделились две традиционные для других развитых стран сферы социального обеспечения: социальное страхование и государственное вспомоществование.

Существенные изменения начали происходить после Второй мировой войны, которая значительно повлияла на средний уровень доходов населения США. По сравнению с 1939 г. к 1945 г. он вырос более чем в 2 раза, а прибыль сельского хозяйства – в 2,5 раза[70]. Некоторые американские ученые даже говорят о «порожденном войной процветании». Тем не менее, именно в это время начала складываться система государственных программ помощи социально незащищенным слоям населения, расцвет которой пришелся на конец 60-х – 70-е гг. Социальное обеспечение, получившее наименование welfare, по американской терминологии означает социальное страхование и государственную помощь бедным. Последняя не была связана с внесением каких-либо взносов в соответствующие фонды и не соотносились с величиной получаемой заработной платы. Критерием выступала нуждаемость, определяемая по «социально необходимому» минимальному доходу для семьи. Право на такие выплаты сопровождалось по общему правилу доказыванием нуждаемости. Они касались прежде всего родителей малолетних детей и мужей, обязанных содержать своих жен. Уровень нуждаемости определялся в результате обследования, а официальной целью вспомоществования определялась борьба с бедностью. Социальная доктрина президента Л. Джонсона (1964 г.) именовалась даже «войной с бедностью». В целом США эту «войну» выиграли, и в 1973 г. число бедняков снизилось по сравнению с концом 50-х гг. более чем в 2 раза и составило