Градорегулирование в условиях рыночной экономики

Регулирование (градорегулирование) возникает тогда, когда есть субъект регулирования, «внешний» по отношению к другому субъекту – непосредственно осуществляющему деятельность (градостроительную деятельность). В условиях, описанных выше применительно ко второму способу ограничения свободы правообладателей недвижимости, субъект регулирования деятельности и субъект деятельности слиты в одном лице (которым может быть любой представитель государства). Такие отношения являются отношениями административного подчинения, а не отношениями регулирования. Это не градорегулирование, а градостроительство нерыночного социалистического типа.

Правовое градорегулирование как особый юридический институт может начать функционировать на практике только при трех условиях:

1. Наличие рыночных отношений, рынка недвижимости, когда публичным субъектам регулирования противостоят и взаимодействуют с ними суверенные в юридическом отношении правообладатели недвижимости.

2. Наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градорегулирования, основанные на признании суверенитета правообладателей недвижимости и их предпринимательской активности, ограничиваемой определенными рамками – градостроительными регламентами.

3. Наличие документов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. Это условие определяет специфику градорегулирования. Если при других видах регулирования достаточно первых двух условий (наличие рыночных отношений, поддерживаемых законодательными и иными нормативными правовыми актами), то для градорегулирования этого недостаточно. Градорегулирование – это установление ограничений (пределов) использования недвижимости. Недвижимость где-то расположена, недвижимость локальна. Ограничения – пределы ее использования должны быть привязаны к месту и описаны в документах градостроительного зонирования. Правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим использования недвижимости их правообладателями, пределы и возможности их экономической активности. Нет таких документов – нет ограничений-пределов – нет оснований для регулирования.

Итак, вышесказанное убеждает нас в том, что градорегулирование не только не всегда возможно, но и не всегда нужно.

Градорегулирование не нужно, когда нет рынка недвижимости, когда стержнем экономической активности является деятельность централизованного государства, в котором отрицаются права собственности на землю. Тогда нужно градостроительство, а не градорегулирование. Градорегулирование невозможно, когда нет документов градостроительного проектирования, т.е. нет юридических оснований для регулирования, установления ограничений в использовании недвижимости. В этом случае системные действия по необходимости замещаются суррогатными схемами, когда вместо свободы в некоторых пределах применяются приказы-предписания о целевом использовании недвижимости. Однако долго это продолжаться не может: закономерности развития рынка недвижимости с неизбежностью будут подталкивать к созданию системы правового градорегулирования.

Публичные и частные интересы в градорегулировании

Градорегулирование – это всегда отношения между публичными и частными лицами, между публичными и частными интересами. Такие отношения имеют свои особенности.

Во-первых, интерес – это мотивация, побуждение к действию, в данном случае к градостроительной деятельности. В силу того что градостроительная деятельность частных лиц является первичной, сбалансированная система градорегулирования должна выстраиваться «вокруг» частных интересов и в соответствии с ними.

Во-вторых, логика возникновения градорегулирования определяется осознанной самими частными лицами необходимостью быть ограниченными. Такие ограничения могут устанавливаться только публичной властью с позиций общего, публичного интереса. Сей факт означает, что публичный интерес имеет приоритет над частными интересами.

Суммируя эти два положения, можно сказать так: примат частного интереса над публичным в градорегулировании определяется тем, что именно частный интерес является источником возникновения всей системы градорегулирования, в то же время во имя интересов публичных на частные интересы должны быть наложены ограничения. Такова логика этой «круговой» системы. Далее, чтобы ее подтвердить, проанализируем содержание частных и публичных интересов.

Частные интересы, интересы частных лиц, правообладателей недвижимости – это интересы, состоящие в том, чтобы:

1) иметь свободу для максимальной экономической, хозяйственной деятельности;

2) быть защищенными, иметь гарантии того, что стоимость недвижимости не уменьшится в результате неконтролируемой экономической деятельности соседей;

3) быть гарантированно обеспеченными извне поступающими на земельный участок инженерно-техническими ресурсами в необходимом объеме;

4) пользоваться благами окружения – рекреационным пространством, социальными объектами, местами приложения труда, в том числе путем передвижения по общественным дорогам.

Содержание трех последних из перечисленных частных интересов указывает на то, что они могут быть удовлетворены только публичной властью. Это означает, что частные лица фактически формируют заказ для публичной власти обеспечить их частные интересы.

Публичные интересы – это особые интересы. Они не противостоят частным интересам. Публичные интересы возникают как совокупность частных интересов, своего рода апелляция к публичной власти оградить частных лиц от деструктивных последствий проявления первого частного интереса – эгоистического стремления иметь неограниченную свободу для экономической деятельности. Поэтому публичный интерес – это интерес производный, вторичный, возникающий как неизбежное следствие проявления частных интересов. Итак, публичные интересы – это интересы представляющих частных лиц публичных субъектов (органов власти, избранных частными лицами), состоящие в том, чтобы по заданию частных лиц (иными словами, по мандату – специально сформулированному или подразумеваемому) обеспечить частные интересы посредством обеспечения публичных интересов.

К публичным интересам следует отнести:

1. Экономические интересы. Публичная власть, получая налоги от недвижимости, заинтересована в повышении ее стоимости как базы налогообложения (и, следовательно, в повышении благосостояния населения). Поэтому в интересах публичной власти одновременно и предоставить частным лицам свободу для максимальной экономической активности, и ограничить ее разумными пределами так, чтобы эта активность не нанесла ущерба окружению и не привела к уменьшению стоимости недвижимости. Эта стоимость, в свою очередь, определяется гарантированным функционированием недвижимости, наличием технологических возможностей для поставки инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества) в требуемых объемах и в значительной мере качеством окружения: наличием рекреационных пространств, социальных объектов, мест приложения труда, которых можно достичь, передвигаясь по общественным дорогам. Таким образом, экономические интересы публичной власти полностью согласуются с частными интересами, сформулированными выше.

2. Экологические интересы. Это интересы поддержания достойного качества среды, и в этом отношении они сходятся с интересами экономическими. Кроме того, к экологическим интересам публичной власти следует отнести обеспечение сохранения публичных земель, в состав которых включаются бульвары, скверы, парки, городские леса, иные территории, используемые в общественных рекреационных целях. Экологические интересы публичной власти согласуются с четвертым видом частных интересов, сформулированных выше.

3. Политические интересы. Эти интересы состоят в том, чтобы не допускать, предотвращать конфликты и иметь процедурные механизмы их разрешения.

Все интересы публичной власти имеют один способ выражения и обеспечения – это градорегулирование.

Следует обратить внимание на то, что все интересы (и частные, и публичные) могут быть разбиты на две группы, одна из которых связана с сохранением (сдерживанием развития), другая – с развитием. Градорегулирование – это установление ограничений-пределов, которые, однако, подразумевают не только сдерживание, но и побуждение к развитию. Развитие на частных землях не может состояться без общественной инфраструктуры – инженерно-технической, социальной. Развитие – это будущее, это планирование, которое для публичной власти является неизбежной необходимостью. Планирование не может быть сведено к одноразовому действию. Это технология, особенности которой будут рассмотрены далее (тема 7).

Градорегулирование как механизм обеспечения баланса интересов, гарантирования прав и возможности проявления инициативы частными лицами

Общественные и частные интересы согласуются между собой, но они не могут и не должны отождествляться. Нельзя полностью согласиться с теми, кто утверждает: хорошо частному лицу – хорошо обществу, поскольку неограниченная деятельность частных лиц может причинить обществу вред. Но точно так же неправы и те, кто говорит: хорошо обществу – хорошо частному лицу. Частным лицам будет плохо, если их свободная деятельность неоправданно ограничивается. От этого будет плохо и обществу. Значит, мы имеем дело с нетождественными интересами, и между ними необходимо установить баланс. Возможность установления такого баланса возникает при наличии в системе градорегулирования ответов (в форме соответствующих решений, документов, технологий) на запросы частных лиц и общественности (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Ответы системы градорегулирования на запросы частных лиц и общественности – через частных лиц

Примечание. Таблица составлена с использованием положений ГрК РФ.[2]

1.4. Субъектно-объектные отношения в градорегулировании

Градорегулирование возникает при наличии рынка недвижимости, который невозможен без земельных участков. О появлении земельного участка можно говорить после его государственного кадастрового учета с момента регистрации прав субъекта на земельный участок[3], т.е. когда субъект и объект становятся неразрывным целым.

Поскольку земельный участок является базовым элементом градостроительной деятельности и первичным объектом градорегулирования, закономерности его существования определяют принципы строения более сложных объектов градорегулирования – городов и регионов (о закономерностях существования земельного участка городов и регионов см. тему 2).

Неразрывностью субъектно-объектных отношений определяются принципы деятельности публичных субъектов градорегулирования, которые создают условия для градорегулирования в виде законодательных и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования (документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории).

Неразрывность субъектно-объектных отношений для публичных субъектов градорегулирования характеризуется двумя положениями:

1. Каждый публичный субъект градорегулирования действует в границах своей юрисдикции, в границах соответствующего административно-территориального образования[4]: органы местного самоуправления городского округа – в границах городского округа, органы местного самоуправления поселения – в границах поселения, органы местного самоуправления муниципального района – в границах муниципального района, органы государственной власти субъектов РФ – в границах соответствующих субъектов РФ, федеральные органы власти – в границах Российской Федерации.

2. В случаях когда «вышестоящий» уровень публичной власти осуществляет градорегулирование на территории «нижестоящего» уровня публичной власти (например, субъект РФ – на территории городских округов и поселений, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ), суверенитет «нижестоящих» публичных субъектов градорегулирования не нарушается, поскольку предметы градорегулирования различных уровней публичной власти различны, они не пересекаются, а дополняют друг друга.

1.5. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости

Для существования регулируемого (цивилизованного) рынка недвижимости необходимы четыре условия.

Условие первое. Возможность максимального экономического поведения. Такая возможность является исходным условием эффективной и конкурентоспособной экономики. Возникает эта возможность при наличии рынка недвижимости. Следовательно, рынок недвижимости – это универсальный способ существования такой экономики.

Условие второе. Наличие у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки (прав собственности или прав аренды). При наличии таких прав возможно максимальное экономическое поведение.

Условие третье. Возможность оборота недвижимости, в результате чего земельные участки и иная недвижимость могут переходить от менее эффективных правообладателей к более эффективным. Оборот недвижимости возможен при наличии у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки. Оборот недвижимости стимулирует правообладателей быть максимально эффективными в экономическом отношении.

Условие четвертое. Установление посредством градорегулирования ограничений для потенциально опасной максимальной экономической активности. Максимальное экономическое поведение необходимо – это императив экономики. Но в своем предельном выражении оно потенциально опасно для субъектов такого поведения: каждый из них несет угрозу другим субъектам, поскольку может нанести ущерб соседним объектам недвижимости. С некоторого момента возникает потребность, осознанная самими правообладателями недвижимости, в ограничении потенциально опасной максимальной экономической активности. Ограничения – это регулирование. Ограничения в использовании недвижимости – градорегулирование. Поэтому градорегулирование с необходимостью утверждает себя как неотъемлемый компонент в ряду других компонентов регулирования рынка недвижимости.

Регулирование рынка недвижимости включает в себя следующие основные компоненты:

1) градорегулирование;

2) землеустройство и техническая инвентаризация объектов строительства, реконструкции – подготовка документов для государственного кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости;

3) государственный кадастровый учет земельных участков и иных объектов недвижимости;

4) институт предоставления земельных участков, выделенных из состава государственных, муниципальных земель частным лицам;

5) государственная регистрация прав на земельные участки и иные объекты недвижимости;

6) оценка недвижимости (массовая оценка недвижимости для целей налогообложения и индивидуальная оценка недвижимости для совершения сделок);

7) налогообложение недвижимости;

8) институт сделок – смены правообладателей недвижимости;

9) информационное обеспечение рынка недвижимости (входит в состав каждого компонента, но также может являться самостоятельной деятельностью);

10) обучение субъектов рынка недвижимости и субъектов регулирования рынка недвижимости.

Как соотносится и взаимодействует градорегулирование с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на различных этапах «жизни недвижимости» – от подготовки условий для создания объектов недвижимости до их последующей эксплуатации, видно из табл. 1.2. В таблице 1.2 зафиксирована реальная последовательность действий, выполняемых до создания объектов, в процессе их создания и после создания, т.е. в процессе использования. Анализ таблицы позволяет сформулировать два вывода принципиальной значимости:

1) система градорегулирования соотносится и взаимодействует со всеми без исключения компонентами инфраструктуры рынка недвижимости;

2) система градорегулирования является смысловым, содержательным стержнем системы регулирования рынка недвижимости.

Таблица 1.2

Соотношение и взаимодействие системы градорегулирования с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости

Примечания:

А – учет установленных в системе градорегулирования градостроительных регламентов при массовой оценке недвижимости для целей налогообложения.

Б – использование подготовленного в системе градорегулирования градостроительного плана земельного участка для выполнения землеустроительных работ.

В – отражение в документах государственного кадастрового учета земельных участков градостроительных регламентов.

Г – включение в пакет документов по предоставлению земельного участка градостроительного плана земельного участка, содержащего, в частности, информацию о градостроительном регламенте, о технических условиях подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, иную информацию.

Д – ссылка на документы государственного кадастрового учета – градостроительные регламенты и т.д., содержащие информацию, подготовленную в системе градорегулирования.

Е – размер текущих платежей. Определяется с учетом фактического использования недвижимости, вид которого должен содержаться в перечне видов разрешенного использования недвижимости, определенного градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны.

Ж – техническая инвентаризация. Проводится на основе и с учетом проектной документации, в соответствии с которой построен объект.

3 – содержащаяся в документах государственного кадастрового учета объекта информация, определенная в системе градорегулирования.

И – содержащаяся в документах государственной регистрации прав на построенный объект ссылка на документы государственного кадастрового учета, в которых представлена информация, определенная в системе градорегулирования.

К – осуществляемый в системе градорегулирования контроль за соблюдением требований законодательства о градостроительной деятельности – в части предельных размеров земельных участков, наличия подходов, проездов, выполнения требований технических регламентов в области градостроительного проектирования.

Л – установленные в системе градорегулирования градостроительные регламенты, влияющие на цену продажи недвижимости.

Иные компоненты инфраструктуры рынка недвижимости – это действия в отношении уже известного, определенного, созданного в системе градорегулирования. По этой причине такие «постсодержательные» действия являются по преимуществу технологическими, рутинными. Например, в процессе землеустроительных работ, осуществляемых на основе документации по планировке территории, не определяются ранее решенные вопросы о том, как наиболее рациональным образом должна быть организована территория с учетом разнообразных вариантов ее развития, обоснования и выбора вариантов с применением критериев оценки по комплексу разнообразных факторов, совокупность которых выходит за пределы технологии землеустройства. Такие вопросы решаются в области градостроительного проектирования – деятельности по преимуществу творческой. Другой пример – это массовая оценка недвижимости, которая должна опираться на документы градостроительного зонирования и использовать рутинные, формализованные методы, с тем чтобы результаты оценки были однозначны и доказательны.

Указанные рутинные технологии производят новую информацию, новые данные, новые документы, которые абсолютно необходимы для функционирования рынка недвижимости. Однако сами по себе они не создают нового содержания – они могут только более или менее адекватно его отражать. Создание содержательного основания для других компонентов инфраструктуры рынка недвижимости обеспечивается в системе градорегулирования.

Контрольные вопросы

1. Какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования?

2. Как соотносятся градорегулирование и градостроительная деятельность?

3. Каким образом система градорегулирования обеспечивает баланс между частными и публичными интересами? Приведите примеры.

4. Как взаимодействует система градорегулирования с остальными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на определенных этапах «жизни недвижимости»?

Литература

1. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].

2. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности [9] (гл. I)[5].

Тема 2.

Объекты градорегулирования: закономерности существования и функционирования

2.1. Особенности возникновения и существования пространственно-территориального образования под названием «земельный участок» как объекта градорегулирования

Если представить себе процесс произрастания дерева из семени, то земельный участок можно сравнить с семенем, из которого развивается дерево – город. С определенными оговорками можно считать, что город – это достигшая завершенности форма упорядоченной организации совокупностей земельных участков.

Рассматривая понятие «земельный участок», будем последовательно продвигаться от положения к положению, фиксируя промежуточные итоги результирующими утверждениями.

1. Земельный участок – это часть территории (земли), пространства.

2. Территорию разделяет на части субъект – человек. В силу чего у человека имеется потребность разделять территорию на части – на земельные участки?

3. Человек существует в том числе и как субъектное физическое тело, которое нуждается в пространственном обрамлении-защите – одежде, пещере, доме, земельном участке. Пространственное обрамление-защита – это выделение «своего» из «чужого-чуждого». Субъектному физическому телу имманентно присуща потребность в пространственном обрамлении, иначе субъект прекращает существование. Субъект – это всегда отношение «я – не я», «свое – чужое».

4. Способы пространственного обрамления: «свое» – это земельный участок, «чужое» – территория, из которой выделен земельный участок. Обрамление – это рамка, рамка – это граница.

5. Существует различная степень принадлежности ко «мне», различная степень освоенности-отчужденности, и этим определяется иерархия пространства—территории: свой земельный участок, свой квартал, своя часть города, чужая часть города, чужая неизвестная территория. Образ свечения: ярко – менее ярко – мутно – темно.

6. Необходимость и неизбежность различных степеней освоенности – это отношение «ближе – дальше», связанное с понятием

«центральность»: чем ближе к центру, тем ближе к самому себе, тем дороже.

7. Физическая центральность – отражение внутренней субъективной ценности, и наоборот.

Первое утверждение: возникновение и существование пространственно-территориального образования под названием «земельный участок» неизбежно и необходимо.

8. Субъект в виде человека возможен только тогда, когда существует другой субъект, другие субъекты. «Я» существует постольку, поскольку существует «не я».

9. Каждый субъект (непосредственно или как родство субъектов) неизбежно создает вокруг себя обрамление – земельный участок. Совокупность субъектов – это всегда совокупность земельных участков.

10. Совокупность земельных участков неизбежно начинает структурироваться, упорядочиваться (как производное от упорядочения совокупности субъектов – общества).

11. Отношение «субъект – субъект» (соответственно «земельный участок – земельный участок») не безразличное, а различающее. Различение – это отрицание хаоса (безразличия-беспорядка) и стремление к порядку, осознанное или неосознанное.

12. Стремление к порядку последовательно приводит к материализованному порядку. Порядок – это наличие связи. Материализованная связь – это проезд, подъезд (проход, подход). Проезд – это «вывернутость земельного участка наружу».

13. У земельного участка имеются две ипостаси: обращенность вовнутрь и обращенность вовне, наружу. Проезд – это нить, связующая несколько земельных участков, питающая их извне. В каком питании извне нуждается земельный участок? По возрастающей: родственные связи, общение – приток информации, функциональные связи – обмен продуктами питания и производства.

Второе утверждение: однажды возникшие земельные участки неизбежно порождают пространственно-территориальные структуры, обладающие признаками упорядоченности и стремлением к упорядоченности.