Градорегулирование в условиях рыночной экономики

Эдуард Константинович Трутнев, Мария Динаровна Сафарова

Градорегулирование в условиях рыночной экономики

Предисловие

Градорегулирование – это малоосвоенная в России деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, часто не осознавая этого. По мере развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о ней неизбежно будут возрастать, вовлекая в процесс градорегулирования как управленцев различных уровней, так и специалистов различного профиля, а также граждан, не посвященных в специальные вопросы, но сталкивающихся с их решением в повседневной жизни. Именно поэтому обладание знаниями в области градорегулирования уже становится объективной необходимостью для всех специалистов по городской экономике. Со временем, увеличение степени вовлеченности объектов недвижимости в рыночный оборот неизбежно приведет к тому, что будет расти потребность в профессионалах, работающих в сфере градорегулирования.

Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное градостроительство? Потому что, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая ее определенными рамками и гарантируя при этом права на использование недвижимости, неизбежно возникает градорегулироваение. В этом суть рыночной экономики. Рынок недвижимости – это оборот недвижимости, при котором объект недвижимости может быть передан (путем продажи, передачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору). История показала, что ситуация, предполагающая возможность оборота недвижимости, особенно оборота земельных участков, не является универсальной, общераспространённой. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., ас начала 1990-х гг. он вновь стал возможным и признан необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для современной России является малоосвоенной, еще не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, является объективной и неотвратимой задачей.

В учебное пособие вошли материалы, подготовленные в процессе совместной работы авторов с коллегами во многих городах России: при подготовке проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации, проектов региональных законов о градорегулировании, проектов правил землепользования и застройки в Великом Новгороде, Твери, Петербурге, Самаре, Казани, Хабаровске, Перми, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, а также иных проектов.

Всем многочисленным коллегам из этих и других городов авторы выражают глубокую благодарность за профессиональную поддержку и взаимопонимание. Особая признательность специалистам других организаций, с которыми авторы совместно выполнили и выполняют работы в различных городах страны, плодотворно сотрудничают и надеются на продолжение профессионального и дружеского взаимодействия. Авторы также благодарны руководству фонда «Институт экономики города», сотрудникам его различных направлений за профессиональные советы и рекомендации, высказанные в процессе обсуждения различных тем и аспектов книги.

Н.Б.Косарева,

кандидат экономических наук,

президент фонда «Институт экономики города»

Тема 1.

Начала правового градорегулирования

1.1. Введение в градорегулирование

Градорегулирование в России – пока еще малоосвоенная область деятельности. Это деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, многие – не зная об этом. По мере развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о ее результатах и вовлеченности в нее неизбежно возрастают: в процесс градорегулирования вовлекаются как управленцы разных уровней и специалисты разного профиля, так и граждане, не посвященные в специальные вопросы, но имеющие с ними дело в повседневной жизни.

Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное градостроительство? Регулирование, градорегулирование неизбежно возникает тогда, когда уже невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая эту деятельность определенными рамками и гарантируя при этом права на использование недвижимости. Ситуация, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности, – это рыночная экономика, это рынок недвижимости. Рынок недвижимости – это оборот недвижимости. Оборот недвижимости – это ситуация, когда один объект недвижимости может быть передан (путем продажи, передачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору).

История показала, что ситуация, когда возможен оборот недвижимости, особенно оборот земельных участков, не является универсальной, общераспространенной. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., а с начала 1990-х гг. он вновь признан необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для современной России является новой, неосвоенной, еще не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, становится объективной и неотвратимой задачей.

Градостроительство было прерогативой «технологов», им занимались исключительно профессионалы. Градорегулирование – прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в силу выраженной заинтересованности – наличия имущественных прав, защищаемых законом. В градорегулировании участвуют все, кого оно касается, а касается оно всех – прямо или косвенно.

Градорегулирование – это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалистов многих профессий – планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженеров-изыскателей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в области информатики и иной деятельности.

Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми институтами управления, экономики, инфраструктурного обеспечения рынка недвижимости: институтом планирования, институтом землеустройства и технической инвентаризации, институтом государственного кадастрового учета недвижимости, институтом государственной регистрации прав на недвижимость, институтом предоставления земельных участков для строительства, институтами массовой оценки недвижимости в целях налогообложения и индивидуальной оценки объектов недвижимости, институтом налогообложения недвижимости.

В силу своего синтетического, объединяющего характера градорегулирование в законодательном отношении оформляется позднее других институтов рынка недвижимости и управления. Такая ситуация характерна не только для России. Однако в России законодательное оформление института градорегулирования осложнено рядом особенностей.

Во-первых, градорегулирование – это «поздний ребенок». К моменту его появления «место было уже занято» ранее появившимися законами, значительная часть которых регулировала относительно узкие вопросы, в силу чего формировались далекие от оптимальных схемы управления, характеризующиеся дублированием однотипных действий. В законодательном отношении градорегулирование – это собирание ранее разбросанных камней, гармонизация законодательства. Гармонизирующая функция градорегулирования проявилась, например, при объединении многочисленных, ранее отдельно функционировавших видов государственной экспертизы проектной документации в одну государственную экспертизу с упразднением дублирования, но с сохранением всего комплекса требований, предъявляемых к такой документации[1].

Во-вторых, градорегулирование, в отличие от многих других видов деятельности, не может быть обеспечено одним или несколькими федеральными законами. Градорегулирование в условиях рынка недвижимости – это прежде всего гарантии прав и пределы свободы в использовании недвижимости. Такого рода права и гарантии могут определяться только и исключительно на местах – посредством муниципальных нормативных правовых актов, называемых правилами землепользования и застройки. Таких актов не было и не могло быть в начале периода перехода к рыночным отношениям. Но жизнь не могла стоять на месте, строительство должно было продолжаться, не дожидаясь подготовки необходимых документов. Потребовались инструменты, которые на время заместили бы то, чего не было и, повторим, не могло быть. И такие замещающие инструменты нашлись в виде внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов, иных квазиправовых процедур. Однажды появившись, эти временные эрзац-схемы начали утверждаться в сознании административных работников и специалистов как постоянные, как единственно возможные или предпочтительные. Стало происходить «выталкивание на обочину» процесса становления системы правового градорегулирования как ненужного изобретения, чуждого отечественной практике. Переходный период затянулся, угрожая превратиться из временного в вечный.

Таким образом, правовое градорегулирование в полномасштабном виде может состояться только в будущем – ближайшем или отдаленном (последнее – в случае превращения переходного и временного в вечно тянущееся и незавершенное). И в этом сегодня его главный «недостаток». Его надо создавать, для чего необходимо обладать знаниями, энергией и инициативой.

Но почему, собственно, правовое градорегулирование нужно создавать, кому и для чего оно нужно?

В результате не обремененных предрассудками размышлений нельзя не прийти к выводу, что в условиях рынка недвижимости этот универсальный инструмент регулирования необходим всем, в том числе:

• собственникам квартир, которые хотят быть уверенными, что не подвергнутся «уплотнительной застройке» или угрозе сноса дома, в котором они живут, ввиду реализации неправильно понимаемой и навязываемой административными органами государственной или муниципальной необходимости;

• лицам, которые желают приобрести квартиру и при этом быть уверенными в том, что рядом не возникнет вредное производство, близость к которому обесценит приобретенную недвижимость;

• собственникам частных домов и дач, которые хотят быть уверенными в том, что их сосед не построит на границе принадлежащего им земельного участка, например, баню и не подвергнет их постоянной угрозе пожара, который может перекинуться на принадлежащий им дом и уничтожить его;

• собственникам производственной и иной приносящей доход недвижимости, которые хотят знать, имеют ли они право изменить назначение принадлежащей им недвижимости, а также каковы допускаемые пределы ее реконструкции, с тем чтобы определять на будущее бизнес-планы развития производства и иной предпринимательской деятельности;

• застройщикам-девелоперам, которые хотят проявлять инициативу в развитии и обустройстве застроенных и незастроенных территорий и иметь уверенность в том, что их риски будут минимизированы, а проекты реализованы и что им будет гарантировано присоединение к магистральным сетям инженерно-технического обеспечения;

• всем заинтересованным гражданам, которые хотят иметь достоверную информацию о наличии утвержденных документов, а также проектов документов, определяющих развитие города, в котором они живут, и участвовать в открытом процессе град ©регулирования посредством обязательных публичных слушаний;

• главам и работникам местных администраций, которые не боятся прозрачных правил игры, на основе открыто предъявленных документов (в интернете и/или в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности) создают условия для привлечения инвестиций на территорию в целях создания новых рабочих мест и повышения уровня жизни населения;

• региональным и федеральным органам исполнительной власти, которые, взаимодействуя в области территориального планирования, совместно подготавливают и реализуют крупные инфраструктурные проекты на соответствующих территориях, способствуя их активному развитию.

Цель данного пособия – раскрыть смысл градорегулирования. Дело в том, что градорегулирование – «это просто». Просто в исходных основаниях. Но в то же время это сложная, разветвленная и гибкая саморазвивающаяся система. Достигнув понимания исходных оснований, можно переходить к более углубленному изучению отдельных составляющих этой системы. Это тот путь, который в последующем могут пройти заинтересованные читатели самостоятельно, расширяя и углубляя свои знания в процессе учебы и профессиональной деятельности, так или иначе сопряженной со сферой градорегулирования.

Целью – раскрыть смысл градорегулирования – определяется и основной метод (способ) ее достижения. Это метод логического анализа, который позволяет шаг за шагом продвигаться от незнания ко все большему знанию. С помощью этого метода можно последовательно раскрывать содержание компонентов градорегулирования, каждый из которых обладает собственной логикой, объясняющей необходимость и неизбежность его существования и закономерности функционирования, особенности взаимодействия с другими компонентами, их упорядоченность в виде системы, называемой системой градорегулирования. По мере такого последовательного логического знакомства с компонентами системы читатель убедится в том, что они существуют априори, их не надо изобретать и невозможно отрицать ввиду их неопровержимой доказательности, но, разумеется, можно и нужно говорить об особенностях их проявления – полного или неполного, адекватного или неадекватного – в разных ситуациях и в разное время.

Градорегулирование как система реально существует на логическом уровне и требует воплощения в жизни, реализации. Реализация – вот задача, неизбежность постановки и решения которой будет понята новым поколением градоустроителей – планировщиков, юристов, экономистов – в их синтетической деятельности, объединяющей на творческой основе различные профессиональные интересы.

1.2. Градорегулирование и градостроительная деятельность

Для того чтобы понять, как соотносятся между собой понятия «градорегулирование» и «градостроительная деятельность», нужно:

1) определить, какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования;

2) на основе определения дифференцированных видов деятельности в системе градорегулирования установить, кто (какие публичные субъекты) и чью (каких публичных и частных субъектов) градостроительную деятельность регулирует.

Какая деятельность осуществляется в системе градорегулирования

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) – деятельность публичной власти по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории; архитектурно-строительное проектирование и строительство объектов, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).

Из вышеприведенного определения следует, что применительно к системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух видов:

1) создании правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) контроле за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.

Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает в себя следующие виды градорегулирования:

1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего правил землепользования и застройки;

2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории;

3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию);

4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2.

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2, включает в себя:

5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования;

6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования: генеральных планов городских округов, поселений; правил землепользования и застройки; документации по планировке территории, утверждаемых главами администраций генеральных планов городских округов, поселений.

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, предполагает:

7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора; проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений – до проведения публичных слушаний);

8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости.

Как соотносятся между собой градорегулирование и градостроительная деятельность

Можно выделить три типа деятельности:

1) градорегулирование, которое обеспечивает условия для градостроительной деятельности, но само не является градостроительной деятельностью:

• подготовка и принятие законов и иных нормативных правовых актов;

• создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов в области градорегулирования;

• мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовка рекомендаций (с использованием материалов информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов и т.д.) для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов в области градорегулирования;

• согласование проектов документов градостроительного проектирования;

• обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования;

• проверка подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, иных разрешений, заключений;

• обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

2) градостроительная деятельность, которая не является градорегулированием, но подлежит регулированию:

• архитектурно – строительное проектирование: осуществление инженерных изысканий, подготовка проектной документации;

• строительство, реконструкция, капитальный ремонт;

3) деятельность, которая всегда является одновременно и градорегулированием, и градостроительной деятельностью. Это подготовка и утверждение публичной властью документов градостроительного проектирования:

• градорегулирование как основание для последующей градостроительной деятельности;

• градостроительная деятельность как подготовка документов градостроительного проектирования.

Последний тип деятельности примечателен тем, что он определяет особенности градорегулирования, которые будут рассмотрены в следующем разделе.

1.3. Особенности градорегулирования

Всегда ли возможно градорегулирование? Что необходимо, чтобы градорегулирование было возможным?

Само слово «регулирование» указывает на особый характер отношений между тем, кто регулирует, и тем, чья деятельность подвергается регулированию. В системе градорегулирования действуют два основных типа субъектов: публичная власть и правообладатели недвижимости. Последние обладают суверенитетом, самостоятельностью по отношению к публичной власти – они владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащей им недвижимостью по своему усмотрению. Однако свобода правообладателей недвижимости по отношению к публичной власти не является абсолютной. Эта свобода ограниченна, а ограничения установлены публичной властью. Применительно к использованию недвижимости есть только два способа ограничить свободу правообладателей недвижимости.

Первый способ— установление рамок, за пределы которых выходить нельзя, но в пределах которых можно пользоваться свободой выбора. В отечественной практике он называется градостроительным зонированием – установлением градостроительных регламентов (посредством правил землепользования и застройки). Это единственно возможный и, следовательно, универсальный способ в условиях рынка недвижимости. На каком основании мы это утверждаем?

Основой хозяйственной жизни, национальной экономики является частное предпринимательство, а максимальный экономический эффект частное предпринимательство приносит при наличии свободы выбора. Однако свобода выбора не может быть безграничной, ограничения устанавливает публичная власть, но они не могут устанавливаться таким образом, чтобы свобода выбора выродилась в «точку» приказа-предписания. В этом не заинтересованы ни предприниматели, ни публичная власть, которая их ограничивает. Поэтому единственным способом для установления ограничений становится определение рамок свободы. А рамки свободы предпринимательской деятельности, которые не вырождаются в «точку» приказа-предписания, – это и есть градостроительные регламенты.

Второй способ — приказ-предписание использовать недвижимость по однозначно определенному назначению и однозначно определенным (посредством проектной документации) параметрам, когда заведомо не допускается свобода выбора, если она вырождается в «точку» приказа-предписания. Это единственно возможный способ в условиях отсутствия рынка недвижимости. Попробуем понять почему.

Основой хозяйственной жизни является не частное предпринимательство, а централизованная государственная экономика. Субъекты планирования, распределения и расходования финансовых ресурсов на все виды строительства объединены в одном лице – государстве, которое представляют различные уполномоченные органы, взаимодействующие между собой по схеме «приказ—подчинение». Юридически полноправные субъекты недвижимой собственности отсутствуют. Юридических контрагентов у публичной власти нет, диалог на правовой основе вести не с кем. В системе отношений, выстраиваемых по схеме «приказ – подчинение», свобода выбора является избыточной, ненужной. В условиях, когда свобода выбора в отношении недвижимости не нужна, не нужны и рамки-ограничения для нее. Не нужны рамки для ограничения свободы выбора – не нужна и система, посредством которой такие рамки устанавливаются, т.е. не нужны ни градостроительные регламенты, ни правила землепользования и застройки. А что нужно? Нужна система «целевого назначения» каждого объекта недвижимости в отдельности. Нужны распорядители-администраторы, которые по своему усмотрению это назначение будут устанавливать. При таком установлении могут использоваться документы технологического характера, которые не определяют правовой режим использования земельных участков по причине отсутствия полноценных правообладателей.