Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

В некоторых случаях, таких, как в Гватемале, сбор осуществляется частными подрядчиками. Однако, участие частного сектора – это результат отсутствия городской инфраструктуры, а не разумного планирования. При этом, предприятия-подрядчики даже не имеют четко определенных областей, территорий, на которых они осуществляют сбор отходов. Предприятия обслуживают конкретные домохозяйства, и получают плату непосредственно за свои услуги. Когда семьи не довольны услугами, предоставляемыми одним предприятием, оно подписывает договор с другим. В результате, два разных предприятия могут обслуживать один и тот же блок.

Частный сектор заметно усилил свое присутствие в сфере обращения ТО также и в странах с низким уровнем дохода и в труднодоступных областях. Малые предприятия по сбору отходов работают в Боливии, Колумбии, Коста-Рика, Эквадоре, Панаме и Перу. Эти предприятия были созданы при непосредственном участии и часто на средства негосударственных организаций, в том числе в области технической кооперации. Как правило, они заключают соглашения с местными органами власти, по которым правительство платит им за услуги или позволяет им собирать плату непосредственно от семей в их районе. Успешность этих предприятий зависит от ряда факторов. Во-первых, необходимо взаимопонимание между муниципалитетом и предприятием, четкое определение юрисдикций и механизмов возмещения расходов. Кроме того, необходимо соответствующее обучение персонала на предприятии, причем не только относительно системы сбора отходов, но и в области управления предприятием. Последнее особенно трудно, потому что требует не только у собственников / организаторов предприятия предпринимательской способности, но и отличного знания формальной стороны вопроса, в том числе в сфере управления персоналом.

Предприятия, коллектив которых полностью составляют женщины, продемонстрировали высокую эффективность. Эти женщины, как правило, матери-одиночки и остро нуждаются в работе, и предприятия являются одним из немногих источников работы на территории сообщества (т. е. близко к дому). Кроме того, эти женщины осознают связь между отходами и хорошим здоровьем.

Частные провайдеры также принимает участие в работе свалок. Например, в Буэнос-Айресе, а также в некоторых крупных городов в Бразилии, свалки находятся в руках частных операторов. Есть также города с частными свалками, расположенные в Колумбии, Эквадоре, Мексике, Панаме, Парагвае и Венесуэле. Кроме того, большинство полигонов находятся в ведении малых предприятий.

В регионе мониторинг обращения с ТО скорее исключение из правил. Производительность обычно измеряется в рамках исследования, оценки эффективности сбора и удаления отходов даются за данный период времени. Таким образом, эти исследования редко показывают динамику во времени. Результаты этих исследований используются в качестве инструментов планирования. Один из лучших примеров мониторинга производительности в регионе дает муниципалитет Гуаякиля, который следит за работой своих подрядчиков (как по сбору ТО, так и занимающихся, их окончательным удалением).

Исполненные программы практически полностью отсутствуют. Причина этого заключается в том, что во-первых, законодательство о МСУО в регионе развито слабо, во-вторых, ТО традиционно – ответственность местных органов власти, которые, утверждая, что испытывают нехватку ресурсов, не принимают достаточных мер для реализации программ.

В Куритибе, Бразилия, несколько нововведений были введены по обеспечению должного обращения с отходами в бедных районах города. Программа «Garbage that is not Garbage» пыталась содействовать переработке на основе разделения источников отходов. Эта программа не была очень успешной с точки зрения количества собранных отходов и стоимости сбора вторсырья (примерно в десять раз уступая аналогичным показателям при традиционной схеме сбор мусора).

С другой стороны, программа «Garbage Purchase» была успешной в достижении главной цели содействия сокращению отходов на улицах. В рамках программы мусорные мешки обменивались на билеты общественного транспорта, правда, в конечном итоге обмен на билеты был заменен на продовольственные товары. Аналогичная программа, «Garbage Exchange», была начата в городе Куаутемок, Мексика. Здесь шесть мешков мусора обмениваются на один мешок с основными продуктами питания. Причем перечень продуктов питания утверждает сама местная община.

Успех таких программ зависит от двух составляющих. Во-первых, программа должна быть устойчивой, рассчитана на длительное время. Во-вторых, расходы должны быть покрыты в рамках социальной программы города и не должна рассматриваться как часть системы МСУО.

В Бразилии существуют давние традиции в области утилизации; уровни восстановления многих материалов в этой стране соответствуют аналогичным показателям в промышленно развитых странах или превосходят их. Примерно 95% всех алюминиевых банок и 55% всех пластиковых бутылок утилизируются83. Повторно используются примерно половина всей бумаги и половина всего стекла. В Бразилии утилизация позволяет создавать ценности почти на 2 млрд долларов США и предотвращает выброс в атмосферу 10 млн тонн парниковых газов. Несмотря на это достижение, на полигонах закапываются утилизируемые материалы стоимостью примерно 5 млрд долларов США. Полная утилизация могла бы увеличить ВВП на 0,3%. Управлением отходами и утилизацией в Бразилии занимаются более 500 тысяч человек, большинство из которых – индивидуальные сборщики отходов, не имеющие официального местами работы, с низкими и очень нестабильными доходами и плохими условиями труда. По инициативе местных органов власти примерно 60 тысяч рабочих, занятых в утилизации, были объединены в кооперативы или ассоциации и имеют официальные рабочие места и трудовые договора. Их доходы в два раза выше доходов индивидуальных сборщиков отходов, и их семьи больше не бедствуют90. Государственная политика в области твердых отходов (НПТО), принятая как закон 2 августа 2010 года, призвана использовать этот потенциал. Она предусматривает сбор, конечную утилизацию и переработку городских, опасных и промышленных отходов в Бразилии. НПТО – результат широкого консенсуса, основанного на социальном диалоге с участием правительства, производственного сектора, заинтересованных лиц из сферы управления отходами и ученых. [123]

В Северной Америке основная ответственность за управление ТБО лежит на органах местного самоуправления при определенном участии государственных или провинциальных органов власти и в меньшей степени – федеральных или центральных правительств. Подход Канады можно охарактеризовать как еще более децентрализованный, чем у Соединенных Штатов; Канадское федеральное правительство имеет несколько директив в отношении МСУО, хотя они также распространяются на регулирование обращения опасных отходов. В Соединенных Штатах, с другой стороны, на национальном уровне рассчитываются минимальные стандарты сжигания и переработки ТО, а также для существующих и планируемых свалок. Государственные стандарты принимаются на уровне штатов и осуществляются местными органами власти и частными фирмами.

Реализация положений программы управления ТО, как правило, возлагается на местные департаменты общественных работ, хотя другие, как, например, отдел здравоохранения или окружающей среды часто участвуют в этом процессе. Кроме того, члены партий, имеющие интерес к решению вопросов МСУО могут влиять на политический процесс, в том числе через избираемые органы власти, средства массовой информации, деловые круги и общественные организации, граждан. В некоторых штатах и провинциях, экономические и экологические проблемы утилизации являются фактором, оказывающим серьезное давление на местную власть, по этой причине они часто переходят с локального на государственный / провинциальный уровень. Наиболее серьезные проблемы МСУО, не имеющие однозначного решения в США, как правило, решаются на федеральном уровне.

Часть штатов и провинции мало что делают на пути совершенствования механизмов управления ТО, в то время как другие – разработали обширное законодательство, активно применяют инновационные подходы, и привлекают высококвалифицированный персонал. Большинство из них планируют управление в отношение того или иного вида ТО, при этом ставятся конкретная цель и задачи. Эти планы / программы и соответствующие законы исходят из ресурсов и программ местных сообществ и предлагают соответствующие их ситуации подходы. Подходы к планированию включают как обязательные требования к плану / программе в части разработки, принятия и реализации, так факультативные, основанные на принципе волонтерства. Некоторые законы требуют от местных органов власти создания центров или программ, которые позволят достичь конкретных уровней переработки, другие законы налагают обязанности по переработке на промышленность и бизнес.

При этом финансирование местных властей зависит от успешности имплементации, от показателей очистки улиц и дворов и эффективности программ утилизации отходов. Законодательство может также содержать положения о грантах, гарантировать соответствующие средства, выделяемые на технико-экономические обоснования, техническую помощь, разработку и реализацию программ, программы обучения, государственное образование, образовательные учебные материалы, маркетинг в данной сфере, в том числе на создание и развитие каталогов услуг и информационных сетей для государственных и частных управляющих отходами.

Агентство охраны окружающей среды США и многие штаты создали иерархию планирования управления отходами и реализации проектов, которая рассматривает примерные варианты с точки зрения их целесообразности и относительно развития ИСУО: сокращение отходов и их повторное использование, утилизация и компостирование, получение энергии от сжигания ТО, вопросы разумного использования земли. Конкретное применение этой схемы планирования, конечно, зависит от местных географических, экологических, социальных и экономических условий. Штат Орегон, например, установил жесткие приоритеты для местных властей в части планирования, в результате чего сегодня может «похвастаться» несколькими очень удачными интегрированными стратегиями управления отходами на местном уровне и одной из самых успешных программ утилизации в Соединенных Штатах. Некоторые штаты жестко определяют параметры управления ТО, в том числе в части переработки, которая является обязательным условием, в то время как другие – оставляют этот вопрос на усмотрение местных общин, а услуги предоставляют преимущественно частные провайдеры. Некоторые штаты осуществляют целостное региональное планирование и реализацию программ на региональном уровне в целях улучшения координации усилий в сфере обращения ТО.

Налоговые и другие финансовые стимулы также играют определенную роль, часть налогов предприятий возвращается на покупку оборудования для переработки. Для отдельных отраслей промышленности, которые осуществляют переработку таких отходов, как бумага или отработанное масло, также применяются дополнительные льготы. В некоторых штатах для пластиковой тары, шин и автомобильных аккумуляторов реализуется политика «залога». Пивная индустрия в Онтарио на протяжение многих лет исключительно успешно использует систему залога-возмещения, возвращая более чем 90% тары производителю. Успех в значительной степени был обеспечен централизованным характером распространения пива, через местные розничные сети, только официальных дистрибьюторов пива. Аналогичный проект для безалкогольных напитков по всей Канаде оказался гораздо менее успешным в основном из-за децентрализованного характера распределения.

Еще одним инструментом работы с ТО на разных уровнях управления являются руководящие принципы закупок. Федеральное правительство США, например, использует руководства по закупкам бумаги, машинного масла, восстановленных шин, теплоизоляции зданий и других продуктов с обязательной последующей переработкой материалов.

Вопрос собственности в сфере ТО и управления сбором и удалением отходов в Северной Америке меняется от полностью в государственных собственности и программ, до государственных контрактов с частными фирмами, и наконец, до открытого рынка частных провайдеров / собственников ТО. Часто цитируемые преимущества частной или договорной системы включают в себя: повышение эффективности работы системы и роста качества предоставляемых услуг из-за конкуренции, меньшую восприимчивость к политическому влиянию, большую гибкость управления, и более низкие нагрузки на государственные бюджеты. Преимущества же системы, основанной на государственной собственности на ТО, включают: собственно некоммерческий характер, преимущества государственных закупок, централизованную эксплуатацию, а также стандартизацию процедур.

Как следствие ограниченности местных бюджетов, муниципалитеты все чаще обращались к частному сектору, способствуя развитию рынка эксплуатации ТО и их сбора. Исследования показали, что муниципалитеты часто могут значительно сокращать свои расходы в рамках контрактной системы оказания услуг по сбору отходов. Частная собственность также переводит на себя многие технические, финансовые и потенциальные риски этой сферы. Кроме того, многие муниципалитеты предпочитают передать значительную часть системы в частные руки, поскольку они не имеют доступа к необходимым человеческим / кадровым ресурсам (операторам, инженерам и обслуживающему персоналу, необходимому для работы объекта).

С другой стороны, некоторые муниципалитеты предпочитают сохранять режим государственной собственности на средства обращения с ТО (и сами ТО), поскольку государственная собственность дает сообществу чиновников больше контроля над развитием и эксплуатацией объектов сферы. Альтернативой является совместное государственно-частное владение и договор о сотрудничестве. Этот вариант позволяет с учетом местных потребностей и обстоятельств распределить риски и расходы проектирования, строительства и эксплуатации между участниками соглашения. Часто объекты находятся в государственной собственности, но в частном распоряжении, причем, зачастую эти же фирмы их проектируют и строят.

В некоторых муниципалитетах пытаются совмещать рыночные механизмы и привычные схемы управления, способствуя росту эффективности функционирования МСУО. Так, например, в Фениксе, некоторые районы обслуживают частные провайдеры, при сохранении муниципальной службы в других. Некоторые из этих городов развивают механизмы конкреции между отделами общественных работ и частными подрядчиками (в части торгов ТО, например).

Анализ опыта управления в различных странах и регионах мира, в том числе в РФ, убедительно приводит к выводу о всеобщем стремлении к имплементации ИСУО. При этом, очевидна тесная корреляция уровня экономического развития и степени внедрения ИСУО – чем больше финансирование, тем выше уровень мониторинга и контроля.

Вместе с тем, заметную роль играет всеобщая тенденция к приватизации данного сектора, постоянно расширяющееся присутствие частного сектора на рынке ТО. Планирование и реализация политики в области управления ТО может осуществляться на государственном или региональном уровне, но, безусловно, ключевую роль играет местное сообщество16, финансовые инструменты и социальный микроклимат которого и определяют степень успешности МСУО, и ИСУО – как следствие.

2. Анализ деятельности в сфере управления твердыми отходами в субъекте РФ

2.1 Практика управления твердыми отходами на региональном уровне РФ

В соответствие с методикой ЮНЕП, предлагаемой для анализа и выработки рекомендаций в области управления ТО, мы подробно рассмотрели вариации ИСУО на всем мировом пространстве. Сохраняя преемственность в изложении материала, и опираясь на предлагаемую официальными органами власти РФ классификацию регионов17 страны, рассмотрим проблемы имплементации элементов ИСУО в различных субъектах России, выявляя характерные особенности регионального развития системы в целом и внутренние межрегиональные различия.

Аналогично при анализе18 будем исходить из того, что ИСУО включает в себя все или некоторые из следующих видов деятельности (применительно к субъекту РФ и его МО): общее направление политики в области управления ТО, представленное в концепциях развития сектора; разработка и обеспечение соблюдения правил работы сектора; планирование и оценка деятельности МСУО специалистами, пользователями и другими заинтересованными сторонами; исследования характеристик ТО для подстройки системы управления ТО; технологии обработки отходов и вторсырья, в том числе разделение, сбор, компостирование, сжигание, захоронение; продажа вторичного сырья брокерам или конечным пользователям для промышленного / коммерческого использования; создание учебных программ для МСУО-работников; создание и реализация общественных информационно-просветительских программ; определение механизмов финансирования и системы возмещения расходов; установление тарифов на услуги, создание системы нефинансового стимулирования; управление государственным сектором (в том числе администрирование и инфраструктура); включение в систему управления предприятий частного сектора, а также неофициальных работников сектора.

Анализ целевых программ является базовым источником информации. Многие аспекты исследования дополнены аналитикой открытых источников в области управления ТО (например, официальных сайтов органов власти, некоммерческих организаций, отраслевых информационных площадок), что в целом позволяет сформировать более взвешенный взгляд.

Положительная динамика большинства показателей, демонстрирующих уровень развития Центрального федерального округа (ЦФО)19, позволяет говорить о ситуации в общем, как достаточно благоприятной для развития сектора ТО. В соответствие с выводом, сделанным в прошлом разделе – должна наблюдаться тесная корреляция уровня экономического развития и степени внедрения ИСУО, чем больше финансовых возможностей, тем выше уровень мониторинга и контроля, тем более развита система управления ТО в целом. Следует также учитывать, что ЦФО располагает значительными человеческими ресурсами, составляющими качественный базис современной системы управления ТО.

Согласно данным, приведенным в таблицах20, в субъектах ЦФО существует достаточно развитая МСУО. Однако элементы системы развиты не одинаково. Механика их взаимодействия имеет свою специфику. Рассмотрим последовательно.

Общее направление политики в области управления ТО, представленное в концепциях развития сектора присутствует во всех регионах, однако документально, т.е. формально, в виде документа, содержащего даже относительно общее представление власти, общества, бизнеса о том, как должна развиваться сфера управления отходами зафиксировано в программах согласно программно-целевому методу управления, применяемому на разных уровнях власти. При этом часто наличие программ на местном уровнем, в то же время таковые могут отсутствовать на уровне субъекта федерации. Данное обстоятельство соответствует логике управления ТО, согласно ФЗ-131, отнесенного к вопросам местного значения, указывает на уровень осознания важности решения данной проблемы на уровне МО.

Безусловно в субъектах существует собственное представление о том, как должен развиваться сектор обращения ТО, сформированное во многом под влиянием фактора выхода из эксплуатации большинства существующих полигонов ТО в связи с выработкой их ресурса, и необходимостью снижения транспортных расходов (что также применимо и для характеристики ситуации в других регионах РФ). Правительство Москвы одобрило Постановление «О развитии технической базы городской системы обращения с коммунальными отходами», согласно которому в столице будет функционировать 10 мусоросжигательных заводов [79], во всех округах Москвы будут построены мусоросортировочные станции. Департаментом ЖКХ и благоустройства подготовлена программа, предусматривающая развитие промышленной базы для переработки и утилизации отходов. в Московской области планируется строительство межмуниципальных полигонов, комплексов по сортировке мусора и мусороперерабатывающих заводов. Помимо четырех межмуниципальных полигонов в области построено также шесть комплексов сортировки мусора и два завода по его глубокой переработке – в рамках программы «Экология Подмосковья на 2009 – 2011 годы» [76]. Администрация Владимирской области в рамках проекта разработки схемы территориального планирования осуществляет планирование объектов сортировки, переработки и утилизации мусора [118]. Администрация города Орел заключила договор о сотрудничестве с компанией «Экологический Альянс» по строительству на городском полигоне ТБО мусороперерабатывающего завода производительностью 200 тыс. тонн в год. Проект предусматривает также строительство четырех перегрузочных станций, приобретение высокотехнологичной коммунальной техники, строительство и оборудование контейнерных площадок, замену контейнерного парка города (реализации проекта потребует более 570 миллионов рублей [130]. Администрация Обнинска (Калужская область) совместно с областным министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства приступили к рассмотрению инвестиционных предложений по рекультивации полигона ТО в районе деревни Тимашово (Калужская область) [119]. В Брянской области строят мусороперерабатывающий завод (строительство оценивается в 31 миллион 163 тысячи рублей). Предприятие будет использовать переработанные отходы для производства тротуарной плитки, полиэтиленовых труб и искусственной хвои. Все не подлежащие переработке отходы будут утилизироваться на полигоне [118].

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Согласно ст.1 ФЗ-89 от 24 июня 1998 «Об отходах производства и потребления» «обращение с отходами – деятельность в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов» [17]. Примечательно, что «waste management» в некоторых российских переводах адаптируется как «обращение отходов», хотя концептуально это совершенно неверно, поскольку само понятие «management» отсылает к субъектно-объектным отношениям, что исключает дефиниция обезличенного «обращение», подобно ситуации, при которой субъект отсутствует.

2

Под эффективностью понимаю такое состояние, при котором при заданных состоянии технологий и издержках на информацию рынок имеет наименьшие возможные себестоимость производства и трансакционные издержки [109].

3

«Solid waste management is a local responsibility. However, local implementation of economic instruments needs the support of national policy. Firstly, local governments do not have the capacity to assess the options and determine which instruments would be most cost-effective for their use. Also, local governments are politically sensitive about any increase in charges or taxes to their constituency, unless they can refer to some national directive. Finally, as local governments often rely on central government budgetary support, they may not be free to provide fiscal incentives or modify procurement policies» [136].

4

«…The primary emphasis of this book is on the management of solid waste in an urban setting. The urban setting may be a small municipality, any intermediate size community, or a large metropolitan area. In some cases, technological aspects could be extrapolated to rural settings.» [161].

5

«Municipal solid waste management – planning and implementation of systems to handle MSW» [161].

6

Municipal Solid Waste Management (MSWM) refers to the collection, transfer, treatment, recycling, resource recovery, and disposal of solid waste generated in urban areas. MSWM is a major responsibility of local government and a complex service involving appropriate organizational, technical, and managerial capacity and cooperation between numerous stakeholders in both the private and public sectors. MSWM encompasses: refuse storage and collection, street and drain cleaning, solid waste transfer and transport, solid waste disposal, and resource recovery. MSWM also involves vehicle maintenance repair; financial management; administrative activities such as routing, scheduling, and record keeping; staff management and development, and strategic MSWM planning. Generally, these facilities fall within the jurisdiction of the municipality, but the private sector often manages some domestic refuse and the wastes from large-scale industries, hospitals, and large office complexes. [135].