Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

При этом, также следует понимать, что представляют собой муниципальные отходы (далее здесь же): «Понятие „муниципальные твердые отходы“ относится к отходам, возникающим в процессе деятельности домохозяйств, коммерческих организаций, промышленных предприятий и общественных институтов на городской территории. Муниципальные твердые отходы охватывают все те отходы, которые нельзя отнести к ни сбросам сточных вод, ни к атмосферным выбросам. Твердые отходы могут быть полутвердые, твердые, или даже жидкие, и в основном воспринимаются в общественном сознании как относящиеся к ответственности муниципалитета в части сбора и удаления их. Категории муниципальных твердых отходов включают: отходы домохозяйств, дворовые отходы, отходы коммерческих организаций, общественных институтов, отходы строительства и сноса, уборки улиц и технического обслуживания, мертвые животные, крупногабаритные отходы, заброшенные автомобили и остатки санитарии»7. Однако данное определение следует дополнить, т. к. ЮНЕП исходит при определении содержательной стороны термина «муниципальные твердые отходы» из того, что «муниципальные твердые отходы – это все отходы, сгенерированные на территории, за исключением промышленных и сельскохозяйственных. Иногда включают отходы строительства и сноса и другие особые отходы, которые могут быть включены в поток муниципальных отходов. В основном к твердым муниципальным отходам не относятся опасные отходы, за исключением случаев, когда они включены в поток муниципальных отходов. Иногда определение обозначает все твердые отходы, которые городские власти принимают на своем уровне ответственности для управления определенным способом»8. Таким образом, следует учитывать специфику потока муниципальных отходов, т.к. согласно данным подходам базовым принципом при определении группы твердых муниципальных отходов не является даже их физическое состояние или источник происхождения, а единственно – имеют ли они отношение к данной территории и воспринимаются ли они в общественном сознании, что также может быть подтверждено позицией власти, как область ответственности городских властей.

«Понимание отношений между ключевыми темами (вейст-менежмента) является базовым элементом успешного достижения комплексного вейст-менеджмента – один, общий подход к управлению отходами в крупных и малых городах или регионе»9.

«Комплексный вест-менеджмент это основа, точка отсчета, для проектирования и имплементации новой системы управления отходами и для анализа и оптимизации существующих систем. Комплексный вейст-менеджмент основан на концепте о том, что все аспекты системы управления отходами (технические и нетехнические) должны быть анализированы совместно.

Иерархия вейст-менеджмента – ключевой элемент комплексной системы управления твердыми отходами (ISWM – Integrated Solid Waste Management).

Иерархия вейст-менеджмента – широко распространенный элемент национальной и региональной политики и часто рассматривается как самый фундаментальный принцип современной практики управления ТО на муниципальном уровне. Иерархия распределяет операции вейст-менеджмента в зависимости от положительных эффектов для окружающей среды и энергетики. Практически все страны имеют одинаковую иерархию… в последовательности от более высокого приоритета».10 Согласно методике ЮНЕП ее можно представить так: предупреждение образования отходов и сокращение общей суммы генерируемых отходов; сокращение токсичных и опасных отходов; повторное использование в существующем виде восстановленных из потока отходов материалов; переработка, компостинг или восстановление материалов для прямого или косвенного использования в производстве новой продукции; восстановление энергии путем сжигания, анаэробного перегнивания или подобных процессов; сокращение объемов отходов, направляемых на захоронение; удаление ТО безопасным для окружающей среды способом, преимущественно на полигоны [161]11.

Таким образом, «комплексная система муниципального вейст-менеджмента включает некоторые или все из нижеследующих видов деятельности: политические установки; разработка и исполнение регулирующих положений; планирование и оценка мероприятий ИСУО системными дизайнерами, пользователями и другими заинтересованными сторонами; использование знаний о характеристиках отходов для подстройки систем к типам генераторов отходов; ручная обработка отходов и подлежащих восстановлению / переработке отходов, включая сепарацию, сбор, компостинг, сжигание и захоронение; сбыт вторичного сырья брокерам или конечным пользователям для производственных или коммерческих целей; разработка учебных программ для рабочих ИСУО; популяризация информации и разработка образовательных программ; определение финансовых механизмов и системы возмещения затрат; установление цен на услуги создание стимулов; управление административными и рабочими единицами; инкорпорирование частного сектора бизнеса, включая неформальных участников и предпринимателей»12.

Рассмотрим последовательно элементы системы вейст-менеджмента согласно перечню, составленного автором, на базе методических рекомендаций ЮНЕП [158, 161, 167], применительно к российской практике.

«Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами» [118], разработанная ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» (ФГУП «ФЦБОО») может быть представлена как «поэтапная схема мероприятий, формирующих комплексную систему управления отходами и вторичными материальными ресурсами на территории субъекта Российской Федерации». Здесь важно подчеркнуть, что Центр наряду с Федеральным государственным учреждением «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами» [43] ответственен за разработку методик обращения с ТО на территории РФ [71]. Данный вариант ИСУО с отсылкой на уровень субъекта страны подчеркивает традиционно высокую роль регионального уровня власти в вопросах, отнесенных к исключительному ведению местного самоуправления [15] (по причинам, приведенным ранее при определении содержания понятия вейст-менеджмент), а также позволяет девальвировать понятие «муниципальный вейст-менеджмент», что удачно коррелирует с практикой перевода данного термина в ФЗ «Об обращении отходов», где, как указано ранее, использовано сочетание термина «обращение отходов». Таким образом, даже при наличии законодательно закрепленного отнесения проблем сектора к вопросам местного значения, Центр в своих методических разработках смещает субъектную инициативу на уровень региона РФ, признавая тем самым ведущую роль практики перед законом (материалы по имплементации данной модели будут рассмотрены нами далее)13.

В соответствие с методикой ФГУП «ФЦБОО» на первом этапе разрабатываются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, постановлением Госстроя России №152 от 21.08.2003г., утвердившим «Методические рекомендации о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации» и СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» Генеральные схемы очистки (далее ГСО) территорий населенных пунктов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Схема очистки разрабатывается на расчетный срок 20 лет, с выделением I очереди мероприятий на 5 лет. Генеральная схема очистки позволяет провести детальный анализ существующего положения в сфере санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами с картированием всех объектов санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами. Генеральная схема очистки осуществляет расчет объемов образования коммунальных отходов от жилищного фонда и природопользователей на территории населенных пунктов МО (город, район) субъекта Российской Федерации с перспективой до 20 лет; расчет объемов образования вторичных материальных ресурсов, которые необходимо переработать в продукцию. Схема очистки определяет очередность осуществления мероприятий по совершенствованию системы санитарной очистки; объемы работ по всем видам санитарной очистки; методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки отходов; необходимое количество контейнерно-бункерного хозяйства, коммунальной техники и спец автотранспорта; целесообразность проектирования, строительства или реконструкции объектов системы санитарной очистки; усредненные капиталовложения на строительство и приобретение основных средств.

Генеральная схема очистки дает возможность разработать и реализовать соответствующие целевые муниципальные программы в сфере санитарного содержания территории и обращение с отходами и вторичными ресурсами МО.

Генеральная схема очистки является территориально-планировочным документом, дающим право проектирования и строительства муниципальных объектов в сфере санитарной очистки и обращения с отходами.

На втором этапе разрабатывается Схема межмуниципального размещения объектов обращения с отходами, основу которой составляет система зонирования территории субъекта РФ по территориальному отнесению ряда МО или групп поселений к одному отходоперерабатывающему комплексу. Такой комплекс включает в себя: участок механической сортировки ТБО (МСК); участок захоронения не утильной части ТБО (современный полигон); участок компостирования органической части ТБО; участок термического обезвреживания опасных медицинских и биологических отходов, конфискатов и снятых с продажи товаров; районный склад первичной переработки и временного хранения ВМР.

В целях создания системы управления отходами и оптимизации объектов обращения с отходами, формирующими новую отрасль экономики, основанную на переработке вторичных материальных ресурсов, необходимо формирование межмуниципальной системы размещения объектов обращения с отходами, которая включает в себя следующие направления: Первое – объекты размещения ТБО. Основным принципом размещения полигонов ТБО является зонирование населенных пунктов МО по экономическим и экологическим параметрам. Второе – объекты механической сортировки ТБО. Основными принципами в принятии решений по размещению МСК являются: фактические и перспективные объемы образования ТБО; фактические и перспективные объемы вторичных материальных ресурсов в общем объеме ТБО; экономические и экологические требования и нормативы, установленные для эксплуатации МСК. Третье – объекты приемки и временного хранения ВМР. (Основными элементами муниципальных систем, которые призваны обеспечить селективный сбор ВМР, должны стать стационарные и передвижные пункты приема вторсырья от населения и природопользователей. Обоснование необходимого количества приемных пунктов принимается исходя из расчетов возможного селективного отбора ВМР из общего объема образованных ТБО на первый период (5 лет). Предполагаемое процентное значение получения ВМР из ТБО на начальный период составляет 26,5% на стационарных и мобильных пунктах приема ВМР и 13,5% на МСК, при совершенствовании нормативно-правовой базы, регулирующей порядок обращения с ВМР, это значение может достигать до 80% от всего объема ТБО). Четвертое – производственные базы по переработке ВМР. Технологический процесс селективного сбора ВМР на территории МО включает в себя: разработку и утверждение нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок обращения с ВМР на территории субъекта и муниципалитетов; организацию сети стационарных и мобильных пунктов приема ВМР от населения и природопользователей; строительство МСК межмуниципальных экологических отходоперерабытывающих комплексов; организацию районных складов (участков) временного хранения ВМР. По накоплению транспортных партий отдельных компонентов ВМР эти объемы будут транспортироваться к местам дислокации производств по их промышленной переработке. Информация об объемах поступления ВМР на склады временного хранения собирается и обрабатывается логистическим центром «Технопарка» и по его решению осуществляется транспортировка ВМР к местам их дальнейшей переработки.

Решение вопросов полной переработки ВМР на территории субъекта должно осуществляться по схеме (см. Рис 1.1).

Рисунок 1.5 – Схема полной переработки вторичных материальных ресурсов на территории субъекта РФ [62]

На третьем этапе разрабатывается региональная целевая программа «Управление отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта Российской Федерации» (далее РЦП «Отходы»). Это заключительный этап реализации программы мероприятий по формированию комплексной системы управления отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта РФ. Основу РЦП «Отходы» составляют материалы и выводы Генеральных схем очистки МО (город, район), утвержденные решения в схеме межмуниципального размещения объектов обращения с отходами, а также имеющийся положительный опыт, как на территории Российской Федерации, так и за её пределами. В организационном формате РЦП «Отходы» обеспечивает реализацию программно-целевого метода в решении проблем в области обращения с отходами и создания новой отрасли экономики субъекта Российской Федерации – «отходопереработка». Ресурсное обеспечение реализации мероприятий РЦП «Отходы» формируется на условиях софинансирования бюджетов всех уровней субъекта Российской Федерации.

Муниципальный уровень определяет основные капитальные вложения бюджета в мероприятия по проектированию зональных отходоперерабатывающих комплексов, а также на реализацию отдельных мероприятий программы «Отходы», направленных на совершенствование муниципальных систем в сфере санитарной очистки и обращения с отходами. Основные мероприятия муниципального уровня включают разработку ПСД на рекультивацию выработавших свой ресурс свалок ТБО и на строительство полигонов ТБО и МСК; строительство контейнерных площадок, пунктов приема ВМР и районных складов временного хранения ВМР; приобретение контейнерно-бункерного хозяйства и коммунальной техники; разработка муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих организацию санитарной очистки и обращения с отходами; финансирование мероприятий, направленных на обучение, пропаганду и совершенствование методов цивилизованного, экологически безопасного и экономически выгодного обращения с отходами.

Региональный бюджет в рамках РЦП «Отходы» призван решать широкий спектр задач в области обращения с отходами. Основные мероприятия регионального уровня включают в себя: формирование и совершенствование нормативно-методической базы, обеспечивающей правовые и экономические условия для реализации определенных органам местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами; финансирование строительства основных объектов обращения с ТБО (полигоны, МСК), определенных в схеме межмуниципального размещения; реализацию подпрограммы мероприятий по воспитанию, обучению и пропаганде цивилизованным методам обращения с отходами и ВМР; мероприятия по рекультивации выработавших свой ресурс муниципальных свалок.

К числу основных претендентов на формирование инвестиционных площадок следует отнести региональные экологические отходоперерабатывающие комплексы. В состав экологических отходоперерабатывающих комплексов «Технопарки»14 должны быть запроектированы и построены следующие объекты: современный образцовый полигон ТБО; мусоросортировочный комплекс; производственная база по переработке всего объема ВМР, образующихся на территории субъекта РФ; участок рециклинга авто- и мототехники; участок рециклинга сложной бытовой и офисной техники; участок переработки строительных отходов; участок компостирования органических компонентов ТБО; участок обезвреживания и утилизации конфискатов, просроченных продуктов питания и лекарственных средств.

Таким образом, на основе анализа материалов ведущих международных институтов в сфере вопросов окружающей среды, выявлено, что управление отходами представляет собой сложное явление, как следствие при разнообразии подходов – не имеющее единого определения. В данной работе мы используем дефиницию, предложенную специалистами ООН, с учетом положений ФЗ-131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также применимую для российских реалий, где Управление твердыми отходами на муниципальном уровне – планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов.

А также предлагаем использовать наряду с получившим распространение, в том числе в научной литературе, термином менеджмент сочетание «вейст-менеджмент», определяя его на базе международных документов как имплементацию комплексной системы, включающей технический и нетехнический кейс, в процессе взаимодействия стейкхолдеров по поводу управления потоком отходов, сгенерированных на территории.

Применительно к российской модели данной системы следует отметить, в частности высокую роль государственного управления в решении местных вопросов. Методическую базу обращения с отходами в РФ разрабатывают два учреждения: ФБУ «НИЦПУРО» и ФГУП «ФЦБОО». В целом планирование и имплементация системы обработки отходов происходит в рамках целевых программ, финансируемых из бюджетов всех уровней. Ключевым элементом системы являются региональные экологические отходоперерабатывающие комплексы. Однако в соответствие с международной практикой управление отходами (кроме опасных) – традиционно ответственность местных властей. Муниципальная реформа в России также привела к имплементации данного положения и поэтому организация процесса управления твердыми отходами и вторичными материальными ресурсами в России включает три этапа: разработку генеральных схем очистки территорий населенных пунктов МО субъекта РФ; разработку схемы межмуниципального размещения объектов обращения с отходами; разработку и реализацию региональной целевой программы

1.3 Зарубежный опыт управления твердыми отходами

Анализ существующих практик имплементации общих подходов интересен для нашего исследования с позиции не только определения качественного разнообразия, но и возможности его «переноса» на практику российскую. В этой связи, ориентируясь на элементы ИСУО, последовательно рассмотрим процесс их реализации на пространстве регионов мира (в соответствие в тем, как они выделены в рамках исследований ЮНЕП), постепенно переходя к более развитым в экономическом плане.

Безусловно, самым отсталым остается Африканский континент. Вместе с тем, в данном регионе администрирование муниципальной системы управления отходами (МСУО) принимает самые разнообразные организационные формы, однако институциональные механизмы достаточно близки в разных странах и имеют трехуровневую систему ответственности.

Правительственные структуры, министерства, отвечающие за МСУО часто не уделяют этому большого внимания и должного финансирования, т.к. это, как правило, только часть их функционала, кроме того сказываются бюджетные ограничения и стесненность в кадрах.

Систему, как правило, возглавляет Министерство охраны окружающей среды или его эквивалент15. В некоторых странах ответственность за МСУО лежит на министерстве здравоохранения или министерстве планирования и развития. Министерство, как правило, отвечает за контроль МСУО по всей стране. Оно контролирует ассигнования на сферу обращения ТО, определяет уровень капитальных вложений на местном уровне. Кроме того, это министерство также отвечает за установление стандартов для МСУО на основе действующих законов, осуществляет международное сотрудничество в области МСУО.

Следующий уровень представляют собой различные муниципальные учреждения, ответственные за планирование и развитие крупных городах страны. Они обычно принимают форму районной управы (например, the Governate Каира, Communauté Urbaine в Дакаре, the Gouvernorat de District в Бамако и пр.). Планирование и проектирование услуг МСУО осуществляется этими учреждениями. Они получают годовой операционный бюджет от центрального министерства и вообще не взимают плату за свои услуги. Они, как правило, не имеет права взимать налоги. В то же время есть несколько заметных исключений. Например, в Аккре (Гана) отдел, ответственный за обращение ТО, имеет право увеличивать и сохранять свои доходы за счет прямых сборов с пользователей. В Конакри (Гвинея) и Лагосе (Нигерия) муниципальные учреждения увеличивают доходы за счет непосредственных пользователей.

Муниципальные организации несут ответственность за осуществление плана МСУО в соответствующем городе. Таким образом, в сотрудничестве с центральными министерствами или национальными агентствами по окружающей среде, они создают необходимые условия, закупают необходимое оборудование и нанимают необходимый персонал для эксплуатации и обслуживания системы. Бюджет таких учреждений, как уже было показано, как правило, формируется за счет средств Центрального казначейства или общих муниципальных средств, их часто оказывается не достаточно, что сказывается на эффективности МСУО очевидно негативно.

Фактическое выполнение изо дня в день операций МСУО осуществляется благодаря совместным усилиям муниципальных работников и частных подрядчиков. Последние предоставляют услуги по сбору ТО за определенную плату. В Кот-д'Ивуаре, Гане, Южной Африке и Танзании, местные власти реализуют инициативы, в соответствие с которыми сбор ТО на территории всего города или его части осуществляют частные операторы. При этом, кооперативы и общественные группы также могут быть вовлечены в сбор, переработку и компостирование ТО. Например, в Котоне, Бенин, общественные группы участвуют в процессе сбора в рамках подписанных с муниципальным агентством договоров.

В ряде случаев, Министерство охраны окружающей среды разделяет ответственность за управление ТО с министерством здравоохранения и министерством общественных работ. Однако, контроль за соблюдением правил в этой сфере по-прежнему проводится нерегулярно. Это отрицательно влияет на производительность системы.

Некоторые из крупных городов в Южной Африке прикладывают большие усилия к созданию собственных МСУО. Они находятся в ведении муниципальных органов. Кроме того, эти системы поддерживаются и подотчетны образовательным учреждениями и профессиональным организациями, действующим в области управления ТО. В Южной Африке есть также частные полигоны. Многие из них предназначены для промышленных и опасных отходов. В целом, однако, примеры частной собственности и / или эксплуатации объектов МСУО редки на континенте.

В 2003 году Южная Африка ввела налог на полиэтиленовые пакеты для уменьшения нежелательного мусора. В 2009 году министр финансов в своем докладе о бюджете заявил об увеличении налога на полиэтиленовые пакеты и введении налога на лампы накаливания для производителей и импортеров. Ожидалось, что налог на полиэтиленовые пакеты принесет в бюджет 2,2 млн долларов США, а налог на лампы накаливания – дополнительно 3 млн долларов США. Политика Южной Африки подвигла другие страны, такие, как Ботсвана, принять аналогичные регулирующие меры. [123]

Таким образом, администрирование является «слабым местом» МСУО в Африке. Негативно влияют на систему ограниченное финансирование и законодательно установленные ограничения на формирование доходной части за счет регулирования тарифов на услуги в области ТО, а также слабо налаженная обратная связь с общественностью и профессиональными организациями, значение которых трудно переоценить на этапах планирования, оценки и модернизации системы. Наряду с этим есть реальные примеры роста эффективности системы в нескольких городах – прежде всего, за счет практики возмещения расходов муниципалитетов через развитие гибкой системы налогов и сборов для пользователей услуг сектора, повышения роли частных предприятий и общественных организации в обеспечении МСУО услуг, начиная от первичного сбора до переработки, компостирования и окончательного удаления ТО.

Традиционно в наиболее густонаселенном регионе мира – Азии, проблему управления ТО следует рассматривать применительно к двум внутренним очагам развития, Тихоокеанскому (Восточная Азия) и Южной и Западной Азии.

Развитие концепции и технологии для комплексного регулирования ТО, как правило, связанны с уровнем обеспеченности ресурсами, развитием экономики и качеством окружающей среды (в странах с высоким уровнем образования). В Восточной Азии основная ответственность в области управления ТО лежит на муниципалитетах, но в большинстве случаев, задачи разделены между уровнями власти, центральным правительством и различными уровнями местных органов власти.

В городах промышленно развитых стран есть необходимые ресурсы, специалисты, как правило, хорошо информированы. Общей является практика кратко-, средне-и долгосрочного планирования. В Японии и Австралии, например, города вводят законы и правила, регулирующие процесс удаления отходов, особенно, имеющих высокий уровень опасности, такие как аккумуляторы, отработанные масла, шины, и т. д. Существует практика «залога» для некоторых товаров, таких, как ртуть содержащие товары, алюминиевые и пластиковые контейнеры, шины, и не разлагающиеся пластиковые пакеты. В Японии, чтобы обеспечить первоначальный раздельный сбор ТО, домохозяйства обязаны использовать прозрачные пластиковые пакеты для отходов таким образом, чтобы специальные службы, осуществляющие сбор мусора, могли определить содержимое. В 1992 году Южная Корея приняла закон о содействии утилизации. При этом, одной из основных проблем планирования в сфере вейст-менеджмента в этих странах является общественное сопротивление размещению новых объектов для захоронения.