Эволюция канадского федерализма

Сергей Данилов

Эволюция канадского федерализма

Посвящается моей жене Ирине

Индивидуальный исследовательский проект № 10–01–0098 «Эволюция канадского федерализма» выполнен при поддержке программы Научного фонда НИУ ВШЭ

Рецензент:

доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Российского университета дружбы народов Г. И. Муромцев

© Данилов С. Ю., 2012

© Оформление. Издательский дом Высшей школы экономики, 2012

Введение

Идеи федерализма прочно занимают видное место в разнообразных гуманитарных науках – конституционном праве, философии, политологии, истории. Что касается практики функционирования федеративных государств, то она давно стала неотъемлемой составной частью конституционного и политического развития человечества.

Считается, что в качестве формы государственного устройства федерализм по сравнению с унитаризмом не так прочен и устойчив. Действительно, немало федеративных государств на наших глазах перестали существовать. Таковы судьбы Советского Союза, Чехословакии, Югославии, Объединенной Арабской Республики. Другие государства предпочли вовремя сменить федеративное государственное устройство на унитарное. Таких государств особенно много в Азии и Африке – это, в частности, Индонезия, Камерун, Кения, Ливия, Мали, Сенегал, Сирия… Такого рода примеры есть и на Европейском континенте (Нидерланды). В глобальном масштабе федерации всегда были и остаются в численном меньшинстве. Однако они охватывают свыше четверти земной суши и не менее трети населения Земли. А в «восьмерке» ведущих государств международного сообщества на федерации приходится добрая половина членов.

На рубеже прошлого и нынешнего столетий федеративными государствами стали Бельгийское Королевство и Итальянская Республика в Европе, Ирак – в Азии. К федеративному устройству движутся такие традиционно унитарные государства, как Великобритания и Испания. Проекты федерализации обсуждаются во Франции, Турции, на Кипре. В международном масштабе действует Всемирная лига федералистов. Ее активисты уверяют, что федерализм способствует демократизации государственного управления, так как приближает часть его институтов к народу. Отсюда и выражение «демократический федерализм». На нескольких языках выходят специальные журналы по вопросам федерализма. Иногда можно услышать даже, что федерализм – это будущее всего человечества и что когда-нибудь будут образованы межгалактические федерации.

Среди современных федеративных государств мы видим гигантов международного сообщества: Австралию, Бразилию, Германию, Индию, Соединенные Штаты Америки. К ним принадлежит и Канада – одно из старейших, самых уважаемых и наиболее изучаемых федеративных государств.

Многое привлекает нас в канадском федерализме, иногда называемом классическим. Прежде всего – его исключительно прочные правовые и демократические составляющие, которые помогают ему гибко и пластично вписываться в контекст эпохи. Привлекают также умение беречь человеческий капитал и способность обновляться без государственных переворотов и революций, без единой гражданской войны; умение отсекать и обезвреживать политических авантюристов и способность создавать продуктивное сельское хозяйство, новейшую индустрию, отличный транспорт и цивилизованные города в суровых природных условиях, которые так напоминают российские. Кроме того, канадский федерализм интересен способностью сочетать открытость всему миру с ограничением аппетитов магнатов транснационального капитала. И наконец, достойно изучения и подражания управленческое искусство государственных руководителей Канады, которые по части уважения к закону, социальной справедливости и экономической компетентности способны дать сто очков вперед лидерам очень многих держав.

Пусть у нашей страны никогда не будет нужды раболепно, механически пересаживать на почву России чужой опыт – конституционный, политический, бытовой или любой другой, но изучение чужого опыта всегда приносит пользу. Оно раздвигает кругозор, избавляет от стереотипов и самодовольства и самое главное дает возможность, образно говоря, не наступать на грабли, на которые раньше нас наступили другие. Воспользуемся ли мы такой возможностью – зависит от нас.

Настоящая книга повествует о пути, проделанном канадской моделью федерализма. Конечно, путь этот не настолько тернист, как путь нашей страны. Но, заметим, и легким он никогда не был. Он изобиловал тем, что принято называть препятствиями, или «объективными трудностями». Длительная зависимость от заокеанской метрополии, межэтнические и межрелигиозные трения, рано сложившиеся региональные эгоизмы, не познавшие пресса однопартийной диктатуры, нехватка человеческого и денежного капитала, наплыв разноязыких иммигрантов, которых нужно адаптировать, вылазки сепаратистов и террористов, слабость военно-оборонного потенциала, небезопасное соседство с «супердержавой» – Соединенными Штатами Америки… И это еще не весь перечень трудностей, постоянно решаемых канадской федерацией. Ведь не секрет, что управлять территориально протяженной страной, не заменяя конституционную законность и постулаты демократии словами «необходимо», «целесообразно» или «вынужденная мера», нечеловечески трудно.

После очень беглого перечисления достаточно внушительных «объективных трудностей» развития страны трудно поверить, что Канада за полтора столетия не утратила ни клочка территории, что средний канадец живет лучше, чем 92 % населения земного шара, и что по уровню насильственных преступлений на душу населения канадская федерация идет на одном из последних мест в мире. И тем не менее это так.

Литературу, посвященную Канаде, иногда называют «канадианой». «Канадиана» на русском языке долгое время не была обширной. Нас гораздо больше привлекали державы, которые было принято именовать великими. Канада к их числу не относилась. Правда, страну изучали журналисты, экономисты, политологи, историки,[1] географы, однако они не придавали большого значения конституционно-правовой тематике, чрезвычайно важной в плане понимания государственного бытия Канады.

Отрадно, что за последние 10–20 лет наша литература пополнилась специальными исследованиями канадского федерализма. Отметим в этой связи работы И. М. Денеки и Т. Н. Тимашовой, написанные на основе диссертаций на соискание степени кандидатов юридических наук.[2] Однако эти работы по качеству весьма неровны. Достижения авторов в анализе федеративных институтов соседствуют с очевидными упущениями и недочетами: недостаточным осмыслением многообразного «моря фактов», увлечением пересказом норм писаного права, недооценкой роли правовых конвенциональных норм, голословными заявлениями. Мало внимания уделяется переплетению права, политики и экономики, которые обладают спецификой, но в то же время не отделены друг от друга китайской стеной. Не лишне напомнить, что для познания страны необходим не один десяток лет и понимание не только ее государственного механизма, но и социума…

Если книга поможет читателям постичь на примере одной, зато очень интересной страны – Канады, принципы и пружины действия демократического федерализма с его достоинствами и недостатками, автор будет считать свою задачу выполненной.[3]

Глава 1

Теоретические основы федеративного государства и особенности теории канадской модели федерализма

1.1

Классические теории федерализма

В настоящее время наука конституционного права и политическая наука предлагают целый ряд определений федерализма. Чаще всего юристы-конституционалисты и специалисты в области политических наук определяют федерализм как форму и принцип государственного устройства, которые позволяют обеспечить единство государственной власти в условиях существования административно-территориальной организации на нескольких уровнях. Иногда федерализм рассматривается также в качестве «процесса улаживания отношений» между центром и составными частями государства. Все споры, возникающие внутри федерации между центром и членами (субъектами) и между самими субъектами, решаются с помощью механизмов, заранее устанавливаемых федерацией. Обычно в исследовательской литературе также фиксируется, что федерализм определяет разделение государственной власти по вертикали между административно-территориальными образованиями в рамках единого государства и что граждане федерации подчиняются одновременно правовым актам двух уровней государственной власти. Основы федерализма определяются теми конституционными нормами, которые регулируют: 1) способы и формы образования и функционирования институтов федеративного государства, 2) отличительные свойства системы разделения ветвей государственной власти и 3) разграничения сфер ответственности по вертикали.[4] С такими оценками трудно не согласиться.

В рамках тематики исследования необходимо отметить также такое обстоятельство, как повышенная пластичность федеративной формы государственного устройства по сравнению с унитарной формой административно-территориальной организации государства. Накопленный цивилизованным человечеством опыт показал, что федерализм, будучи уязвимым при правовых и политических коллизиях, вместе с тем в большей степени способен к правовому и политическому саморазвитию, нежели унитарные формы административно-территориальной государственной организации, которые в немалой степени тяготеют к «застыванию», консервации. Федерации раньше унитарных государств обрели такой атрибут конституционного государства, как консолидированные конституции. Примечателен, в частности, тот факт, что все ныне существующие федерации, начиная с образования Соединенных Штатов свыше 200 лет назад, были основаны в качестве конституционных государств (мы отвлекаемся в данном случае от степени консолидированности тех или других федеративных конституций). Конституционные акты Австралии и Аргентины, Канады и Мексики, США и Швейцарии[5] являются неотъемлемой составной частью «первого конституционного поколения». Между тем процесс распространения принципов конституционного государства на страны, традиционно придерживавшиеся унитарных форм административно-территориальной государственной организации, растянулся в глобальном масштабе вплоть до наступления «второго поколения» конституций в первой четверти XX в.[6]

Принято считать, что первоначальные разработки некоторых элементов теории федеративной формы государственного устройства восходят к доктринальным трудам таких средневековых ученых, как Марсилий Падуанский (XIV в.). В дальнейшем теория федерализма получила развитие в фундаментальных исследованиях юристов-конституционалистов, которые работали как в странах семьи «общего права» (А. Дайси, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Т. Мор, Дж. Медисон), так и в странах романо-германской правовой семьи (Л. Дюги, Г. Еллинек, Ш. Л. Монтескьё, А. де Токвиль и т. д.).[7] От анализа подхода к теории федерализма ученых-политологов, среди которых выделяются П. Кинг, У. Ливингстон, Ж. Обер, А. Степан, К. Фридрих и т. д.,[8] мы считаем допустимым ввиду профиля настоящей работы абстрагироваться.

Известно, что до начала выделения конституционно-правовой науки из философии, т. е. приблизительно до конца XVIII – начала XIX в., ранние, классические исследования федеративной формы государственного устройства почти без исключений ограничивались институциональным анализом. В качестве предметов изучения авторами этого периода рассматривались только те государственные и политические институты, существование которых было непосредственно закреплено нормами позитивного права. Даже во второй половине XIX в. философы и юристы-конституционалисты при анализе федерализма игнорировали, в частности, существование и вклад таких уже функционировавших институтов, как федерально-субъектные конференции, политические партии. При не отличавшемся развернутостью исследовании нормативно-правовой базы государственных институтов главное внимание отводилось анализу норм, содержащихся в конституционно-правовых актах, которые ученые далеко не всегда отделяли от законодательных актов. Классиками философской и юридической мысли было сделано недостаточно попыток вскрыть и идентифицировать разрыв, намечавшийся между юридической и фактической конституцией федеративных государств.[9] Такие правовые источники регулирования федеративных институтов и правоотношений, как конвенциональные нормы, правовые прецеденты, судебные толкования, подзаконные нормативные акты, по сути дела оставались вне изучения при сложившихся тогда методах анализа. Совсем выпадали из академического исследования финансово-экономические факторы функционирования федеративных государственных институтов.

Всегда подвижные отношения между федеральным центром и субъектами федераций рассматривались аналитиками вплоть до конца XVIII в. исключительно в их статике как нечто раз и навсегда данное, застывшее. Не обсуждалась даже теоретически возможность появления в федерациях субъектов, наделенных «специальным статусом».[10] Такое состояние исследований федерализма, безусловно, отражало тогдашнюю неразвитость федеративных институтов и отношений, крайне малое количество примеров действующего федерализма. Аналитикам при рассмотрении данной тематики приходилось в значительной мере опираться на первоисточники о малочисленных федеративных государствах, существовавших в Античное время и в Средневековье (Ахейский и Пелопоннесский союзы, Нидерланды, Швейцария и т. д.[11]). В административно-территориальной организации этих образований были сильны элементы конфедерации, что порождало в дальнейшем путаницу во многих понятиях, оценках и выводах. Нельзя не отметить также того обстоятельства, что целый ряд видных западных мыслителей, например Н. Макиавелли, Ж. Боден, Дж. Вико, Б. Спиноза в странах романо-германского права, Т. Гоббс, Й. Бентам, Дж. С. Милль и Г. Спенсер в странах «общего права», плодотворно исследовавшие такие фундаментальные проблемы на стыке гуманитарных наук, как природа права и государства, верховенство закона и права, общее и особенное в формах правления, сущность политических режимов и т. д., не видели актуальности тематики федерализма, во всяком случае не уделяли ей заметного внимания.

Тем не менее в работах исследователей XVIII—XIX вв. было впервые раскрыто многое общее и особенное в существовавших ранее вариантах федерализма, поставлен и исследован ряд принципиальных вопросов организации и функционирования федеративного государства.[12]

Первый из такого рода вопросов – раскрытие основополагающих особенностей федеративной формы государственного устройства, отличающих ее от унитарного государства. Ответ был сформулирован тогдашней правовой наукой, еще не отделившейся от философии, в следующем виде. В противоположность унитарному государству федерация представляет собой «двойственное (дуалистическое) государство» – государство с двумя уровнями государственной власти, между которыми нет отношений прямого подчинения. Федерация может существовать главным образом в территориально компактных, малых и средних государствах, тогда как территориально протяженным, большим государствам изначально, органически присуще стремление к унитарному государственному устройству. Федеративная форма административно-территориальной государственной организации призвана совмещать лучшие стороны территориально незначительных государств (правление посредством закона, политической демократии) с сильными сторонами больших государств (безопасность отдельных лиц и страны). В наиболее концентрированном виде данные концептуальные построения были сформулированы Ш. Л. Монтескьё в его классическом системно-комплексном исследовании «O духе законов»,[13] которое носило одновременно философский, правовой и исторический характер.

Вторым вопросом об организации федераций закономерно является вопрос о природе суверенитета в федеративном государстве, который всегда имел и имеет существенное практическое значение. То или другое его решение независимо от чьих-либо субъективных намерений ложится в основу распределения компетенции между общефедеральными органами и органами власти субъектов данной федерации, а также предопределяет многие (хотя и не все) компоненты их взаимоотношений, помогает очертить пределы прав и обязанностей, вменяемые каждому из двух уровней государственной власти.

Ранее других в науке конституционного права получила распространение теория разделения суверенной власти в федеративном государстве между федерацией в целом и ее субъектами (концепция «дуалистического федерализма»), выдвинутая в свое время (конец XVIII в.) в правовой семье «общего права» на основе переосмысленных оценок Дж. Локка и Монтескьё видными американскими теоретиками и государственными деятелями Дж. Медисоном (1751–1836)[14] и Т. Джефферсоном (1743–1826). В правовой семье романо-германского права эта концепция нашла поддержку у французского теоретика А. де Токвиля (1805–1859).[15] Токвиль явился популяризатором тезиса о естественной, первичной природе суверенитета субъектов в большей части федераций – в США, Швейцарии, республиках Латинской Америки. Суверенитет федерального центра он предлагал считать «искусственно созданным», вторичным по своей природе.[16] Тем самым Токвиль во многом способствовал формированию основ современных теорий регионализма.[17] Нетрудно убедиться в том, что подобные положения в их главных, исходных позициях находятся в явном противоречии с ключевыми выводами и обобщениями, которые содержатся в классической теории единого и неделимого государственного суверенитета, разработанной ранее другим французским философом и юристом – Ж. Боденом и до сих пор разделяемой большей частью юристов-конституционалистов[18] (как и значительной частью политологов и историков).

Вместе с тем возникновение и распространение концептуальных построений Медисона – Джефферсона – Токвиля стало наглядным свидетельством начала перехода зарубежных аналитиков-юристов и отчасти также политологов к специальному и углубленному изучению специфических качеств федеративной формы административно-территориальной государственной организации уже не с отвлеченно-общефилософских, а непосредственно с конституционно-правовых позиций. Данный переход можно рассматривать в качестве явления, производного от выделения науки конституционного права из общего потока философских, исторических и политических исследований.

Оценки и выводы, сделанные в конце XVIII и в первой половине XIX столетия исследователями и практиками федерализма, которые стали опираться на свежий фактический материал из конституционной практики современных им государств Северной и Латинской Америки, помогли покончить с установившимся ранее в конституционно-правовой и философской науках стереотипом мышления, в соответствии с которым федеративная модель административно-территориального государственного устройства могла быть жизнеспособной исключительно в странах незначительных территориальных параметров.[19]

Уроки функционирования федеративной модели административно-территориальной государственной организации в странах, обладающих неодинаковым уровнем правовой и политической культуры, вызвали затем к жизни теорию неделимости суверенитета в федеративном государстве. Применительно к федеративному государству ее обосновали и развили американец Дж. Кэлхун в странах «общего права» и континентально-европейские исследователи А. Борель, Л. Дюги, В. Орландо в странах романо-германского права. (Применительно ко всякому государству эту теорию поддерживали марксисты.) Названная теория, отправные пункты которой восходили к работам Бодена и Руссо, обогащала их учение о едином государственном суверенитете. Сторонники неделимости суверенитета подтверждали, что суверенитет ни при каких условиях не может быть разделенным, и в качестве выхода из этого затруднения предлагали следующий выбор: в федеративном государстве неделимый по определению суверенитет может принадлежать или федерации в целом (французские правоведы Борель, Дюги, итальянский конституционалист Орландо),[20] или же исключительно ее членам – субъектам федерации, как поступал, например, упомянутый уже Кэлхун, прозванный «Марксом правящего класса».

Глубоко закономерен тот факт, что концептуальные построения Дж. Кэлхуна (1782–1850), который воспринимал институты федеративного государства исключительно в критическом свете и проявил себя в качестве открытого приверженца конфедеративной модели с ее слабой центральной властью, прямо подводили к еще одному принципиально важному вопросу строительства федерализма – к вопросу о юридической природе субъектов (членов) федерации и их праве на сецессию (отделение) и суверенизацию. Кэлхун и его единомышленники, отбросившие компромиссные дуалистические построения Дж. Медисона – Т. Джефферсона, предлагали считать членов (субъектов) федераций юридически полноценными государствами. Поэтому они настаивали на безоговорочном признании права субъектов на сецессию, рассматривая его в качестве естественного и основополагающего права, наряду с правом вступления территории в федерацию.[21] Между тем упомянутые ранее разработки французских, итальянских и многих немецких юристов-конституционалистов подводили к диаметрально противоположным юридическим и политическим выводам. Эти выводы касались тезисов: 1) о сильной центральной власти как неотъемлемом атрибуте всякого федеративного государства и 2) об отсутствии у субъектов федерации природы государств и как следствие – чего-либо напоминающего право на сецессию.

В частности, Борель подчеркивал: «Так как суверенным государством является только федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не есть государства в юридическом смысле этого слова. Они не имеют верховного характера, который требуется правом у государства, и не имеет значения, называют ли их кантонами, штатами или провинциями (в Аргентине и Канаде. – С. Д.)».[22]

В то время как с трудом мирившийся с существованием институтов центральной власти Кэлхун апеллировал к идее народного суверенитета и к праву народа на сопротивление угнетению, усматривая в них источник права граждан субъекта федерации на самоопределение и на сецессию,[23] континентально-европейские конституционалисты трактовали ключевые проблемы федеративного государства совсем в ином русле. Значительная их часть исходила из сформулированного во французском конституционном праве принципа национального суверенитета, в котором категории народа и государства находятся в нерасторжимом единстве и ничьего права на отделение существовать не может.

Известную роль в сохранении отрицательного или крайне сдержанного отношения значительной части континентально-европейских юристов-конституционалистов к федеративным формам государственного устройства играла поддержка федерализма теоретиками анархистского движения во главе с М. А. Бакуниным, П.-Ж. Прудоном и П. А. Кропоткиным, а также экстремистская политическая практика Парижской Коммуны. Ее деятели считали себя федералистами и намеревались преобразовать традиционную унитарную административно-территориальную организацию французского государства по федеративному образцу.[24]

В высшей степени показательной в плане негативного отношения к доктрине и практике федерализма была позиция, которую занимал крупный французский юрист-конституционалист Л. Дюги (1859–1928). Она была сформулирована им именно при анализе природы федеративного государства, сложившегося в Канаде. Хотя канадская модель федерализма, как будет показано ниже (см. п. 1.2 наст. изд.), отличалась ярко выраженной самобытностью и должна была привлечь обостренное внимание маститого исследователя, его анализ не отличался глубиной или оригинальностью и занимал в основном труде ученого менее страницы. Дюги заключал: «Мы не хотим далее обсуждать вопрос, являются ли государствами Канадский доминион или Австралийское содружество; но мы склонны думать, что они не являются таковыми (почему же? – С. Д.) и что в действительности они – не более чем сильно децентрализованные (?) провинции Британской империи».[25]

В подходе к проблеме соотношения между федерализмом и политической демократией у исследователей на протяжении долгого времени не наблюдалось ничего, что хотя бы отдаленно походило на единство взглядов или на их сходство. Значительная часть юристов-конституционалистов, начиная с англичанина А. Дайси, ассоциировала федерализм с основами консервативной государственной политики и даже с нарушением прав меньшинств,[26] хотя практика большинства федераций не давала материала для подобных суждений, особенно для последнего. Другая часть исследователей, напротив, усматривала в федеративной форме государственного устройства условие, благоприятствующее утверждению и поступательному развитию демократических институтов и охраны прав меньшинств. Основателями данного направления в изучении теории и практики федерализма по праву считаются Т. Джефферсон в конституционной юриспруденции Соединенных Штатов и Дж. Эктон, а позже К. Уэйр в конституционно-правовой доктрине Великобритании.[27] В частности, в работах Уэйра, во многом опиравшегося на постулаты Т. Джефферсона и Дж. Кэлхуна, но развивавшего их в условиях XX в., видное место занял компромиссный тезис о возможности разделения суверенной государственной власти внутри единого по своей сущности федеративного государства.[28]