Политические и избирательные системы. Государства Британского содружества. Том 1. Учебное пособие

Е. П. Борзова, И. И. Бурдукова, А. Н. Чистяков

Политические и избирательные системы. Государства Британского Содружества. Том 1. Учебное пособие

Учебное пособие издается по решению редакционно-издательского совета Санкт-Петербургского культурологического общества

Рецензенты:

И. Ф. Кефели, доктор философских наук, профессор

Ю. В. Николаева, кандидат исторических наук

Борзова Е. П., Бурдукова И. И., Чистяков А. Н.

© Борзова Е. П., Бурдукова И. И., 2013

© Чистяков А. Н. 2013

© Издательство «СПбКО», 2013

Предисловие

В основу настоящего учебного пособия положена книга Е. П. Борзовой и И. И. Бурдуковой «Политические и избирательные системы государств мирового сообщества», которая была издана в 2004 году. В прошедшее десятилетие наблюдалась бурная политическая активность в странах Европы и особенно на ближнем Востоке. Контроль над политической жизнью ряда арабских стран агрессивно захватывают партии, которые стремятся устранить религиозную нейтральность государственного аппарата и заменить его другим, опирающимся, поддерживающим и внедряющим религиозное мировоззрение в качестве приоритетного. В связи с этим в настоящее учебное пособие включены новые материалы, в некоторой степени освещающие происходящие изменения.

Кроме этого добавлено значительное количество графического материала, который не только иллюстрирует текст, но и выступает в качестве самостоятельного аналитического инструмента. Представляется целесообразным вспомнить и применить опыт древних, которые использовали геометрические построения для доказательства математических теорем и для инженерного анализа еще до появления знакового письма.

Благодаря добавкам объем книги существенно увеличился. В связи с этим было принято решение для сохранения удобства пользования пособием и облегчения его передачи в электронном виде по сети сгруппировать материал по региональному признаку.

В первый том включены основные страны Британского содружества: Великобритания, США, Канада, Австралия. Индия из этой группы исключена, так как по особенностям культуры, масштабу географическому положению и зоне основных интересов она представляется более близкой к странам Азиатско-Тихоокеанского региона. Описание этой группы стран составляет второй том. В него вошли: Китай, Индия, Япония, обе Кореи.

В третий том включены ведущие страны Европы, Ближнего Востока и Россия.

Данное учебное пособие не претендует на исчерпывающий охват материала. Но все страны, которые в нем описаны являются ведущими по важным характеристикам, представляющим большой интерес для политики, экономики, культуры и других сфер жизни мирового сообщества.

Введение

В последние десятилетия наблюдается заметное ускорение темпов развития политических, социальных, экономических процессов как в мире в целом, так и в отдельных регионах, странах мира. Мировая политика становится все более динамичной. Налицо эволюционное усложнение международной системы в целом и политической системы отдельных государств, принадлежащих к различным регионам и цивилизациям. Мировой порядок и его составляющие меняются как никогда быстро и глубоко и эта тенденция была отмечена еще Г. Киссинджером в первой половине 90-х годов[1]1. Между тем, теоретическое постижение происходящих глобальных сдвигов и их последствий очевидным образом не успевает за изменчивой политической реальностью.

Подобная ситуация, на наш взгляд, обусловлена двумя накладывающимися друг на друга сложностями методологического характера. Серьезные методологические трудности порождает концептуализация взаимосвязанного развития отдельных государств и международной политической системы как таковой. Изучение политической динамики исключительно с национально-государственной точки зрения является некоторым образом ограниченным, поскольку региональные и глобальные процессы играют сегодня ключевую роль в эволюции локальных политических образований. В свою очередь, анализ международных отношений, игнорирующий ситуацию в конкретных государствах, выпускает из виду столь важный аспект, как образование в наиболее мощных из этих государств, мировых центров политической и экономической силы. В контексте современной глобализации эволюционная динамика политических систем требует изучения на разных уровнях – от локального до глобального.

Отметим, что одна из существенных особенностей современного мирового процесса состоит в том, что идет процесс усложнения как политических систем отдельных стран, так и в целом международной политической системы. Эволюционное усложнение политических систем наглядно проявляется в процессах международной политической интеграции (например, развитие ЕС), в создании и функционировании наднациональных политических институтов. Примечательно, что тенденция к эволюционному усложнению присуща не только политическим системам Запада, но и другим государствам, интегрированным в международное политическое сообщество. Так, весьма динамичной является эволюция азиатского сообщества (Китай, Япония, Индия, Южная Корея), а также государств Латинской Америки и политической системы России и государств СНГ.

В представленном учебном пособии анализируется динамика эволюции политической и избирательной систем отдельных государств мирового сообщества. Само обращение к проблемам развития политической и избирательной систем является одним из ключевых в политологии и в настоящее время находится в центре внимания отечественных и зарубежных политологов. Теория политической системы связана, в первую очередь, с именами американских социологов и политологов Д. Истона, Г. Алмонда, Р. Дал я, К. Дойча, Т. Парсонса.[2]

Понятие «система», заимствованное социологами из биологической теории, было использовано политологами, так как политическая система подобно живому организму состоит из взаимозависимых частей и чтобы понять, что представляет собой организация как целое, необходимо изучить сложное взаимодействие всех элементов. Речь идет о целом комплексе политических, общественных организаций и институтов, идеологий, норм и традиций. Д. Истон основоположник системного подхода в политологии, в работах «Политическая система» (1953 г.) и «Системный анализ для политической жизни» (1965 г.) рассматривает политическую систему как механизм формирования и функционирования власти для распределения ресурсов и ценностей общества. При этом функционирование политической системы должно убеждать граждан в справедливости такого распределения и предотвращать возникновение по этому поводу конфликтов между членами общества. Американский политолог Г. Алмонд характеризует политическую систему как определенную структуру, поддерживающую порядок в обществе. Все ее институты выступают как взаимодействующие элементы, обеспечивающие удовлетворение потребностей системы и выполняемой ею политической функции. В отечественной литературе политическую систему общества нередко определяют как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих государственных и общественных институтов, осуществляющих политическую власть в обществе, а также отношения между ними по поводу власти. К элементам политической системы общества относят государство, его структуру, политические партии, общественные объединения, союзы, церковь, СМИ и другие институты общества, способствующие формированию власти, нуждающиеся в ее поддержке для реализации ее же интересов.

Очевидно, что первой необходимой составляющей политической системы являются граждане, совокупность людей, представляющих политическое сообщество, члены которого стоят на разных ступенях общественной организации, входят в различные объединения и являются основой любой политической системы.

Понятие «политическая система» позволяет свести воедино основные институты, в которые входят граждане, занимаясь политической деятельностью. Политическая система представляет собой одну из систем общества – наряду с экономической и духовной, выделяемых по признаку сферы жизнедеятельности социальных групп. Что же отличает политическую систему от других систем общества?

Первое с ее помощью осуществляется политическая власть в обществе и принимаемые в ее рамках решения обязательны для всего общества и каждой ее подсистемы. Второе ее обусловленность социально-экономической структурой общества. Третья особенность политической системы относительная самостоятельность, определяемая наличием специального механизма построения структур, распределения ролей, функций групп. Политическая система в значительной степени формализована, так как отношения в ее рамках, как правило, регулируются специальными нормами правовыми и политическими. Названные особенности наполняются конкретным содержанием в определенной социально-экономической среде, на каждом данном историческом этапе развития.

От признаков следует отличать основные функции политической системы, к которым относятся:

– определение целей и задач общества;

– мобилизация ресурсов;

– интеграция всех элементов общества;

– легитимизация, под которой понимается достижение необходимой степени соответствия реальной политической жизни официальным политическим и правовым нормам.

Определение целей и задач общества, а также мобилизация ресурсов на их выполнение составляет главную функцию политической системы, в то время как интеграция и легитимизация являются одновременно функцией и политической системы, и других подсистем общества, в частности – духовной. Политическая система – это образование, обеспечивающее существование общества как единого организма, управляемого политической властью. Внутри этого организма представляется целесообразным выделить четыре подсистемы в зависимости от роли и выполняемой функции:

– политические организации;

– политические нормы;

– политические отношения;

– политическое сознание.

Элементами политической системы можно считать также институты социальной жизни, группы, нормы, функции которых находятся в тесном взаимодействии с политическим управлением. С точки зрения ролей и функций выполняемых теми или иными элементами политической системы, можно различать монофункциональные, то есть такие, которые выполняют исключительно политическую функцию (партии), и полифункциональные, для которых политическая функция является лишь одной из многих, но тем не менее занимает существенное место (общественные организации, творческие объединения).

Наконец, следует отметить наличие эпизодических политических функций у тех институтов, организаций или групп, для которых политика не является важным содержательным элементом.[3]

Политические аспекты деятельности присущи всем современным институтам, общностям и отдельным личностям. Но в политическую систему в качестве ее элементов входят только те институты, для которых такая деятельность представляет существенную характеристику.

Весомым вкладом в развитие политической науки стала предложенная в конце XX в. типологизация политических систем. Политические системы подразделяются на открытые и закрытые. Открытая политическая система характеризуется степенью «отзывчивости» по отношению к внешним факторам. При этом такая открытость может достигать такой степени, когда движения протеста проникают в существующие властные структуры, и их требования так или иначе усваиваются политическими институтами. Для закрытых политических систем, напротив, характерны репрессивные меры к инициативам и коллективным действиям любого рода.

Показателями открытости политической системы являются: Число политических партий, фракций и организованных групп, которые способны проводить требования различных социальных групп во власти; Разделение властей (исполнительная, законодательная, судебная); Характер взаимодействия исполнительной власти и организованных групп интересов;

Наличие механизма агрегации, требований, выдвигаемых различными социальными и политическими группами.

Считается, что закрытость систем уменьшается, если в ней присутствует механизм формирования политических компромиссов и поиска консенсуса.

Исходя из этих критериев Г. Алмонд предложил следующую классификацию политических систем:

Англо-американская (наиболее открытая);

Континентально-европейская (относительно закрытая);

Тоталитарная (закрытая);

Доиндустриальная (закрытая).[4]

Важнейшим институтом политической системы является государство. Понятие «государство» появляется в период итальянского Ренессанса и распространяется в Европе (Н. Макиавелли).[5] Ранее для обозначения властного устройства использовались следующие понятия: polis, respublika, imperium и другие. Начиная с VII в. понятие «государство» также означает государственное учреждение (аппарат, бюрократия), господство и общность (государственный народ).

В данном случае речь идет о понятии «государство» в Европе. В других регионах мира, например в Китае, государство в течение многих веков выступало в роли регулятора социальных отношений, главного защитника от стихийных бедствий, организатора общественных работ, содержало огромную армию, необходимую для внешней обороны, строило и содержало пути сообщения, обеспечивая связь внутри страны, оно всегда существовало во взаимосвязи с социальными институтами. Понятие «государство» в Китае прошло иную эволюцию и имело иной традиционный для Китая смысл. В России понятие «государство» происходило от слова «государь», то есть хозяин, владелец русской земли. Многие западные исследователи отмечают особый характер российского государства. Р. Пайпс отмечает: «Россия принадлежит к той категории государств, которые обычно определяются как вотчинные (patrimonial).

В таких государствах политическая власть мыслится и отправляется как продолжение права собственности и властитель является одновременно сувереном государства и его собственником».[6] С точки зрения права необходимыми признаками государства служат три элемента: государственная территория, народ и власть. Характеристика государства включает следующие критерии: во-первых, социальное назначение государства; во-вторых, его организационную структуру; в-третьих, специфические возможности, права и полномочия в сравнении с другими институтами; в-четвертых, характер отношений с обществом, социальными группами.

Государство противопоставляется обществу и выступает по отношению к нему как орудие руководства и управления. От других политических институтов государство отличается:

– наличием особой группы людей, занятых исключительно управлением обществом, охраной его экономической и социальной структур;

– монополией на принудительную власть;

– правом и возможностью осуществления внутренней и внешней политики от имени всего общества внутри и вне страны;

– суверенным правом издания законов и правил, обязательных для исполнения;

– монопольным правом на взимание налогов и сборов на формирование общенационального бюджета;

– организацией власти по территориальному признаку.

Каковы главные функции государства?

Политологи выделяют обычно несколько главных функций.

Первая – это выработка правил или нормотворчество.

Функция нормотворчества включает в себя процесс разработки и принятия законов, а также других правовых актов, определяющих поведение людей и групп в обществе. Как правило, для всего процесса принятия решений характерны несколько этапов нормотворчества. Первый этап включает выработку политики, выбор общих целей и стратегии для их достижения. На последующих этапах происходит разработка планов реализации решений, конкретных правил, предназначенных для осуществления стратегии и достижения целей. Экономическая политика, например, может иметь в качестве конечной цели снижение уровня безработицы и повышение на определенный процент темпов экономического роста. Претворение в жизнь этих задач влечет за собой принятие специальных законов по налогообложению и другие аналогичные меры.

Вторая функция государства – это «применение правил». Она подразумевает приведение правил или законов в действие. Во многих политических системах это стимулирует действия не только исполнительных органов и административной бюрократии, но и законодательных и правовых структур. Это крайне важный аспект политики и процесса принятия решений, так как государственная политика не исчерпывается принятием законов. Практическая реализация правил может создать необходимость в принятии определенных решений, в нормотворчестве, поэтому нельзя провести четкой границы между выработкой правил и их использованием.

Третья функция государства – функция контроля над соблюдением законов и действий с целью определения фактов нарушения законов и принуждения к их выполнению.

Существуют и другие подходы к анализу функций государства. Так, у Л. Санистебана,[7] государственная власть имеет две функции: посредническую и функцию управления. Для этой цели государственная элита создаст и воспроизводит (если остальная часть общества позволяет) политико-бюрократический аппарат, обеспечивающий ее сохранение как целостности. Посредническая функция проявляется, как правило, при разрешении социальных конфликтов. Власть ищет формулы компромиссов, которые, сохраняя основы социальной системы, отодвигали бы опасность возникновения жестких противоречий, открытого столкновения социальных групп. Посредническая функция государственных органов проявляется также и при урегулировании конфликтов внутри элиты, а также международных конфликтов и противоречий.

Функция управления связана с регулированием хода государственных дел в целом. Для этого создаются особые органы и формируются нормы, призванные регламентировать развитие общества. В любом обществе имеются проблемы, связанные с обороной, экономикой, контролем за природными ресурсами, здравоохранением, образованием и т. д. Государственная власть обычно активно регулирует процессы, происходящие в этих сферах, формулируя определенные задачи, определяя возможности их реализации, выделяя финансы. Главным инструментом выполнения этой функции является бюрократический аппарат, включающий в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел. Бюрократия обладает четкой структурой, в ее рамках существует разделение труда. Члены ее имеют более или менее высокую квалификацию для выполнения своих функций и обладают административным ресурсом власти.

Государство обладает сложной структурой: высшие органы государственной власти и управления; государственный аппарат; карательный механизм государства. Структура и полномочия указанных учреждений зависят от формы государства, а функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом. Понятие «форма государства» раскрывается через категории «форма правления» и «форма государственного устройства».

«Форма правления» – это организация верховной власти, характеризуемая ее формальными источниками. Существуют две основных формы правления. Это монархия и республика и их разновидности.

Монархии свойственно то, что власть главы государства передается по наследству. Есть несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия – всевластие главы государства и отсутствие конституционного строя, конституционная монархия предполагает ограничение полномочий главы государства. Абсолютные монархии в настоящее время существуют лишь в некоторых странах Персидского залива (Оман, Кувейт, Саудовская Аравия), в султанате Бруней и в Ватикане. В султанате Оман нет конституции, парламента, как органа законодательной власти, а есть пост главы правительства, который всегда занимает брат или иной родственник монарха. В Кувейте и Саудовской Аравии конституции есть, но они дарованы (октроированы) монархом, а не приняты демократическим путем. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти находится в руках монарха. Среди абсолютных монархий выделяются абсолютные теократические монархии. Их особенность заключается в том, что монарх признан одновременно и главой церкви. В зоне Персидского залива таким государством является Саудовская Аравия, а в Европе – Ватикан. Главой Ватикана является Папа Римский, избираемый на свой пост пожизненно коллегией кардиналов. В настоящее время этот титул принадлежит Бенедикту 16. В конституционной монархии различают: 1) дуалистическую монархию – полномочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, монарх сохраняет контроль за представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решение парламента и правом его досрочного роспуска (Германия по Конституции 1871 г., Япония по конституции 1889 г., Россия после 17 октября 1905 г. до февраля 1917 г., в современном мире – европейская монархия – Великое Герцогство Люксембург, ряд небольших арабских государств). В настоящее время среди монархий есть одна ограниченная, но не конституционная монархия – Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ). Эго государство представляет собой союз (федерацию) абсолютных монархий эмиратов. Общий монарх избирается из среды эмиров сроком на 5 лет. Его власть ограничена определенным сроком и к тому же он вынужден делить ее с остальными эмирами, то есть налицо разделение властей по вертикали; 2) парламентская монархия существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Японии, в доминионах Великобритании Австралии, Канаде, Новой Зеландии и др. Власть монарха не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Фактически управление страной осуществляет правительство.

В республике известны две основные формы правления: президентская и парламентская. Президентская республика характеризуется особой ролью президента. Он одновременно и глава государства и глава правительства (США). Президент, как и парламент, избирается народом. Правительство как коллегиальный орган исполнительной власти при президентской республике фактически отсутствует, его заменяет администрация президента, которая представляет собой собрание индивидуальных советников президента, так же индивидуально ответственных перед ним. Важнейшая отличительная черта президентской республики – жесткое разделение властей, при котором ветви власти пользуются значительной самостоятельностью по отношению друг к другу. Важнейшая отличительная черта парламентской республики – формирование правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом (Австрия, Индия, Италия, ФРГ). Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе и президентские и парламентские республики. Такова «Пятая французская республика» 1958 года. Она получила наименование премьер-президентской. Смешанная президентско-парламентская или полупрезидентская форма правления закреплена конституцией 1993 года в России. В Финляндии с 1991 года президент избирается путем всенародного голосования, однако не председательствует на заседаниях правительства и не руководит им, власть осуществляется в форме парламентской республики. Помимо формы правления наличествует еще и форма государственного устройства – это территориальная политическая организация государства, включая политико-правовой статус, его составные части и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов.

Выделяют две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную. Унитарным считается государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Федеративное – это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.[8]

Решающее значение для определения сущности государства имеет форма политического режима. Политический режим выражает сущность государственной власти. Государства, внешне одинаковые по форме правления и форме государственного устройства, могут существенно отличаться по форме политического режима. Политический режим учитывает характер и способы взаимоотношения власти и общества, власти и личности, определяет степень их автономии и взаимозависимости. В научной литературе существует несколько типов классификации политических режимов, большинство авторов выделяют демократические, авторитарные и тоталитарные режимы как главные, определяющие.

Демократический политический режим характеризуется тем, что в нем:

– признаются, соблюдаются и защищаются права и свободы человека и гражданина;

– существует многопартийность;

– проходят свободные выборы в представительные органы власти;

– отсутствует единая и обязательная идеология и религия (идеологический плюрализм);

– вмешательство государства в дела человека и общества минимально (существует гражданское общество).

Противоположностью демократическому политическому режиму является тоталитаризм, в нем: