По поводу непреложности законов государственной жизни

И действительно, если, оставляя в стороне все построения славянофилов, обратиться к подлинной истории, то станет довольно ясно, что до реформ Императора Александра II у нас[61] не было никаких данных не только для развития народного представительства в сфере местного управления, но даже и для развитая местного узкосословного самоуправления.

Огромная масса крестьянского населения до половины настоящего столетия находилась в крепостной зависимости, исключающей всякую возможность самоуправления.

Самостоятельного городского населения у нас не существовало, так как городское торгово-промышленное сословие развито было очень слабо. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый военный элемент[62].

Необходимо также иметь в виду, что до реформ Императрицы Екатерины II все городское население было привлечено к государственному тяглу и прикреплено к земству. В видах правильного отбывания повинности не только переход между городом и селом, но даже переходы посадского населения из города в город строго запрещались.

Когда жалованной грамотой Императрица Екатерина II раскрепостила это сословие и попыталась сообщить ему те элементы самостоятельности, которых не выработала русская история, то эта попытка не увенчалась успехом. Городское сословие облечено было в формы средневековой европейской свободы, поделено на гильдии и цехи, но в результате такое корпоративное его устройство оказалось мертвой буквой. На службу в новых учреждениях горожане продолжали смотреть как на государственное тягло и старались по возможности от нее уклониться. «За стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают», писала Великая Императрица в одном из своих указов (П. С. З. № 14079). В дальнейшей политической истории нашей развитие самостоятельности городского сословия едва ли входило в виды и намерения Правительства, и вся история городского управления вплоть до реформы его Императором Александром II есть лучшее опровержение высказанных в записке Министра положений. «Городским учреждениям», говорит проф. Дитятин, «не суждено было стать действительными представителями и охранителями общественных городских интересов; они обратились и должны были обратиться в простые канцелярии… Служащие в этих своеобразных канцеляриях обратились в совершенных чиновников, облеченных Правительством в чиновничьи мундиры и чины, награждаемых за свое усердие государством же, забывших ео ipso об избравшем их обществе и его интересах. Направляемые так сверху законодательством городские учреждения не могли ничего противопоставить снизу, со стороны самого общества; в этом последнем не было необходимых на то жизненных сил»[63].

При всех указанных условиях городское сословие в России, очевидно, не могло представлять самостоятельного элемента сословной жизни. Не только оно не развилось самостоятельно, но напротив – даже самим выделением в особую общественную группу и своим корпоративным устройством оно было целиком обязано Правительству.

Что касается, наконец, дворянского сословия, то сословие это с Московского периода нашей истории до реформ Александра II всегда было «служилым»; все его интересы, все его положение связывались со службой государевой; быть не у дел значило быть в опале. С тех еще пор, как Иван Грозный уничтожил право свободного и истребил титулованное боярство – потомков удельных князей, сохранивших свои государственные права над старыми своими уделами, все дворянское сословие было закрепощено на службу государеву точно так же, как были закрепощены на эту службу и два другие сословия.

В царствование Императора Петра III и Императрицы Екатерины II дворянство было освобождено от обязательной службы, получило корпоративное устройство, особые права и привилегии, но сильного самостоятельного поместного дворянства этими мерами создано не было. «Русское дворянство», писал барон Haxthausen, «не сельское дворянство и никогда, кажется, им не было; оно не имело donjons, оно не проходило через эпоху военного рыцарства, оно всегда служило при дворе, в войсках или администрации, в деревнях же жило лишь незначительное число непригодных к службе дворян»[64].

И действительно, если проследить историю нашего дворянского самоуправления вплоть до половины настоящего столетия, то не трудно заметить, что дворянство по-прежнему тянуло к коронной государевой службе, что лучшая часть его уклонялась от службы по выборам и что вообще первенствующее сословие не дорожило своим правом участия в управлении, не смотрело на него как на право политическое. Со своей стороны, и Правительство считало самоуправление дворянское не правом, а повинностью, средством, путем которого дворянство привлекалось к службе государственной. «Выборы в местные должности», говорит историк нашего дворянства проф. Романович-Словатинский, «сделались для дворянства обязательной службой во втором исправленном издании. Обязательная служба в армии и во флоте, при Сенате и коллегии преобразовалась в обязательную службу в губернии и уезде, при палате или земском суде»[65]. В конечном результате и дворянская служба по выборам, подобно городскому самоуправлению, весьма скоро обратилась в весьма несовершенную форму того же приказного управления. На службу эту выбирались далеко не лучшие люди, и эти выборные, не имеющие никакой самостоятельности, всецело подчиненные органам Правительства, становились зауряд с ними и весьма скоро приобретали все недостатки бюрократии, не обладая ее достоинствами. «Земская полиция», говорит проф. Энгельман, «назначалась, конечно, по выбору дворянства, губернские суды – по выбору дворянства и городов», но как те, так и другие органы исполняли свою задачу плохо и ничем не разнились от коронных учреждений – разве лишь тем, что, может быть, еще более давали оснований к жалобам, чем последние…»[66].

По остроумному выражению Кошелева, дворянство всегда было и оставалось «тестом, из которого государство пекло себе чиновника».

Весь характер дореформенного самоуправления и его значение в системе нашего государственного строя как нельзя лучше определен в Манифесте Императора Николая I от 6 декабря 1831 года: «Священное право дворян», говорит Манифест, «есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу».

Если проследить всю историю наших выборных должностей и учреждений от Московского периода до половины настоящего столетия, то нельзя, казалось бы, не придти к заключению, что никакой почвы для самостоятельной деятельности общества у нас не было, что была лишь «служба по выборам», но до реформ Императора Александра II не было и «тени самоуправления». Соотношение же периода «великих реформ» со стариной нашей гораздо более верно, чем публицисты рогожского кладбища, определяет другой ученый публицист, на которого ссылается записка Министра Внутренних Дел (стр. 30), Милюков, когда говорит, что «с историческим прошлым наших учреждений этот период связан только как его полное отрицание – во имя требований государственного искусства и во имя успехов, сделанных общественным развитием», что «вопреки выражению известного адреса, поднесенного Александру II раскольниками, старина наша не слышится в новизнах Царя-реформатора»[67].

Небезынтересно также отметить, что мнения московских старообрядцев о старине, слышащейся в новизнах царствования Императора Александра II, не разделяет даже такой приверженец этой старины, как И. С. Аксаков. «Вредная сторона преобразований минувшего царствования», писал он в 1881 г., «заключается в параллельной с ними слабости национального самосознания в самом Правительстве и еще более в образованном русском обществе; в том, что они совершались большею частью (кроме наделения крестьян землею) в духе европейского либерализма, как уступки со стороны власти современным либеральным влияниям. Другими словами: как в некотором смысле уступки политическому властолюбию, созревшему в верхних слоях народных, в так называемой интеллигенции, а не как созидание истинной, чуждой политических властолюбивых похотей, жизненной русской свободы»[68].

Кроме ссылок на заветы старины, записка доказывает, впрочем, что и в настоящее время Россия является по преимуществу страною местного самоуправления, и в подтверждение этого основного положения и в подкрепление своей отправной точки зрения указывает, «что городские учреждения, волости, гмины и сельские общества, казачьи станицы, инородческие общины, улусы, аулы, кочевья и разнообразные союзы покрывают ее сплошною сетью, образуя в большинстве отраслей управления нижние устой, на которых, как на основании, зиждется вся система государственной администрации» (стр. 1). Отсюда следует и тот вывод (стр. 1–3), что в России «элемент чиновничий, приказный уступает в значении тем «нижним устоям», на которых, как на основании, зиждется все ее управление».

С этим положением записки трудно, однако, согласиться; усомниться в нем прежде всего заставляет ст. 80 Зак. Основа, которая гласит, что «Власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим Его именем и по Его повелению».

Уже сама по себе эта статья может объяснить, почему не только в России, но и в Европе так упорно держится воззрение, что Россия есть страна по преимуществу бюрократического, чиновнического управления.

Даже славянофилы и те скорбят о том, что со времен Императора Петра I у нас водворился «немецкий абсолютизм или полицейский, всеобъемлющий государственный механизм»[69]. Классической же страной местного самоуправления Россия появляется впервые едва ли не в записке Министра Внутренних Дел.

Сохранение по сей день таких самоуправлений, как инородческие общины, аулы, улусы, кочевья киргизов, калмыков, лопарей, тунгусов и т. п., указывает на одну особенность России, но только не на ту, какая отмечена в записке, а на другую, на которую указывал даже проповедник искони присущих нам укладов самоуправления И. С. Аксаков – на то, что «процесс нашей исторической формации еще не закончился, не завершился еще и в географическом смысле, так как мы и до сих пор кое-где не нашли еще себе настоящих границ»[70].

Историческая молодость России кончена; уже 37 лет тому назад отпраздновано тысячелетие. И, тем не менее, русская государственность не имеет единой, т. е. сплоченно-однородной этнографической основы. Количественно преобладает русское (великорусское и малорусское) население, но для всей территории оно лишь основное племя, а не повсеместно исключительная нация государства. Постоянное расширение территории сопровождается таким же непрерывным приобщением к населению страны иноплеменных, инородческих элементов. Здесь имеются в виду, главным образом, элементы низшей культуры и даже низших рас – монгольской, финской, тюркской, еще не расставшихся с чумами, землянками, кибитками, войлочными палатками. С этой стороны Россия принадлежит к числу этнографически-незаконченных государств.

В этнографической незаконченности заключается разгадка многих особенностей русской государственности и русской общественности. Тот же постоянный приток инородных элементов, всего чаще низшей расы и культуры, вынуждает государственную власть оставлять в силе привычные формы коллективной жизни «по их обычаям и степным законам»[71]. «Неустроенное еще состояние, степень их гражданского образования и образ жизни»[72] – такова причина той пощады, какая оказывается всем этим аулам, улусам, стойбищам, наслегам, с их князьцами, даругами, шуленгами, зайсангами, тайшами, тоэнами, и т. п. Применять к таким элементам формы и способы обшей администрации прямо невозможно по соображениям чисто этнографическим. Такое самоуправление оставляет Англия и другие страны для туземцев своих колоний; его предоставляют и Сев. Амер. Штаты краснокожим. Еще больше имелось оснований для такого поведения, как указано выше, в период Московского государства, когда внимание государственной власти было поглощено собиранием русской земли – охранением или расширением государственной территории, а в области внутреннего управления делались первые попытки устроить государственное обложение; даже такая задача государства, как поимка воров и разбойников, была не по силам для тогдашнего внутреннего управления и потому предоставлялась местным населениям.

Не одни, впрочем, инородцы поставлены вне общего закона и общих условий государственного порядка. По причинам, изложение которых повело бы слишком далеко, в особые условия поставлена и масса сельского населения – сословие крестьян. Сходно с инородцами[73] сельские обыватели тоже рассматриваются, как особая группа населения, сословно обособленная.

Самоуправление в виде аулов, улусов, аймаков, хотонов, стойбищ, цыганских таборов постепенно исчезает, хотя, к сожалению, едва ли в скором времени перестанет «покрывать Россию густою сетью» бесконечно пестрых «укладов» самоуправления в смысле записки Министра Внутренних Дел. Но подобная сеть есть особенность не одной России, а всякого государства, которое не закончено в своей этнографической основе. О Турции, напр., тоже можно сказать, что она, в ее настоящем и прошедшем, есть страна по преимуществу местного самоуправления. Различие заключается разве в том, что Турция никогда не имела способности ассимилировать иноплеменную часть своего населения – этому мешала и религия, – тогда как Россия обладает такого способностью в наивысшей степени.

Исходя от тех же представлений, можно пойти дальше и поставить, напр., такое положение: золотой век самоуправления России – эпоха монгольского ига. Незнакомые с общественной и государственной теорией самоуправления, ханы Золотой Орды довольствовались собиранием даней, продавали ярлыки, принимали подарки и поклоны русских князей, но в управление России и ее областей не вмешивались. Кажется, трудно подыскать более сильное доказательство в пользу того, что «никакого логического противоречия между идеей самодержавной монархии и идеей местного самоуправления не существует» (там же, стр. 12).

Действительно, с тем самоуправлением, понятие которого так широко установлено и проведено в записке Министра (стр. 1–2), не только русское Самодержавие, но всякая абсолютная форма правления может уживаться удобно и спокойно. Но если в самом деле на подобные «низшие устои», как на свое основание, опирается государственная администрация современной России, тогда есть над чем задуматься. Устои подобной прочности сами не особенно устойчивы, особенно те, которые постоянно перемещаются и даже нередко исчезают бесследно[74]. Бесспорно, разумеется, что подобное местное самоуправление никогда не имело, да и не могло иметь политического значения (записка Министра Внутренних Дел, стр. 37). Можно поэтому решительно стоять за улусы, за зайсангов, зорго и т. д., не подвергая никакому риску самодержавие; а с другой стороны, понятно, почему, напр., тот же Гнейст изучал местное самоуправление в графствах и в городах Англии, а не в аулах Ставропольской губернии или в тундрах Сибири.

Рассмотренными доводами, как кажется, исчерпывается теоретическая часть рассуждений записки. Конечно, каждый отвлеченный академический спор можно вести очень долго. Витая в небе понятий (In Begriffehimmel), как говорит Иеринг, всякой тезе можно противопоставлять антитезу, а если в таких изложенных во всех учебниках государственного права истинах, как различие органов правительства от органов самоуправления[75] усматривать «явное смешение понятий», то диспутировать можно до бесконечности, не приходя решительно ни к каким результатам. Притом же, в обсуждении государственных мероприятий, бесспорно, существенно необходимо принимать во внимание и мнения ученых, и опыт истории других стран, и особенности исторического «уклада» государства, но в конце концов государственные вопросы возникают и решаются не по поводу и не на основании политических трактатов, не по указаниям учебных пособий или по советам журнальных статей (ср. записку, стр. 26, 27, 30, 31). К дальнейшему выяснению теоретической стороны вопроса, если таковое все еще нужно, могут послужить те данные, которые, в дополнение ко всему сказанному, заключаются в трех справках приложения. Не продолжая поэтому далее теоретическую и полемическую часть настоящей записки, я перейду теперь к практической стороне дела – к 35-летней практике самих земских учреждений. Самые краткие данные, относящиеся до времени возникновения этих первых у нас всесословных выборных учреждений, их деятельности, взаимных отношений, какие установились между ними и Правительством, и мероприятий Министерства Внутренних Дел в области земского дела, наиболее полно выяснят мою точку зрения, причину возбуждения настоящего принципиального вопроса и послужат лучшим ответом на доводы записки Министра.

Условия, при которых возникло положение о земских учреждениях 1864 г., и основные начала этого последнего

Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно, появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия. В России к началу 60-х годов совершился глубокий переворот в воззрениях Правительства и общества, имевший своим последствием далеко не одну лишь отмену крепостного права[76]. Старые порядки рушились; политический строй государства, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом вне сословности; приходилось коренным образом менять и систему местного управления. Конечно, возможно было, не вводя начал территориально-всесословного самоуправления, выработать такую систему правительственной администрации, которая удовлетворяла бы новым условиям жизни; но в то время общественное течение было направлено в другую сторону, и мысль при создании земских учреждений была несомненно политическая. В этом весьма легко убедиться при самом поверхностном ознакомлении с тем настроением русского общества и с тем движением, которое проявилось после Крымской войны, повлияло, да и не могло не повлиять, и на Положение о земских учреждениях. Всего полнее, как в своем фокусе, настроение отражалось в «Колоколе» Герцена.

Заявляя о необходимости общего дворянского «представительства», о «праве земли русской иметь своих выборных для Совета Верховной Власти» делались уже в дворянских собраниях в 1859–1860 годах. На необходимость призыва общества к участию в управлении указывали и некоторые губернские комитеты по крестьянскому делу, и члены комитетов, вызванные в редакционные комиссии. «Депутаты явно стремятся к конституции», писал в 1859 г. в дневнике своем Никитенко[77]. После освобождения крестьян движение в пользу представительства стало еще более настойчивым. Ходатайства о нем прямо или косвенно заявлены были в 1862 г. во многих дворянских собраниях (Московском, Тверском, Петербургском, Новгородском, Тульском, Смоленском). Так, в адресе Московского дворянства заключалось ходатайство о созвании в Москве земской думы из всех классов для приготовления целого проекта реформ; Тверское дворянство, в адресе от 2 февраля, просило «о созвании выборных всей земли русской как единственного средства к удовлетворительному разрешению вопросов возбужденных, но не разрешенных Положением 19 февраля»[78]. Параллельно с этим движением в пользу народного представительства в губерниях великорусских, в Польше и Западном крае шла еще более определенная агитация уже прямо в пользу конституции. В адресе, поданном поляками 28 февраля 1861 года в Варшаве, говорилось «о вековой привычке поляков к свободным учреждениям», об «отсутствии в крае всякого легального органа», путем «которого народ мог бы непосредственно говорить к трону и заявить свои желания и нужды», о том, что «в семье народов европейских только один польский народ лишен свободных учреждений». Со своей стороны, минские дворяне 29 ноября 1862 г. также подали адрес, в котором ходатайствовали о присоединении литовских губерний к Польше и просили учреждений, согласных с духом народа (польского). Для характеристики тех взглядов и конституционных ожиданий, которые циркулировали в то время и в высших, и в средних слоях русского общества, небезынтересно указать, что бароном Гакстгаузеном, которого надо считать хорошо осведомленным о современном ему настроении высшего русского общества, было поручено даже четырем немецким профессорам, Гельду, Гнейсту Вайтцу и Козегартену, составить сборник статей о конституционном начале. В предисловии к этому, изданному в 1864 г., сборнику барон Гакстгаузен следующим образом поясняет причину его составления: «Россия имела, особенно в последние десять лет, великие судьбы и начала в своих внутренних общественных отношениях неисчислимые преобразования, и, может быть, следует ожидать еще больших. Кажется, вследствие этих преобразований, в России также возникло и распространилось мнение, что прежние условия государственного быта не соответствуют более и не удовлетворяют новым, так разнообразно развивающимся общественным отношениям. Некоторые признаки указывают на то, что стремление и поток времени могли бы перевести и русское государство на иные, новые стези. Что попытки в этом направлении будут сделаны, кажется тому, кто знает Россию, не невероятным…», поэтому, поясняет далее барон Гакстгаузен, «мне казалось прежде всего необходимым, чтобы образованным русским, государственным и практическим людям предложен и сообщен был правильный и ясный взгляд на существо и начала конституционной системы, на историю и действия этой системы при ее введении, дальнейшем развитии и усовершенствовании. Для этого требовалась книга, в которой бы это изложено было легко и понятно, но точно и согласно с истиной». Переводя эту, изданную бароном Гакстгаузеном, книгу с немецкого на русский язык, переводчики (Кавелин и Утин), со своей стороны, снабдили ее предисловием, в котором указывают, что она пригодна как материал для соображений относительно вероятного дальнейшего хода нашей истории[79]. Выражая преобладавший тогда взгляд русского общества на земство и на связь последнего с ожидавшейся конституцией, Никитенко так говорит в дневнике своем: «Земские учреждения наши важны не потому, что они есть, а потому, что они могут проложить путь тому, что должно быть»[80].

Общее увлечение либеральными идеями и конституционализмом в то время было настолько велико, что даже М. Н. Катков предлагал созвание всероссийского земского собора, как необходимую для блага страны «организацию общественного мнения» и как лучшее средство остановить польское сепаративное движение[81], а земство приветствовал как начало общественного бессословного самоуправления, причем стоял за принцип правительственного невмешательства в дела этого самоуправления и высказывал, что в дальнейшем развитии положенных в основание земской реформы начал «желательна зрелая мудрость и либеральность»[82]. «В наше время», говорил он, «от местных представительств нельзя ожидать ничего кроме вреда, если они не уравновешиваются центральным»[83]. В таком же смысле высказался и Платонов в записке «О необходимости Государственной Земской Думы», представленной в Петербургское Дворянское Собрание в начале 1862 г.[84]

С этим настроением общества в деле составления Положения о земских учреждениях, которое в это время вырабатывалось, несомненно считались. «Было бы крайне неосторожно», говорил, напр., барон Корф в заседании Государственного Совета, «ныне, когда возбуждено общее ожидание земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствие». Нельзя также отрицать, что среди лиц, под руководством которых началась разработка Положения, были сторонники того взгляда, что земские учреждения должны явиться лишь первым шагом по пути к введению представительных учреждений. Так, относительно одного из инициаторов земской реформы, Н. А. Милютина Леруа-Болье в своей книге «Un homme d'Etat russe (Nicolas Milutine) d'apres sa correspondance inedite» говорит, что Милютин, в противоположность многим из своих современников, считал введение конституции преждевременным, но в принципе был ее сторонником. Он думал только, что, прежде чем приступать к политическим реформам, необходимо подготовить реформы административные и что для приучения страны к самоуправлению политическому необходимо дать ей школу самоуправления местного (стр. 169). Он желал развить сначала Россию на административном самоуправлении и посредством местной свободы приучить постепенно к свободе политической (стр. 325). Поэтому земствам – этим скромным провинциальным учреждениям – Милютин придавал тем большее значение, что в его мыслях эти выборные собрания должны были приучить страну к самоуправлению; вместе с некоторыми другими он видел в них если не для настоящего, то для будущего, зародыш представительного правления (стр. 140).

Выяснять наличность указанного направления в русском обществе и в среде составителей Положения о земских учреждениях значит выяснять основную мысль этого Положения, которая во многом освещает и объясняет всю дальнейшую историю нашего земства. Едва ли поэтому права записка Министра Внутренних Дел, когда в таком объяснении видит обвинение деятелей реформы в «государственном подлоге» (стр. 6).