По поводу непреложности законов государственной жизни

Из приведенных данных можно видеть, что население (а в некоторых случаях и правительство) смотрело на реформу местного самоуправления, как на первый шаг к реорганизации всего государственного строя на началах самоуправления, как ближайшую цель предвидело введение в стране конституции.

Испания. В начале настоящего столетия Испания представляла из себя неограниченную церковную монархию. Старые поместные вольности (арагонская конституция, коммунеросы Кастилии, германии Валенсии) были уничтожены, а государственные сословные собрания (кортесы) продолжали существовать лишь номинально: они были совершенно бессильны, в течение трех почти веков избирались по воле Правительства и создавались только для тех или других церемоний. В стране существовала одна только политическая власть – самодержавный король.

Идеи конституционализма и связанных с ним преобразований перенесены были в Испанию французами. После нашествия Наполеона старый режим был разрушен, испанцы принуждены были попытаться ввести новый, и это было решительным моментом в их истории[492]. Наполеон I возложил испанскую корону на главу брата своего Иосифа, созвал в Байону собрание нотаблей, чтобы выработать конституцию для Испании. Подобно всем конституциям в государствах, созданных Наполеоном или зависимых от него, она была подражанием конституции Французской империи – конституции, основанной на началах централизации и чуждой принципов самоуправления. Ее существование было весьма краткое; она не оставила, да и не могла оставить следов в учреждениях страны или в общественном духе народа. На смену ей явилась конституция 1812 года, которая возникла посреди ожесточенной национальной войны, организованной против чужеземного французского владычества. Провинциальные мятежные юнты учредили в Кадиксе юнту генеральную, во главе которой стояло регентство. Это регентство созвало кортесы в Кадиксе, чтобы выработать конституцию, которая должна была обеспечить стране, па освобождении от чужеземного ига, внутреннюю свободу. Созванные кортесы имели со старыми традиционными кортесами, где заседали гранды и прелаты, только одно общее название. Это было собрание депутатов от всех сословий, выбранное трехстепенным всеобщим голосованием. Оно вполне походило на генеральные штаты Франции 1789 г., оно приняло те же доктрины и вотировало те же меры. Подобно французскому национальному собрания 1789 г., кортесы 1812 года, в выработанной ими конституции, обратили самое серьезное внимание на организацию местного управления на началах самоуправления; для общин и провинций они установили свободное устройство и управление; все органы местного управления были выборные, стоявшие вне правительственного надзора. «Эти события в Испании, – говорит профессор Бидерман, – оказали свое действие не только на смежную Португалию, но простерли свое влияние даже за море, на Италию. В Лиссабоне, в Неаполе, в Турине возникли движения за введение испанской конституции, которая считалась идеалом либеральной демократической конституции»[493]. Но первые опыты либеральной конституции и положенного в основу ее местного самоуправления были прерваны вторжением англичан. Английская армия восстановила абсолютного короля. Народ не привык еще к самоуправлению, оно не успело еще укорениться в стране, и только отсутствие короля давало перевес либеральной партии. Фердинанд VII в изданном им манифесте заявил свою королевскую волю «не только не присягать конституции и не принимать никакого декрета кортесов, но и объявить эту конституцию и эти декреты не имеющими силы».

Конституция была отменена, старый строй восстановлен в том же виде, какой он имел до 1808 года, и зачатки самоуправления, введенного конституцией 1812 г., были уничтожены. В 1820 году вспыхнула революция; партия абсолютистов была удалена от дел, и власть перешла в руки партии либеральной. Конституция была восстановлена, и сторонники ее приложили все усилия к укреплению ее авторитета. Но старания их не привели ни к чему. Уже в 1823 г., при помощи французской армии, абсолютный режим был восстановлен и незыблемо держался до смерти Фердинанда VII (1833). Возникшая затем борьба за престолонаследие внесла новые перемены в политические судьбы Испании. Военные пронунциаменто следует одно за другим, конституции провозглашаются, изменяются, отменяются. Конституционная история Испании есть в сущности повторение, и притом в усиленном виде, конституционной истории Франции. Та же неустойчивость режима, те же постоянные смены министерства[494]; та же и основная причина этих явлений – отсутствие у массы населения навыка к самоуправлению, приобретаемого постепенною практикою в местных делах[495]. Также, как и во Франции, либеральная партия в Испании весьма скоро поняла, какое значение имеет местное самоуправление для устойчивости самоуправления центрального и уже в начале 30-х годов одним из основных своих требований поставила учреждение выборных и местных властей в провинциях и городах. Когда регентша, вдова Фердинанда VII, Мария-Христина, в борьбе против дона Карлоса, опиравшегося на партию абсолютистов и феодалов, вынуждена была обратиться за поддержкой к партии либеральной, то вновь созванные ею кортесы выработали конституцию по образцу конституции бельгийской, которая придает местному самоуправлению совершенно политическое значение, считает его одним из существенных элементов конституционного строя. Но королева-регентша, получавшая внушения от Людовика-Филиппа, не хотела примириться с конституцией 1837 г. Пока Эспартеро (стоящий во главе либеральной партии) наносил последние удары карлистским бандам, Мария-Христина, распустив палату, добилась посредством административного давления на выборах более благоприятной для своих видов палаты депутатов, и последняя приняла реакционный закон, ограничивавший муниципальные вольности испанских городов. Но этот закон был причиною восстания в Мадриде и других городах (1840). Во главе восстания были экзальтадосы (прогрессисты); Мария-Христина призвала к власти Эспартеро, а сама вынуждена была сложить с себя звание правительницы государства и удалилась во Францию. Эспартеро правил три года, но в конце концов возбудил против себя все партии и был низвергнут. Мария-Христина возвратилась в Испанию, и власть перешла в руки умеренных, во главе которых стоял Нарваес. Умеренные желали избегнуть радикальных реформ, на которые косо смотрело духовенство и крупные собственники; поэтому они хотели сохранить верхнюю палату с наследственными и пожизненными членами, высокий избирательный ценз, цензуру и оставить местное управление под властью центрального правительства. Соответственно этой программе прогрессистская конституция 1837 г. была уничтожена и заменена конституцией 1845 г. По этой последней, корона, министерство и государственный совет имели в своих руках всю действительную власть и назначали муниципальные и провинциальные власти. Это была полная централизация, заимствованная из Франции и вполне соответствовавшая духу конституции, клонившейся к абсолютизму. Умеренная партия управляла Испанией в течение 10 лет (1845–1854). Этот режим окончился революцией. Созванные в 1854 г. учредительные кортесы занялись выработкой новой конституции, причем обратили серьезное внимание на организацию местного самоуправления. Усматривая, что закон об организациях провинциальных учреждений почти совершенно отменен в административном порядке, учредительные кортесы, по словам Mazade, признали наиболее соответственным заменить существовавшую бюрократическую организацию «tout au plus susceptible de quelque reformes par une legislation exhumee provisoirement de l'epoque constitutionnelle de 1821»[496], т. е., иначе говоря, учредительные кортесы решили вернуться к широкой организации местного самоуправления, установленной учредительным собранием 1812 г.

В последующей, полной тех же превратностей, политической истории Испании судьба местного самоуправления тесно связана с судьбой конституционного режима. Сторонники абсолютного строя были противниками широкого развития начал местного самоуправления, либеральная же партия, ратовавшая за расширение конституционных прав, требовала, вместе с тем, и соответственного расширения самоуправления в местных делах. «После того, как мы верно скопировали французское законодательство, – говорил в 1867 т. в сенате один из передовых либералов Llorente, – наши общины и провинции испытывают полный недостаток в административной свободе»[497]. Образованная в 1880 г. Ruiz Sorrilea прогрессивная партия в свою программу также включила требование административной автономии общин и провинций[498].

В действующей конституции, – которая, по замечанию испанского профессора Torres Campos[499], составляет середину между конституцией 1845 г. и так называемой демократической конституцией 1869 г., – о местном самоуправлении говорят стр. 82–84. Последняя из этих статей определяет общие, довольно широкие основания, на которых должно быть организовано местное самоуправление. Ближайшие же правила для этого последнего статья предоставляет определить особому закону. Во исполнение этого постановления конституции были изданы законы о муниципальном устройстве 16 декабря 1876 г., 9 декабря 1881 г. и о провинциальном самоуправлении – 29 августа 1882 г.

Конституционная история Испании показывает, насколько неустойчивой является конституция, данная народу, не имевшему достаточной к ней подготовки в местном самоуправлении. Эта история может лучшим оправданием слов профессора Теллькампфа, что «конституция без самоуправления – шаткая кровля, которую повалит каждая буря».

Румыния. Согласно Адрианопольскому трактату 1829 г., Молдавия и Валахия стали вассальными княжествами Турецкой империи. Два органических регламента, выработанных под русским влиянием, определили государственное устройство обоих княжеств: они установили представительные собрания, с ограниченной впрочем, властью, состоявшие исключительно из румынского боярства; одновременно с тем было введено сельское и городское самоуправление; округа же управлялись бюрократически. Либеральная партия находила эти реформы недостаточными, и в 1848 г. под влиянием французской революции того же года, вспыхнула революция в Бухаресте, заставившая князя бежать. Образовалось временное правительство; требования румынских либералов сводились к установлению ответственности главы государства, министров и должностных лиц, к установлению представительного режима на более широких началах, а равно к установлению окружного самоуправления. Но это движение не имело успеха, а Балта-Лиманская конвенция 1849 г. ограничила политические права населения, предоставленные ему регламентами 1834 г. Действие этой конвенции продолжалось до Парижского трактата 1856 г. В силу последнего был отменен протекторат России над княжествами, и образована международная комиссия для изучения на месте вопроса о необходимых реформах. Вместе с тем созваны ad hoc в обоих княжествах совещательные собрания, чтобы узнать желания населения. Собрания обоих княжеств взаимно согласились (19 и 21 окт. 1857 г.), что необходимы: 1) автономное правление, 2) объединение обоих княжеств, 3) избрание князя из иностранных принцев и 4) организация представительного правления. Эта декларация (за исключением 2-го пункта) была принята Парижской конференцией на основании конвенции или органического статута 19 августа 1858 г. Наряду с установлением представительного режима конвенция признала необходимым организацию местного самоуправления (art. 46. «Les institutions municipales tant urbaines que rurales, recevront tous les developpement que component les stipulations de la presente convention»). Избрание обоими княжествами полковника Кузы под именем князя Александра-Иоанна повлекло за собой объединение княжеств, признанное Турцией и великими державами и торжественно провозглашенное в 1861 г. Румынское правительство, в силу ст. 43 конвенции, издало 1 апреля 1864 г. закон об общинном самоуправлении, а законом 2-го апреля об окружных советах положило начало окружному самоуправлению, которого либеральная партия уже издавна домогалась. Попытки к личному правлению со стороны князя Александра, пытавшегося подражать Наполеону III, вызвали в 1866 г. 3 февраля революцию, низвергшую князя. 20 апреля путем плебисцита был призван на престол Карл Гогенцоллерн-Зигмарингенский, воцарившийся под именем Карла I. Последний тотчас созвал учредительное собрание для установления окончательной конституции, долженствовавшей закрепить права народа. Учредительное собрание ревностно принялось за составление конституционной хартии, причем в отличие от французских конституционалистов обратило серьезное внимание на местное самоуправление и нашло необходимым, подобно бельгийскому учредительному конгрессу 1831 г., признать власть органов самоуправления наряду с другими тремя конституционными властями. Работа учредительного собрания быстро закончена, и 30 июня была вотирована конституция. В главе III (Государственные власти) упоминаются и органы самоуправления наряду с властями законодательной, исполнительной и судебной. Ст. 37 гласила: «Интересы, касающиеся исключительно округов и общин, заведуются окружными и общинными советами, согласно правилам, установленным конституцией и специальными законами». Во избежание возможных недоразумений в будущем, в ст. 107 указывалось, какой характер должны иметь эти законы: «Эти законы будут иметь своим основанием независимость общин и более полную административную децентрализацию». Ст. 131 прямо возлагает на Правительство обязанность озаботиться в возможно непродолжительном времени изданием законов по местному самоуправлению. Во исполнение этой статьи в 1872 г. был издан закон о генеральных советах для заведования делами окружного самоуправления, впоследствии дополненный, при либеральном министерстве Братиано, законами 6 марта 1883 г. и 8 мая 1886 г. При этом же министерстве был издан ряд законов по общинному самоуправлению, расширявший права общин[500].

Сербия. В Сербии, получившей автономию в 1839 г., правильная политическая жизнь начинается лишь с конца 60-х годов, так как предшествующий период ее автономной жизни полон междоусобиц и политических революций, а данный в 1838 г. турецким султаном устав фактически почти не применялся[501]. В 1868 г. после убиения князя Михаила скупщина (совет родовых старейшин) избрала на престол внука Михаила, Милана, на время малолетства которого было назначено регентство. Во главе совета регенства стоял вождь либеральной партии Ристич. Он ввел в Сербии конституционный режим, издав в 1869 г. конституцию. В силу этого устава, или конституции, скупщина превратилась в представительное собрание. В то же время конституция обеспечила право местному самоуправлению. В разделе IX хартии посвящено общинному самоуправлению несколько статей, причем ст. 127 гласила: «Общины независимы в своем управлении, следуя предписаниям закона». С созданием парламента в Сербии появляются и политические партии, причем радикальная и либеральная партии поставили своей программой расширение местного самоуправления, а консервативная партия и напредняки – усиление бюрократического элемента за счет общинного самоуправления. Под влиянием либеральной партии проведен закон 1875 г. в общинном самоуправлении в отмену закона 1866 г. С 1883 г. радикальная партия стала добиваться пересмотра конституции, но король отказывал в этом. После эпохи абсолютного правления (1883–1886), когда скупщина превратилась в простое орудие проведения правительственных законопроектов и управление было централизовано, король оказался, в силу народного недовольства, вынужденным обратиться за составлением министерства к либералу Ристичу, а в январе 1888 г. – к радикалу Груичу. Радикальная партия, добившись власти, настояла в том же 1888 г. на введении более либеральной конституции. Эта конституция превратила скупщину в чисто представительное собрание (путем отмены права короля назначать четвертую часть членов) и значительно увеличила ее власть, установив, кроме общинного самоуправления, самоуправление в более обширных подразделениях, срезах и округах (ст. 169). Заключительная ст. 170 разд. IX конституции, посвященного местному самоуправлению, в силу чего и был издан в 1890 г. закон, предоставляющий широкую компетенцию органам самоуправления в округах и срезах. На следующий год после подписания конституции король отрекся от престола, заявив, что он не хочет быть «королем, только подписывающим бумаги»; на престол вступил сын его Александр, который, под влиянием отца своего, в 1894 г. отменил при содействии консервативного министерства Николаевича конституцию 1888 г. и главные законы, связанные с этой конституцией, и восстановил конституцию 1869 г., предоставлявшую меньшие права скупщине и местному самоуправлению, при чем отменил закон, гарантировавший свободу общинных выборов[502].

Болгария. История местного самоуправления в этой наиболее молодой из европейских конституционных стран тесно связана с ее конституцией. Как известно, Берлинский трактат 13 июля 1878 г. обеспечил автономное правление Болгарии, а русское гражданское управление занялось организацией временного управления и выработкой органического устава государственного устройства, или конституции: изданию последней предшествовали временные правила 17 сентября 1878 г. о городских советах и 19 сентября того же года о генеральных советах для заведования делами окружного самоуправления. На следующий 1879 г. было созвано в Тырнове народное собрание для обсуждения выработанного русским управлением проекта конституции, который и был принят 16 апреля, с некоторыми лишь изменениями. «Россия даровала Болгарии, – замечает по этому поводу французский писатель Кейе, бывший советником по финансовой части при болгарском правительстве, – одну из наиболее свободных и наиболее народовластных конституций. Это почти бельгийская конституция, но со всеобщей подачей голосов и без второй палаты. Эта конституция обеспечивает наиболее широкие вольности». В этом же смысле высказывается и бельгийский профессор Лавеле, цитирующий вышеприведенные слова. И действительно, Тырновская конституция устанавливает все гарантии свободы: всеобщее голосование, свободу ассоциаций, печати, участие народа в законодательстве и др. Статья 3 этой конституции прямо определяет, что местное управление должно быть организовано на началах самоуправления. Статья гласит: «Территория в административном отношении делится на округа, околии и общины. Устройство администрации будет определено особым законом, на началах самоуправления общин». Во исполнение этой статьи были изданы в том же году правила об управлении городских и сельских общин. Дальнейшая деятельность народного собрания была прервана, так как между ним и князем, поддерживаемым консервативною партией, произошло столкновение, поведшее к распущению собрания. Князь Александр после попытки составить министерство (1880) произвел государственный переворот: уволил министерство, созвал собрание, отменил с его согласия конституцию и при поддержке консервативной партии 9 мая 1881 г. добился для себя от великого народного собрания чрезвычайных полномочий. «Последовавший затем образ правления, – замечает проф. Лавеле, – был воспроизведением образа правления Наполеона III во Франции после 2 декабря; в действительности это был абсолютизм, скрытый под легким слоем лака конституционализма». Во главе правления стало консервативное министерство. Перемена эта не замедлила отразиться и на развитии законодательства по местному самоуправлению. Изданный в 1882 г. закон о городском и сельском управлении составляет сколок французского закона 1837 г. и не дал стране истинного самоуправления. Установившийся режим вызвал протесты со стороны либеральной партии и адресы в пользу восстановления конституции; конституция была восстановлена в силе 17 декабря 1883 г., и управление перешло в руки либерального министерства; вслед затем в 1886 году в целях развития местного самоуправления были изданы законы о городских и сельских общинах. Законы эти предоставили право выбора мэра и его помощников самим муниципальным советам. Члены муниципальных советов, мэры и их помощники увольняются по постановлению постоянной окружной комиссии. Тем же либеральным направлением отличается и закон 1887 г. о генеральных советах. Этот закон, по мнению болгарского писателя Теодорова, устранял два существенных недостатка, сравнительно с предшествующими, так как заменил прямыми выборами прежние двухстепенные, противоречащие духу конституции, и установил особый бюджет для округов, что дало возможность окружным советам предпринимать различного рода работы и сооружения в интересах местного населения. Закон этот, по мнению того же писателя Теодорова, сделал значительный шаг вперед в деле местного самоуправления[503].

Таким образом, из приведенных данных видно, что местное самоуправление в Болгарии установлено было Тырновской конституцией 1879 г. и получило свое развитие на почве этой конституции и в тесной с ней связи.

Приложение № 3

Справка III. Выборные учреждения в России до введения Положения о земских учреждениях 1864 г.

В истории развития каждого государства наблюдается обыкновенно то явление, что, пока оно находится в первобытном состоянии, пока оно не сложилось еще окончательно и государственная власть его не окрепла, – в нем существует целый ряд совершенно автономных отдельных городов и местностей, разных сословных и территориальных союзов, общин и т. п., которые пользуются почти полною самостоятельностью, и все отношения которых к государственной власти сводятся к тому, что они платят ей дань, несут в той или другой форме военную и иные повинности, а от нее получают защиту от внешних врагов. Занятая борьбою с этими последними, центральная власть, в свою очередь, обыкновенно не имеет ни средств, ни сил для надлежащей организации внутреннего управления и в отношении этого последнего ограничивается поддержанием самого примитивного порядка: назначает для заведования отдельными областями своих наместников с неограниченными почти полномочиями, подкрепляет их авторитет военного силою и требует от населения лишь исправного платежа дани и отправления повинностей, все же заботы об организации суда, полицейского надзора и пр. стремится возложить по возможности на само население. В восточных деспотических государствах это явление наблюдается еще и в настоящее время – государства эти, будучи самодержавными вверху, допускают самое широкое самоуправление внизу.

Но как только государство начинает крепнуть и развиваться, как только приступает оно к трудной работе собирания земли, сплочения однообразных частей, подчинения (в политическом отношении) феодальной аристократии и полусуверенных общин – оно немедленно начинает постепенно вводить административную централизацию и постепенно берет функции управления в свои руки.

Этот последовательный ход развития государственной жизни легко проследить и в истории Московского государства. «Безостановочное разлитие великорусского племени среди других племен, – говорит проф. Градовский[504] – шло с изумительной быстротою. Бродники, повольники, монастыри, раскольники неутомимо двигались на восток и север, расширяя пределы государственной территории или, лучше сказать, Русской земли. Правительство не успевало следовать за этим народным движением. Едва оружие Московских царей подчинило себе Казань, как повольники уже поклонились им Сибирью. Не всегда государственные формы следовали за колонизацией. Бродники опережали Правительство, и основанные ими города оставались вольными общинами, пока окрепшее внутри государство Московское не подчинило их своей власти». При быстром росте территории государство не имело возможности взять все дело управления в свои руки. Должности наместников и волостелей были крайне недостаточным для него орудием, предстояло создавать целую систему местных учреждений, но быстро выполнить эту задачу не представлялось возможным, ибо процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, требовал времени. «При таком недостатке государственных средств, – говорит Чичерин, – естественно было предоставить искоренение разбоев самим жителям области, возложив на них и ответственность за успех; областные жители избавлялись этим от притеснений, а государство получало обеспечение в исполнении мер для общественной безопасности». Так возникли губные грамоты, которые сначала давались отдельным общинам и областям – селам, принадлежавшим частным лицам и монастырям, городам, волостям и целым уездам[505]. «Правительство видело в губном управлении не общинное дело, а государственное, и только по недостатку собственных средств, при малом развитии государственного организма, возлагало это дело на общины»[506].

Наибольшее развитие губные учреждения получили в царствование Ивана IV, и это объясняется тем, что в это время у Правительства ощущался сильный недостаток в служилом сословии – а между тем до царя стали доходить жалобы на размножение разбоев, не встречающих никакого противодействия со стороны наместников, – и тем, что сами наместники оказывались неспособными не только для охраны безопасности населения, но и для правильной администрации податей и повинностей, составляющих такой важный вопрос в Московском государстве[507].