По поводу непреложности законов государственной жизни

А. Градовский. Проф. Градовский в своих «Началах Русского Государственного Права» высказывается вполне ясно за неизбежность осуществления тесной органической связи между поместным управлением и формой правления, существующей в государстве. «Для объяснения факта разнообразия систем местного управления, – говорит он, – должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений»[388]. Далее Градовский подобно мюнхенскому проф. Максу Зейделю[389] различает поместные единицы низшего порядка – сельские общины и города, значение коих, как общественных единиц, никогда не могло быть отрицаемо вполне даже в самые тяжелые эпохи развития административной централизации[390], – и единицы высшего порядка – уезды, кантоны, департаменты, провинции, – которые не везде имеют историческое происхождение, а частью были образованы государством искусственно для удобства управления. В этих высших единицах, в последнем случае, общие интересы устанавливаются не сразу, и проходит более или менее продолжительное время, прежде чем явится потребность в общественных учреждениях для губерний и уездов. «Таким образом, – продолжает Градовский, – вопрос самоуправления находится в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны законодательств различных общественных групп на местах – признании, которое совершалось лишь постепенно». Но пока высшие единицы не пользуются правом самоуправления, нельзя предполагать, что осуществление этого же права возможно со стороны низших единиц, так как «развитие самостоятельности этих первоначальных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах. Вот почему вопрос о самоуправлении вообще получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам». В тех государствах, где исторически сложившиеся местные союзы задавлены были административной опекой или где в пределах искусственного некогда подразделения страны общие интересы этих союзов уже сложились и существуют, – везде слышатся требования возрождения этих союзов, в первом случае, или признания их прав – во втором; цель этих требований – стремление к децентрализации, соединенной с самоуправлением, стремления, в коих «содержатся несомненно мотивы общественно-политические». «В самоуправлении видят средство не только лучшего разрешения известных задач управления, но и преобразования общего типа государства сообразно новым потребностям. Доводы, представляемые в пользу самоуправления и против административной опеки, идут гораздо дальше критики условий местного управления; они имеют в виду выяснить лучшие условия общегосударственной национальной жизни; при помощи их вопрос самоуправления и децентрализации возводится на высоту политическую»[391]. Хотя многим казалось возможным применение теории самоуправления «при самых разнообразных политических условиях»[392], но взгляд этот, по мнению проф. Градовского, не выдерживает критики при ближайшем рассмотрении. Действительно, «если бы… смысл самоуправления состоял только в том, что при этой системе различные цели местных союзов и самого государства могут быть осуществлены лучше, чем при системе противоположной…, то оставалось бы только удивляться, почему в иных государствах так долго держалась и держится система противоположная»[393]. Обстоятельства, препятствующие всем государствам безусловно признать систему самоуправления, становятся ясными из следующих соображений: «Государственная администрация, со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. д. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти над всеми слоями и элементами народа и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений, но она лежит в самом существе дела. Как и при помощи каких орудий господствует данная власть – это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения «осуществления разных целей», они в известной мере оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому доказательством»[394].

Итак, в самоуправлении проф. Градовский видит «понятие политическое»: Англия – пример государства, где местное самоуправление выросло органически, и где «сами политические учреждения являются дальнейшим завершением местного самоуправления»[395]. Пруссия – пример государства, где местное самоуправление стало возможным лишь при переходе государства от абсолютной к конституционной форме правления, и где «оно вызвано политическими мотивами[396]. В подтверждение мнения своего о связи самоуправления с конституционализмом (в данном случае в применении к Пруссии) Градовский приводит слова докладчика парламентской комиссии по проекту Kreisordnung'a – д-ра Фриденталя: «Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно, эти внутренние орудия абсолютного государства остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие – я хотел бы так выразиться – между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены – это также факт, который никто отрицать не будет»[397].

При доказанной, таким образом, наличности связи самоуправления с конституционализмом приходится считать, по мнению Градовского, «мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местностей», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных… едва ли приложимою к практическому решению вопросов». «Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных»… Несознание неудобств правительственной опеки привело к реакции в пользу местного самоуправления; неубеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления, естественно, обсуждается не с одной точки зрения хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления»[398].

А. И. Кошелев. Известный земский деятель и «славянофил» А. И. Кошелев в своих брошюрах, выпущенных, в 70-х и начале 80-х годов, и оставленных после себя записках (за период времени с 1812 по 1883 г.) подробно высказывается по вопросам управления и внутренней политики России. Признавая, что «источник державной силы есть народ»[399] что «совершеннейшая, идеальная форма правления есть республика, т. е. самоуправление в полном смысле этого слова», Кошелев отмечает, что человечество, стремясь в душе к республике, «вероятно идет к ней», но что «путь до нее долгий, заставленный разными едва преодолимыми препятствиями и требующий на его совершение – столетия». Переходная форма от абсолютизма к республике – конституционное государство, как попытка согласования единодержавия с народовластием. Эта форма, действуя вполне успешно на месте своей родины – в Англии, а также благодаря особым условиям в Голландии и Бельгии, во всех остальных континентальных государствах Европы далеко не доставила того, чего от нее ожидали. Причина этому заключается в том, что «прочное, сильное, духу и потребностям народа соответствующее управление… должно исходить из прошлой и настоящей жизни народа, корениться в ней… должно, так сказать, само собою народиться»[400]. Менее всего пригоден конституционализм в западноевропейском смысле для России, где он, по заявлению автора, «безусловно невозможен», «даже немыслим», т. к. для него у нас нет никаких элементов, ни разнородных сил, ни, следовательно, возможности какой-либо борьбы и какого-либо уравновешивания. Если же отрешиться от западноевропейских построений и представить себе Россию монархией, разделяющей «верховную власть с одной или двумя палатами, представляющими не две силы, которых у нас нет, т. е. аристократической и демократической, а одну народную силу», – то «такая монархия, вооруженная только правом veto и имеющая перед собою народных представителей, пользующихся решительным голосом, не была ли бы монархией только по имени, а в действительности республикой?»[401] Отвергая и такой, «в русском духе измененный» конституционализм, – возможный у нас, по словам Кошелева, лишь в отдаленном будущем, автор признает желательным учреждение земского совета «вроде ныне существующего государственного совета»[402], в котором обязательно подвергались бы обсуждению проекты законов и голос которого имел бы лишь совещательное значение. «Народ, зная, что верховная власть окружена людьми, им избранными и что он может высказывать ей свои жалобы, просьбы и мнения, будет настолько участвовать в общем самоуправлении, насколько при нынешних наших местных и временных обстоятельствах это ему возможно»[403]. Учреждением Собора или Общей Земской Думы России будут даны «права вроде тех, которые уже дарованы уездным и губернским земствам»[404]; переход же от современного положения дел к проектируемому автором вполне осуществим, по его мнению, так как к созыву Общей Земской Думы «положено необходимое и твердое основание введением уездных и губернских земских учреждений»[405], для которых общее земские учреждение – Земская Дума – то же, что крыша для здания, без коей они, в свою очередь, «не могут надлежаще действовать»[406].

Драгоманов. Историк и публицист, бывший профессор Драгоманов в своей брошюре «Либерализм и земство в России», возражая против неправильного, по его мнению, противопоставления России Западу, замечает, что учреждения Российской Империи, при всех своих местных отличиях, принадлежит к типам, общим всем большим европейским континентальным государствам христианской эпохи[407] при сходстве политических учреждений Россия шла и должна идти по тому же пути, по которому шли и идут другие западноевропейские государства, хотя бы поступательное движение ее по этому пути началось позднее, и хотя оно подвергается задержкам[408].

Признавая, что Россия придет к тому же, к чему пришли западноевропейские государства, т. е. к конституционализму и ограничению Самодержавия, Драгоманов и средствами, пригодными для достижения конституционализма в России, считает те же, которые пользовались на Западе. Эти средства – в области органов самоуправления, земских учреждений. История местного самоуправления в Пруссии, говорит автор, «показывает наглядно, 1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформой центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору. История русских местных учреждений учит тому же самому. Россия послесевастопольская находилась в таком же положении, в каком была Пруссия после Тильзитского мира. И в ней поэтому началось – и в обществе, и в более просвещенной части правительства – движение, вполне аналогичное с тем, какое было в Пруссии в эпоху Штейна. Тогда-то, рядом с реформой крестьянской, пошли в ход и планы всестороннего преобразования административно-политического строя, причем самоуправление местное и у нас считалось первым шагом для основ самоуправления государственного»[409]. Указывая на конституционные стремления земств, обнаружившиеся в эпоху 1879–1883 гг., Драгоманов полагает, что, «если все образованные люди разных племен населения России усвоют себе бесповоротно и последовательно начала, лежащие в основе русского земского движения… тогда главная часть работы добывания для России политической свободы будет сделана»[410].

«Местное самоуправление», говорит Драгоманов, «вместе с личными правами (в число которых входят и права национальные) гораздо существеннее для населения, чем центральный парламентаризм; только оно составляет основу для серьезного государственного самоуправления»[411].

В заключение своей книги, доказывая всю несостоятельность доводов наших публицистов либерального лагеря о совместимости Самодержавия и местного самоуправления, Драгоманов так заканчивает свои рассуждения: «Настоящая литература ведь существует для взрослых и должна разъяснять, а не затемнять, хотя бы и с благими намерениями, общественные вопросы – разъяснять и обществу, и государственным людям, и самой династии. Пусть все знают, куда ведут Россию и дорога реформ, на которую страна эта должна была ступить после севастопольского погрома, – и дорога реакции. Путь каждый выбирает одну из этих дорог вполне сознательно…»[412]

Приложение № 2

Справка II. Связь местного самоуправления с конституционным строем в Западной Европе

Политическая история всей Западной Европы может служить довольно наглядным доказательством той тесной связи, которая существует между самоуправлением местным и самоуправлением центральным, т. е., иначе говоря, конституционным строем. Эта история довольно ясно показывает, что самоуправление местное не может существовать и правильно развиваться без центрального и, обратно, что последнее не может быть устойчивым и твердым без первого. Неразрывная связь этих двух частей одной и той же системы выражалась, конечно, не везде одинаково; государства живут и развиваются не по одному шаблону; поэтому к сознанию и установлению указанной связи они приходили также разными путями, но самая разнохарактерность, разносторонность путей только сильнее ее подчеркивают, еще более ясно указывают, что при всяких комбинациях и условиях самоуправление местное и центральное требуют известного взаимного соотношения.

Родиной парламентаризма и местного самоуправления справедливо считается Англия. Здесь города и общины отстояли свою самостоятельность, стали последовательно развивать свое самоуправление, и это последнее, в правильном ходе своего развития, привело к конституционному строю. Вся история управления Англии – это история последовательного развития начал самоуправления, сначала местного, потом государственного.

На континенте Европы всесословное самоуправление появляется только с конца прошлого столетия. В большинстве континентальных государств самостоятельность городов и общин была подавлена, и, по мере усиления королевской власти, все государственное управление было организовано здесь на началах самой строгой централизации. Правительственная администрация была, однако, весьма несовершенна, а об усовершенствовании ее, о приспособлении к прогрессирующим условиям жизни правительства мало заботились, что и привело в конце минувшего и в начале нынешнего столетий к катастрофе, к полному крушению «старого порядка».

Уже с половины прошлого века взгляды государственных деятелей и ученых Франции, сознававших недостатки ancien regime'a, стали обращаться к свободным учреждениям Англии, к ее selfgovernment'y и ее парламенту. Можно думать, что для них была даже ясна и связь между этими учреждениями; по крайней мере, в проекте Тюрго сознание этой связи уже весьма заметно. Можно затем положительно утверждать, что эту связь понимали и сознавали деятели национального собрания 1789 г., так как, провозглашая конституцию, они на самых широких началах организовывали и местное самоуправление. «Требуя представительной системы, знаменитые законодатели 1789 г. хорошо понимали, – говорит Реньо[413] – что она не может существовать без муниципального режима, который является ее основой». Но деятели великой французской революции не поняли, что народ, века проживший под опекой, нельзя сразу приучить к самоуправлению. Первые неудачные шаги на поприще местного самоуправления, страх пред консерватизмом сельского населения заставили их отказаться от местного самоуправления, создать парламент, опирающийся на бюрократию. Опора оказалась ненадежной, опыт неудачным. «Это не была даже амальгама, а сложение двух элементов, взаимно отталкивающихся»[414]. Создался режим, который, по словам Лавеле, «каким бы названием его ни украшали, есть лишь абсолютизм, умеряемый периодическими революциями»[415]. Уроки истории и ближайшее знакомство с учреждениями Англии скоро, однако, выяснили и ученым, и многим государственным деятелям Западной Европы необходимость единства в управлении для успеха и устойчивости последнего. Разными путями усвоило этот взгляд ныне и большинство правительств и поняло, по словам Феррана, что «эмансипация общин и провинций должна предшествовать или, по крайней мере, сопровождать эманципацию государства – конституционную систему»[416].

Одни усвоили это сознание путем тяжких испытаний: ввели конституцию без местного самоуправления (Франция, Испания), и конституционный режим оказался неустойчивым, дал самые отрицательные результаты. В других (Сардиния) само правительство, наученное опытом Франции, вводя конституцию, признало необходимым, как основу для нее, ввести и местное самоуправление; наконец, в третьих (Пруссия, Дания), где правительство, вводя местное самоуправление, думало им ограничиться, – это последнее само, в своем последовательном развитии, привело к конституции.

Из приведенных ниже данных, несмотря на их краткость и целый ряд пробелов, нельзя, казалось бы, не подметить, как постепенно в истории законодательства Западной Европы, и в особенности в сознании либеральных партий всех стран, выяснялась та истина, что местное самоуправление представляет фундамент конституции и школу представительных учреждений. Конституции всех почти стран, в особенности конституции новейшие, обращали и обращают внимание на организацию местного самоуправления; их дух и характер довольно ясно отражается на этом последнем. Если конституция имеет в виду обеспечить народу широкое участие в делах общегосударственного управления, она на широких началах организует и самоуправление местное; если, обратно, – клонится к абсолютизму, то стесняет местное самоуправление, усиливает правительственный элемент, проводит начала централизации. Из этого общего почти правила не составляет исключения и либеральная конституция Болгарии, данная по инициативе русского Правительства.

Вообще в политической истории Западной Европы довольно резкой чертой проходит то явление, что местное самоуправление возникает и развивается во время общегосударственного либерального движения, приходит в упадок во времена реакции и упрочивается с либеральной реформой государственного строя.

Англия. Излагать связь местного самоуправления с политической историей и политическим строем Англии значило бы написать историю британской конституции, корни которой лежат в глубокой старине. Пришлось бы последовательно проследить, как население Англии, приучаясь к самостоятельному отправлению правосудия и заведыванию хозяйственными и административными делами в старых англосаксонских ширах и бургах, позднее в городах и графствах, постепенно привыкло к самодеятельности и самоуправлению; как постепенно стало расширять свои права, распространять их на дела общегосударственные; как вступило засим в борьбу с королевской властью и достигло, наконец, самоуправления политического, которое покоится теперь на незыблемом фундаменте самоуправления местного. Изложение всей этой длинной истории, хотя бы в виде краткого извлечения из весьма известных трудов Стеббса, Галлама, Бокля, Гнейста и целого ряда менее знаменитых писателей английской и западноевропейской науки (Смита, Грина, Бидермана, Вотье и др.), слишком расширило бы рамки настоящей справки, да и по существу такое изложение едва ли необходимо, ибо в европейской науке общепризнана истина, что английская конституция развилась и выросла на почве местного самоуправления.

Историк этой конституции Стеббс в своем классическом труде следующим образом характеризует связь местного самоуправления Англии с ее конституционным строем: «Характерная особенность (great characteristic) английской конституционной системы, принцип ее роста, секрет ее устройства – есть постоянное развитие представительных учреждений от первой элементарной ступени, на которой они употреблялись в простейшей форме для местных дел, на ту ступень, на которой национальный парламент появляется как концентрация всего местного и провинциального устройства, как средоточие коллективной власти трех сословий государства». Самый процесс завершения местных учреждений национальным selfgovernment в лице парламента знаменитый историк характеризует следующими словами: «Это был период соединения, упрочения, постоянного совместного роста и нового развития, которое отличает процесс органической жизни от процесса простого механического сцепления, внутренний закон – от внешнего порядка»[417].

Англия, говорит Лоренц Штейн, имеет ядро своей конституции в органах самоуправления, которые, в свою очередь, образуют народное представительство. Английский парламент образовался из органов самоуправления – общин и корпораций, через выбор последних. Он был не только органом законодательства, но вместе с тем и верховного управления; он был органом самоуправления всего государства. Благодаря тому, что сам парламент, как правительство, вышел из органов самоуправления, в Англии, в отличие от континента, были принципиально немыслимы столкновения между органами самоуправления и правительством или попытки со стороны последнего вторгнуться в компетенцию первых[418].

«В Англии, – говорит Valframbert, – политическая свобода выросла под эгидой местных вольностей и так полно отождествилась с этими последними»[419].

Правда, записка Министра Внутренних Дел, безапелляционно отвергая взгляды Гнейста, категорически заявляет, что в истории Англии «невозможно подметить какой-либо связи между развитием местного самоуправления и развитием конституционного режима», но в сущности записка сама не отрицает означенной связи, ибо, хотя она и утверждает, что парламентский режим Англии вырос не на почве местного самоуправления, а на почве борьбы королевской власти с аристократией, но немедленно же вслед за сим признает, что при дальнейшем (после хартии 1215 г.) развитии парламентаризма английская аристократия в самоуправлении приобрела «точку опоры для борьбы с королевскою властью» (стр. 13).

Таким образом, записка по вопросу о связи selfgovernment'a с парламентом не согласна с вышеприведенными мнениями ученых не по вопросу о политическом значении selfgovernment'a, а лишь относительно самого происхождения хартии 1215 г., – кем создана она, усилиями ли аристократа или общинами. Но едва ли нужно повторять ту прописанную почти во всех учебниках истории истину, что борьба аристократии с королевскою властью была во всех государствах Западной Европы, но результат этой борьбы получился разный: в Англии, где аристократия нашла точку опоры в общинах, сказанная борьба привела к парламентаризму; в континентальной же Европе, где общины не отстояли своей самостоятельности, водворился абсолютизм,

«У нас бароны, – говорит Бокль, – будучи слишком слабы для борьбы с короною, принуждены были, ради собственной защиты, соединяться с народом. Спустя около ста лет после завоевания нашей страны норманны и саксы смешались, и обе партии соединились против короля для поддержания своих общих прав. Великая хартия, которую Иоанн должен был дать, заключала в себя, конечно, уступки в пользу аристократии, но главнейшие условия были в пользу «всех классов свободных людей». По прошествии полустолетия возникли новые раздоры; бароны опять соединились с народом, и снова произошли те же результаты – каждый раз условием и последствием этого оригинального союза было расширение народных привилегий. Точно таким же образом, когда граф Лейстерский поднял бунт против Генриха III, то нашел свою партию слишком слабою для борьбы с короною и потому обратился к народу; ему-то и обязана своим происхождением нижняя палата, так как он в 1264 г. подал первый пример призыва городов и местечек к выборам и сделал таким образом, что жители городов и местечек заняли свои места в том парламенте, который до тех пор состоял только из духовных и дворян»[420].