Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Используется автоматизированная информационная система, функционирующая во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федеральной службы земельного кадастра России и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления. Структура, объем и сроки представления указанных данных о состоянии и использовании земель определяются Федеральной службой земельного кадастра России. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации; для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральной службой земельного кадастра России.

Каков же правовой механизм управления по результатам?

Для его использования нужно реализовать постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. от 23 декабря 2004 г.), от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада “О результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы”», от 14 ноября 2007 г. «Об утверждении Положения о Правительственной Комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», другие правовые акты.

Для установления «правовой составляющей» механизма управления по результатам необходимо определить связи и зависимости между правовым опосредованием элементов управления и влиянием его качества на эффективность управленческой, экономической и социальной деятельности. Имеются в виду исходные статусные позиции субъектов управления, содержание правовых целей и задач, набор типичных юридико-управленческих действий, системы мониторинга, контроля и их оценки, правовые аспекты конечных результатов деятельности и их юридические последствия.

Первый блок охватывает императивные условия, соблюдение которых служит обеспечению старта управленческой деятельности. К таковым относятся:

а) правильное определение статуса органов исполнительной власти в статутных законах и положениях, в отраслевых законах;

б) четкое регулирование компетенции органов, включающей содержательные функции и полномочия;

в) введение системы административных процедур в виде административных и иных регламентов, установление стандартов и правил деятельности.

Второй блок – определение стратегических целей и тактических задач, отражает как потенциал органов, так и противоречия познавательного процесса.

С юридической точки зрения предстоит установить корреляцию содержательных целей с правовыми средствами их признания и нормативного закрепления. Иерархия целей выводится из иерархии директивных и иных правовых актов, соотносимых между собой. Это позволяет увязывать стратегические цели, тактические задачи и подзадачи в соответствующих правовых актах и избегать их дублирования и смешения.

Целевые показатели должны всегда иметь источником статусные и компетенционные нормы. Неизбежны перемены задач и способов их решения, что требует корректировки правовых форм закрепления задач. Но и последние служат стабильным ориентиром, не допускающим беспрерывных изменений задач, стратегий и курсов действий.

Третий блок включает цепь последовательно совершаемых действий исполнительных органов. Весьма условно можно расчленить функции и непрерывную управленческую деятельность на виды действий:

а) составление и реализация оргпланов;

б) принятие и реализация целевых комплексных программ;

в) участие в подготовке проектов законов и иных правовых актов;

г) реализация законов;

д) принятие собственных правовых актов;

е) подготовка и использование документов;

ж) инструктирование и обучение кадров;

з) координация;

и) анализ;

к) расчеты;

л) обработка информации;

м) нормирование;

н) контроль и проверка;

о) финансовые и материальные операции;

п) обеспечение технологических требований.

В свою очередь, названные действия могут быть разделены на операции. В любом случае действия и операции имеют юридический характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверждены силой конституционных, законодательных и иных норм, «привязаны» к правам и обязанностям субъектов. Они порождают позитивные или негативные юридические последствия.

Четвертый блок – мониторинг реальной деятельности органов исполнительной власти. В данном случае рекомендуется:

а) сопоставление объема бюджетного финансирования и реальных расходов, в том числе использования средств в рамках целевых программ, изучение иных финансовых источников;

б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, совещания, инструкции и т. д.);

в) проведение анализа видов, оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий;

г) проведение анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций органа или решаемых им комплексных задач;

д) изучение потоков документов («входящих» и «исходящих») в рамках функций органа, выявление излишних как административных барьеров;

е) определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне них;

ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные);

з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов с бизнес-структурами.

Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе» по показателям:

а) качество подготовки проектов правовых актов;

б) качество подготовки специальных документов;

в) исполнительность;

г) инициативность и способность предлагать и решать новые задачи;

д) открытость и демократичность стиля деятельности;

е) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий;

ж) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений;

з) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями.

Анализ работы служащего проводится периодически – за отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов.

Пятый блок – проведение анализа и самоанализа деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь идет об оценке соответствия их локальных актов и юридических действий законодательству и уставу. Анализ программно-плановых показателей и реальных социально-экономических показателей деятельности по производству продукции, товаров, работ и оказанию услуг позволит определить эффективность деятельности предприятий и учреждений. Периодическая оценка дает возможность принимать юридические меры – менять программы работ, структуру организации, увеличить объем НИР и НИОКР, провести перестановки кадров и повышение их квалификации и т. п. Вновь подчеркнем: юридические средства опосредуют фактические действия с результатом.

Каков механизм реализации закона?

Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств – организационных, функциональных, юридических, социально-психологических и материально-финансовых. Недооценка их снижает эффективность закона.

Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий.

Организационные средства – изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработка планов реализации закона.

Функциональные средства – уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий; использование норм закона как способа решения задач.

Юридические средства включают:

а) правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;

б) изменение и отмену подзаконных актов;

в) соблюдение пределов принятия ведомственных актов;

г) обеспечение условий принятия локальных актов;

д) определение оснований выбора вариантов правомерных действий;

е) последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан;

ж) использование административных регламентов и иных процедур.

Материально-финансовые средства включают выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.

Важно учитывать позитивные показатели действия закона. К таковым можно отнести:

а) использование норм закона для определения статуса органа и разработки Положения, планов и программ, административных регламентов;

б) использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

в) использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;

г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;

д) использование норм закона как оснований совершения юридических действий.

е) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами;

ж) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;

з) реагирование на внешние правовые акты (в том числе прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов.

Типология нарушений законности включает:

а) несоблюдение компетенции органа, организации;

б) вмешательство в сферу деятельности другого органа, организации;

в) искажение смысла норм закона, акта;

г) неправомерные решения, действия;

д) неиспользование прав, бездействие;

е) технико-юридические ошибки;

ж) необоснованность решений, действий.

Следует учитывать юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям:

а) расширительное толкование компетенции органа;

б) смешение разных правовых понятий – компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции органа;

в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;

г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимосвязанных органов в ходе выполнения общих функций;

д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом;

е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества;

ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя;

з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам закона;

и) широкие дискреционные нормы;

к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор.

Эффективность закона можно определять как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:

а) по позитивным показателям ее реализации;

б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);

в) путем оценки соответствующей информации.

Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: «знание», «решение в срок», «акты во исполнение» и т. п.

Негативными показателями служат: «принятие некоторых решений», «количество опротестованных, оспоренных решений», «с опозданием», «непринятие» и т. п. Информация для этого – материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т. п.

Следует при этом выявлять, анализировать и оценивать типичные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их проектов. Приведем их перечень.

1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

1.1. Широта дискреционных полномочий.

1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».

1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

1.4. Злоупотребление правом заявителя.

1.5. Выборочное изменение объема прав.

1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

1.8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции».

1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти.

2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

2.2. Отсутствие административных процедур.

2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности.

2.5. Отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения.

2.6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и государственными (муниципальными) служащими.

2.7. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).

3. Типичные коррупционные факторы системного характера.

3.1. Ложные цели и приоритеты.

3.2. Нормативные коллизии.

3.2.1. Коллизия НПА и Конституции РФ или конституции (устава) субъекта РФ.

3.2.2. Коллизия НПА органа исполнительной власти и закона.

3.2.3. Коллизия НПА органа исполнительной власти и другого НПА, имеющего большую юридическую силу.

3.3. «Навязанная» коррупциогенность.

4. Проявления коррупциогенности.

4.1. Формально-техническая коррупциогенность.

4.1.1. Несоблюдение установленной формы НПА органа исполнительной власти.

4.1.2. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия НПА органа исполнительной власти.

4.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).

4.3. Нарушение баланса интересов.

Таковы антикоррупионные критерии оценки правовых актов[17].

Объем нормативно-правового мониторинга нельзя ограничивать только национальными актами. Исходя из смысла п. 4 ст. 15 Конституции РФ, предметом анализа должны быть международно-правовые договоры РФ, ратифицированные федеральным законом, межправительственные и межведомственные соглашения. Анализ реализации договоров и соглашений предполагает оценку их влияния на российское законодательство и деятельность уполномоченных и иных государственных органов, а также экономических и социальных организаций.

Таким образом, проведение правового мониторинга и оценку его результатов целесообразно проводить как путем их соизмерения с тематическими (фактическими) результатами, так и по собственно юридическим показателям.

§ 3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в механизме правового мониторинга

Ухудшение коррупционной ситуации в нашей стране, понимание масштабов пагубного влияния коррупции на перспективы экономического, социального, политического развития в мире в целом привели к признанию наличия и значимости особой проблемы в деле противодействия коррупции – проблемы коррупциогенности (в другой терминологии – взяткоемкости) нормативных правовых актов.

Проблема состоит в том что, многие (если не большинство) коррупционных деяний предстают как вполне «легальные», имеющие предпосылки в нормах (а вернее – дефектах норм, нормативных формулах) законов и (или) подзаконных актов.

Они выглядят так для всех сторон коррупционных отношений:

– для чиновников (как государственных или муниципальных служащих, так и лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, сотрудников государственных или муниципальных учреждений, корпораций, предприятий), применяющих их для извлечения в своих интересах ненадлежащей выгоды в качестве платы за свои служебные действия (бездействие) или решения;

– для их клиентов, вынужденных мириться с необходимостью или с выгодой использующих возможность дать взятку, иным образом заинтересовать и (или) отблагодарить за полученные преференции;

– для любых надзорных инстанций, не видящих ничего незаконного в этих, направленных, по существу, на извлечение коррупционной выгоды действиях (бездействии), решениях.

Действия (бездействие), решения чиновников, подготавливающих коррупционную сделку, создающих коррупционную ситуацию, не выглядят предосудительными. Предосудителен, незаконен и наказуем лишь сам факт получения взятки, иной коррупционной выгоды. Если он не зафиксирован – что, как известно, непросто, особенно в условиях массовой, системной коррупции, – совершаемые с очевидно коррупционными целями деяния остаются вполне законными, правомерными, не подлежащими хотя бы моральному осуждению.

В распространенном случае если действия (решения) чиновника, устанавливающего, признающего, отменяющего какие-либо права гражданина или организации, вместо нормы «обязан» регулируются нормой «вправе», то все приготовления к извлечению коррупционной выгоды могут быть облечены в легальную правовую оболочку. Коррупционная ситуация может быть создана без риска для коррупционера действиями (бездействием) и решениями, которые он «вправе» совершить (не совершить) или принять (не принять).

Часто коррупционные деяния не только легализуются, но и становятся возможными благодаря тем или иным положениям, содержащимся в нормативных правовых актах.

Нередко правовые формулы, создающие возможности конкретных коррупционных практик или новые коррупционные рынки, закладываются в нормативные правовые акты заинтересованными лоббистами.

Наличие в законах и подзаконных актах положений, облегчающих и (или) легализующих деяния, совершаемые в коррупционных целях, подготавливающие их действия (решения), создающих саму возможность их совершения (принятия), является существенным условием массовости коррупции.

Проблема правовых предпосылок коррупции является, по существу, проблемой качества нормотворческого процесса и нормативных правовых актов. Массовость этих предпосылок коррупции, масштабы поражения ими как законодательных, так и подзаконных актов свидетельствует о недостаточности традиционных требований (и уровня требовательности) к качеству нормативных правовых актов, предъявляемых при их разработке самими разработчиками и на всех стадиях их правовой (юридической) экспертизы.

Недостаточны, например, задачи, которые ставятся и решаются при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов, акцентированной на проверке соответствия проекта действующему законодательству. Содержащиеся в проекте правовые предпосылки коррупции при этом не являются предметом исследования, они не выявляются, не формируются требования по их устранению. Специалисты правовых служб (органов) не несут ответственности (в рамках своих должностных обязанностей) за невнимание к правовым предпосылкам коррупции, за согласование содержащих их актов. Точно так же не несут ответственности за систематическое появление этих предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов его разработчики. Не страдает оценка их профессионализма и компетентности.

Ликвидация (минимизация) правовых предпосылок коррупции, очевидно, предполагает прежде всего установление дополнительных (антикоррупционных) требований к качеству разрабатываемых и принимаемых (утверждаемых) нормативных правовых актов и к обеспечивающему это качество нормотворческому процессу. Эти требования должны запрещать принимать (утверждать) нормативные правовые акты, содержащие выявленные предпосылки коррупции. Наличие правовых предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемом качестве нормативного правового акта. Разработчики проектов нормативных правовых актов должны быть обязаны предотвращать появление в проектах нормативных правовых актах предпосылок коррупции и нести ответственность за их систематическое включение в проекты нормативных правовых актов. Специалисты правовых служб (органов), осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов и контроль ее качества, должны проводить проверку выполнения этого требования и нести ответственность за достоверность этой проверки.

В отношении ранее принятых (действующих) нормативных правовых актов задача ликвидации (минимизации) правовых предпосылок коррупции может быть выполнена в рамках их специальной антикоррупционной экспертизы либо в составе мониторинга их правоприменения.

Принципиально важно добиться очищения от правовых предпосылок коррупции всего массива российских нормативных правовых актов (федеральных, региональных, муниципальных) в ограниченный и достаточно короткий срок.

Вопрос лишь в том, что относится к правовым предпосылкам коррупции, как их достоверно выявлять и устранять и как «вмонтировать» эту работу в существующий порядок нормотворческой деятельности и разрабатываемые технологии мониторинга правоприменения.

Реальность «правовой» базы распространения коррупции, серьезность этой угрозы правовому государству, развитию конкурентоспособной экономики и добросовестной конкуренции как его основы, укреплению демократических механизмов общественной жизни, а равно необходимость ее устранения признаны в последние годы как в международных, так и российских правовых актах и политических установках.

Пункт 3 ст. 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., устанавливает в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции: «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».

В России в 2004 г. Президент России впервые публично признал, что «корни коррупции подпитываются некачественным законодательством». В том же выступлении В. В. Путина сформулирована и задача по устранению этих корней: «Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства». Необходимость «внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность» признана в октябре 2005 г. утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. (ныне – до 2010 г.).

20 марта 2006 г. вступил в силу Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции.

Тем самым факультативному вниманию к проблеме снижения коррупционных рисков законодательства был придан статус официального требования ко всем органам государственной власти. Возникло вполне обоснованное ожидание скорого решения этой проблемы.

В начале 2000-х гг. возможность очищения российского законодательства от положений, которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стала рассматриваться и в экспертных кругах.

Возможны два основных варианта решения проблемы снижения (устранения) коррупциогенности нормативных правовых актов. Один из них связан с общим повышением их качества, в том числе за счет включения в них превентивных антикоррупционных норм. Например, обеспечивающих открытость исполнения регулируемых полномочий государственных органов и публичный контроль их исполнения. Такой подход активно используется в ряде западноевропейских стран и продвигается их экспертами и экспертами европейских международных организаций. Второй – связан с выделением специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов: с целенаправленным и системным выявлением и устранением из них положений, которые, безусловно или с высокой степенью вероятности, порождают коррупционные риски.