Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие

Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009

© ИД «Юриспруденция», 2009

* * *

Авторский коллектив:

Андрианов А. Н. – ведущий консультант Государственно-правового департамента Правительства Вологодской области: § 3 гл. V (совместно с А. Л. Писаревичем);

Болдырев В. Б. – главный специалист Юридического департамента ФГУП «Концерн “Росэнергоатом”»: § 5 гл. V (совместно с А. Ф. Ноздрачевым, Г. Т. Чернобель, М. Д. Чесноковой, С. В. Бошно);

Бошно С. В. – профессор кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ, д.ю.н.: § 2 гл. II (совместно с М. Д. Чесноковой), § 5 гл. V (совместно с А. Ф. Ноздрачевым, Г. Т. Чернобель, М. Д. Чесноковой, В. Б. Болдыревым);

Бризицкий А. М. – старший научный сотрудник Центра правотворчества и анализа правовой практики ИЗиСП: § 4 гл. III (совместно с Г. А. Ерофеевым);

Глазкова М. Е. – научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП: § 3 гл. II (совместно с Ю. А. Тихомировым, Д. Б. Гороховым); § 3 гл. IV (совместно с Д. Б. Гороховым);

Горбунова С. С. – заместитель директора Департамента законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов Министерства юстиции РФ: § 2 гл. III;

Горохов Д. Б. – заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП, к.ю.н.: § 1 гл. I; § 3 гл. II (совместно с Ю. А. Тихомировым, М. Е. Глазковой); § 3 гл. III; § 3 гл. IV (совместно с М. Е. Глазковой); Приложение (совместно с Ю. А. Тихомировым);

Груздева И. В. – начальник Государственно-правового департамента Правительства Вологодской области, полномочный представитель Губернатора области и Правительства области в Законодательном Собрании области, заместитель Губернатора области, заслуженный юрист РФ: § 4 гл. IV (совместно с Н. А. Одинцовой);

Ерофеев Г. А. – ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, к.ю.н.: § 4 гл. III (совместно с А. М. Бризицким);

Журкина Е. В. – консультант Государственно-правового департамента Правительства Вологодской области, аспирант МГЮА: § 10 гл. V (совместно с М. Л. Скороходовой);

Зенков В. Н. – ведущий научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, к.ф.н., доцент: § 7 гл. V;

Игнатюк Е. В. – младший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП: § 11 гл. V;

Мотякова О. А. – руководитель аппарата Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, к.ю.н.: § 2 гл. V (совместно с Н. Н. Черногором);

Ноздрачев А. Ф. – заведующий отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ: § 5 гл. V (совместно с Г. Т. Чернобель, М. Д. Чесноковой, В. Б. Болдыревым, С. В. Бошно);

Одинцова Н. А. – заместитель начальника Государственно-правового департамента Правительства Вологодской области: § 4 гл. IV (совместно с И. В. Груздевой);

Писаревич А. Л. – ведущий консультант Государственно-правового департамента Правительства Вологодской области: § 3 гл. V (совместно с А. Н. Андриановым);

Рябов Е. В. – консультант отдела систематизации и анализа применения законодательства Правового управления Аппарата Самарской Губернской Думы, к.ю.н.: § 2 гл. IV (совместно с П. В. Соколом);

Скворцов С. И. – главный консультант отдела систематизации и анализа применения законодательства Правового управления Аппарата Самарской Губернской Думы: § 8 гл. V (совместно с П. В. Соколом);

Скороходова М. Л. – начальник управления мониторинга муниципальных нормативных правовых актов Государственно-правового департамента Правительства Вологодской области: § 10 гл. V (совместно с Е. В. Журкиной);

Сокол П. В. – заместитель руководителя Правового управления Аппарата Самарской Губернской Думы, начальник отдела систематизации и анализа применения законодательства, к.ю.н.: § 2 гл. IV (совместно с Е. В. Рябовым); § 8 гл. V (совместно с С. И. Скворцовым); § 9 гл. V (совместно с Е. А. Яблоковой);

Талапина Э. В. – старший научный сотрудник Института государства и права РАН, к.ю.н.: § 3 гл. I (совместно с В. Н. Южаковым);

Тихомиров Ю. А. – первый заместитель директора ИЗиСП, заместитель руководителя Центра мониторинга права при Совете Федерации ФС РФ, д.ю.н., проф., Заслуженный деятель науки РФ: Предисловие, § 2 гл. I; § 1 гл. II; § 3 гл. II (совместно с Д. Б. Гороховым, М. Е. Глазковой); Приложение (совместно с Д. Б. Гороховым);

Толмачева Н. Н. – руководитель Государственно-правового управления Московской областной Думы, к.ю.н., заслуженный юрист РФ: § 1 гл. IV.;

Хлуденева Н. И. – старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, к.ю.н.: § 4 гл. V;

Чернобель Г. Т. – ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, к.ю.н.: § 5 гл. V (совместно с А. Ф. Ноздрачевым, М. Д. Чесноковой, В. Б. Болдыревым, С. В. Бошно);

Черногор Н. Н. – ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, д.ю.н., доцент: § 1 гл. III; § 1 гл. V; § 2 гл. V (совместно с О. А. Мотяковой);

Чертков А. Н. – ведущий научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП, к.ю.н.: § 6 гл. V;

Чеснокова М. Д. – старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП: § 2 гл. II (совместно с С. В. Бошно); § 5 гл. V (совместно с А. Ф. Ноздрачевым, Г. Т. Чернобель, В. Б. Болдыревым, С. В. Бошно);

Яблокова В. Н. – директор департамента административной реформы Центра стратегических разработок, д.ф.н.: § 3 гл. I (совместно с Э. В. Талапиной);

Яблокова Е. А. – консультант отдела систематизации и анализа применения законодательства Правового управления Аппарата Самарской Губернской Думы: § 9 гл. V (совместно с П. В. Соколом);

Ответственные редакторы: Ю. А. Тихомиров, Д. Б. Горохов.

Предисловие

В условиях стремительного развития законодательства еще в большей степени актуализируется вопрос об обеспечении его действия. Правоприменение становится важнейшей задачей, придавая первостепенное значение механизму реального осуществления законов и иных нормативных правовых актов. Особое место в этом механизме занимает правовой мониторинг.

В юридической науке прошлых десятилетий уделялось внимание проблемам эффективности правовых норм. На практике же исполнение законов связывалось преимущественно с контролем. К сожалению, такие меры не способствовали введению системы наблюдений, анализа, оценки и корректировки правового воздействия. Пришло время правового мониторинга как института аналитического изучения и оценки действия законов. Усилиями ученых и Совета Федерации в последние годы стали разрабатываться и внедряться механизмы правового мониторинга.

Предлагаемое читателю научно-практическое пособие является первой крупной комплексной публикацией по данной теме. Пособие условно можно разделить на две части. В первой рассматриваются своего рода инструментарные вопросы правового мониторинга – его природа, цель, виды, субъекты, информационное обеспечение, способы оценки и использования результатов. Вторая посвящена анализу накопленного опыта проведения правового мониторинга на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в органах законодательной и исполнительной власти.

В пособии содержатся обоснованные рекомендации, которые полезны для использования на практике и в научных целях.

Пособие предназначено для широкого круга читателей – депутатов, государственных и муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений, а также для научных работников и преподавателей, аспирантов.

Глава I

Природа правового мониторинга

§ 1. Понятие, цели и принципы правового мониторинга

Терминология

Федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, пока нет, и в современной юридической науке также отсутствует единая позиция по вопросу определения указанного понятия.

Многие ученые и практики используют термины «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства»; под этими названиями Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Другие специалисты говорят о «мониторинге закона», применяют иные понятия, где ключевым словом является «мониторинг», в качестве дополнительных используются понятия «нормативный правовой акт», «деятельность», «мероприятия» и т. п.

Министерством юстиции Российской Федерации разработаны проекты Указа Президента Российской Федерации «О создании системы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти» и Положения «О мониторинге нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти», которое утверждается названным указом[1].

Приведенная иллюстрация лишний раз подтверждает отсутствие терминологического (понятийного) единства в области правового мониторинга, не говоря уже о принципах и способах его организации и методологии проведения.

Авторы настоящего Пособия применяют понятие «правовой мониторинг». Их позиция основывается на следующем: анализ содержания научных, практических работ, упомянутых конференций (семинаров) и их итоговых документов, включая ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», а также вышеуказанных проектов показывает, что объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти.

В качестве примера обоснования этой позиции считаем возможным привести отдельные положения упомянутого проекта Указа Президента Российской Федерации. Предлагается установить обязанность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование в установленных сферах, «представлять в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, предусмотренном Положением, сведения о разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации нормативных правовых актов федерального уровня, а также решений федеральных судов; учитывать результаты мониторинга при осуществлении нормотворческой деятельности».

В свою очередь Министерству юстиции Российской Федерации предполагается предоставить полномочия «координировать работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке и принятию нормативных правовых актов, необходимых для реализации нормативных правовых актов федерального уровня, а также решений федеральных судов». Аналогичные формулировки содержатся и в проекте Положения. Более того, в проектах термин «мониторинг нормативных правовых актов» определяется как «…деятельность по обобщению и анализу информации о состоянии и практике применения действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов…». Приведенный пример наглядно демонстрирует как минимум терминологическое несоответствие названий проектов их содержанию.

Очевидно, что термины «мониторинг законодательства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных правовых актов», применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо правоприменения, хотя, как отмечалось, те, кто употребляет эти термины, процесс нормотворчества и правоприменения при проведении мониторинга не только не отрицают, но подразумевают и учитывают.

Поэтому в целях достижения единства терминологии предлагается использовать понятие «правовой мониторинг», которое охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс[2].

Использование этого понятия, которое, на наш взгляд, является, в отличие от других более универсальным, позволит не только единообразно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными и практиками), но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процесс организации и проведения правового мониторинга, а также в названиях государственных органов (их структурных подразделений), которые осуществляют такую мониторинговую деятельность. В связи с этим считаем необходимым отметить правильный выбор юридической терминологии Правительством Москвы при разработке и принятии постановлений от 19 апреля 2005 г. № 238-ПП «О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы», от 13 марта 2007 г. № 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы».

В отличие от определения правового мониторинга в современном российском законодательстве имеются легальные определения таких самостоятельных видов деятельности, как экологический и финансовый мониторинг.

Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»[3] мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) представлен как комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Соответственно, государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) – это мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Анализ норм Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[4] и Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307[5], позволяет определить финан совый мониторинг как сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации; контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в целях привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства.

Нетрудно заметить, что цели, задачи, объекты, субъекты и принципы, не говоря уже о методологии, у экологического, финансового и правового мониторинга различны. Хотя среди юристов встречается точка зрения, что, по крайней мере, методика проведения, принципы и организация перечисленных видов мониторинга едины (или схожи).

Не соглашаясь с такой точкой зрения, уместно привести такой аргумент: например, целью экологического мониторинга является прогноз изменений состояния окружающей среды, своевременное предоставление информации о грядущих природных катаклизмах. В соответствии с этой целью строятся и его принципы, организация и методика проведения, а объектами мониторинга являются все виды природных ресурсов. Основой проведения экологического мониторинга служат посты и станции наблюдения (первичные субъекты), само наблюдение и оценка осуществляются посредством взятия проб воды, почвы, грунта, воздуха, запуска гидрометеорологических зондов и прочее, что характеризует методику проведения экологического мониторинга.

Объектом финансового мониторинга является информация о денежных средствах (имуществе), а способом (методикой) проведения служат действия, больше напоминающие оперативно-розыскные мероприятия. Цель такого мониторинга – противодействие незаконным действиям в финансовой сфере, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушения соответствующего законодательства.

Таким образом, очевидно, что экологический, финансовый и правовой мониторинг различны, ничего общего между собой не имеют. В то же время если за основу взять обобщенное понятие «мониторинг», то деятельность по наблюдению за соответствующими процессами, сбору, анализу и оценке информации в экологической, финансовой и правовой сферах можно представить как его отдельные (самостоятельные) виды.

Не исключено, что при проведении правового мониторинга могут быть использованы данные, полученные по результатам других видов мониторинга (экологического, финансового).

Ю. А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т. п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права»[6]. Н. Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения[7].

Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан[8].

Научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)[9].

Цели и задачи правового мониторинга

К основным целям правового мониторинга относятся: оценка эффективности функционирования правовой системы; систематизация действующего законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов – нормативных правовых актов, – отражающего общественные потребности на следующих стадиях:

– правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;

– подзаконного правотворчества;

– правоприменительной деятельности;

– осуществления правосудия.

В качестве задач правового мониторинга можно назвать следующие:

1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений;

2) корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации: выявление «узких мест», противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании, определение эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства;

3) выявление тенденций развития системы российского законодательства, обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативно-правовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в отечественном нормотворчестве;

4) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и между собой;

5) обобщение передового опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законотворчества, распространения на другие субъекты Российской Федерации;

6) отслеживание эффективности закона и практики его реализации в процессах организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами;

7) определение степени урегулированности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспективных направлений законотворческой деятельности;

8) создание условий для повышения открытости всех уровней власти; повышение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства.

Объекты и субъекты правового мониторинга

В качестве объектов правового мониторинга могут выступать: нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.

По вопросу о возможных субъектах правового мониторинга существуют разные подходы. Согласно одной из позиций, субъекты правового мониторинга могут быть дифференцированы на две основные группы – конституционные и инициативные[10]. К числу первых относятся: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; органы судебной власти Российской Федерации; органы прокуратуры Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Категория инициативных субъектов включает в себя: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии.

Также среди принимающих участие в осуществлении правового мониторинга, предлагается выделять группу «субъектов» (в качестве которых могут выступать органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и группу «участников» мониторинга (к ним относят юридических и физических лиц, которые обладают юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства)[11]. С учетом такого способа разграничения к числу «субъектов» правового мониторинга были отнесены Президент Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти федерального и регионального уровней, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Под участниками мониторинга при этом понимаются органы местного самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти, а также граждане.

Кроме того, представляется возможным классифицировать субъектов правового мониторинга по такому критерию, как непрерывность осуществления соответствующих полномочий. Исходя из этого, могут быть выделены две категории субъектов – ответственные за проведение правового мониторинга на постоянной основе (специализированные органы, учреждения или организации) и осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной сфере периодически (при возникновении необходимости оценить эффективность правового регулирования в определенной сфере общественных отношений либо качество реализации конкретного нормативного правового акта, группы актов, в рамках сферы компетенции субъекта). От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами (только на постоянной основе; только для оперативного мониторинга; комплексно – сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов, учреждений, должностных лиц соответствующими полномочиями по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей деятельности) зависит способ организации системы правового мониторинга в государстве (соответственно, централизованный, децентрализованный, смешанный).