Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры

Действительно, ч. 2 ст. 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за субъектами Российской Федерации закреплено полномочие по организации оказания медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях). Однако это полномочие появилось в силу Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[46]. Следовательно, основанием для наделения органов местного самоуправления полномочиями по организации оказания медицинской помощи является, прежде всего, Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Заметим, что из названного Федерального закона не следует, что муниципальные учреждения здравоохранения могут существовать лишь в случае передачи полномочий. Подобное требование вытекает лишь из Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», причем согласно ст. 17 данного Федерального закона у местного самоуправления появится полномочие не по «организации оказания медицинской помощи», а по «обеспечению организации оказания медицинской помощи», поскольку значительная часть прав и обязанностей (и регулирующих и контрольных) даже в случае передачи полномочий останется на уровне субъекта РФ. Принятые субъектами РФ акты указанных нюансов не учитывают и тем самым не создают надлежащих правовых основ для деятельности муниципальных учреждений здравоохранения.

Правило о том, что наличие государственных и муниципальных образовательных учреждений (а также предприятий) является одной из конституционных гарантий, применимо и к правам граждан в сфере образования. Так, ст. 43 Конституции РФ с государственными и муниципальными образовательными учреждениями (а также предприятиями) связывает реализацию: 1) права на общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование; 2) права на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе.

В проекте Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[47] предлагается установить (ст. 22), что образовательная организация (в зависимости от того, кем она создана, может быть государственной, муниципальной или частной) будет создаваться в форме учреждения или автономной некоммерческой организации. При этом существуют изъятия из сферы, в которой могут быть созданы частные организации. Происходит это посредством установления, что: 1) образовательные организации, реализующие образовательные программы по направлениям подготовки (специальностям) в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка; 2) образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типов) могут создаваться только Российской Федерацией.

Статьей 44 Конституции РФ (ч. 2) не установлена прямая зависимость между организационной правовой формой и характеристиками получаемых услуг, как это предусмотрено в отношении права на образование и права на медицинскую помощь. Так, каждый имеет право на пользование учреждениями культуры, но при этом о бесплатном характере этого права указаний не имеется.

Помимо учреждений как организаций, собственно оказывающих социальные услуги, важное значении для реализации многих социальных прав являют собой иные организации, чья деятельность так или иначе связана с реализацией социальных прав граждан, с функционированием социальной сферы, но непосредственно социальных благ в форме услуг, являющиеся объектами социальных прав, не предоставляющие.

Пример тому – саморегулируемые организации, внебюджетные фонды, многофункциональные центры оказания государственных (муниципальных) услуг. При правовом регулировании социально ориентированных организаций, введенных в сферу юридической регламентации в 2010 г., предполагается корреляция между степенью государственной поддержки организацией и родом ее деятельности. Анализ предписаний ст. 311 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[48] показывает, что ввиду столь широкого видового разнообразия деятельности социально ориентированных организаций критерий их обособления от иных организаций чрезвычайно абстрактен: участие в решении социальных проблем не как специфических проблем в сфере реализации функций социального государства, а как общественных проблем, проблем социума, включая развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Тем самым государственную поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям можно рассматривать как особую форму «взращивания» институтов социального общества.

Статус внебюджетных фондов, действующих в системе социального страхования, до недавнего времени[49] был сведен к организационно-правовой форме учреждений, что, по мнению ряда специалистов, было неверным, поскольку противоречило самой сущности механизма страхования. Так, М. А. Ковалевский считает, что российский законодатель неверно воспринял нормы международного права и вместо учреждения необходимо говорить об институте, организации[50]. Проблема нами видится в том, что, концентрируя в себе не только управленческие, финансово-распорядительные, но и нормотворческие полномочия, организация перестает быть субъектом частного права, коим выступает учреждение, и становится юридическим лицом публичного права.

Специфика правового статуса организаций, деятельность которых направлена на реализацию социальных прав или на содействие этой реализации[51] (государственные органы в виде служб, агентств, учреждений, государственных органов), во многом определяется бинарной природой отношений. Во-первых, это отношения в связи с допуском к бесплатным благам, а во-вторых, это отношения в связи с непосредственным получением этих благ. В первом случае гражданин – субъект, обладающий правом требовать предоставления гарантированных ему благ, а государство – субъект, обязанный исполнять это требование. Во втором случае речь идет о предоставлении гражданину материальных благ или услуг, как правило, не во взаимодействии с государством, а во взаимодействии с конкретными юридическими и физическими лицами. При этом гражданин превращается в потребителя услуг, находящегося в вопиюще неравном фактическом положении с лицами, их оказывающими[52].

Поэтому при регулировании отношений в связи с предоставлением гражданам бесплатных благ важно соблюдать столь тонкий баланс публично-правовых и частноправовых методов регулирования. При возрастании роли последних становится вероятной замена отношений по реализации социальных прав отношениями по потреблению тех или иных услуг, что означает потерю сущности социальных прав.

Почему так важен вопрос об организационно-правовой форме организаций, оказывающих гражданам социальные услуги или предоставляющих социальные блага в иной форме? Представляется, что императивная ранее привязка к форме учреждений (как было показано выше в отношении ст. 44 Конституции РФ) была обусловлена не только особенностями правового регулирования гражданско-правовых отношений советского периода. Ряд исследователей исходят из достаточно популярной позиции о том, что гражданин при реализации социальных прав вступает в рыночные отношения с иными гражданами и носители социальных прав являются «более слабой, незащищенной стороной, и только государство может защитить»[53] их. Следовательно, иные лица, не носители социальных прав, обладая средствами производства (в данном случае речь идет об учреждениях образования, здравоохранения, культуры, жилищном фонде), в ответ на вынужденное обращение к ним за помощью в реализации социальных прав такую помощь снисходительно оказывают.

Данная позиция представляется не совсем верной, поскольку в условиях не только социального, но и правового государства носитель социальных прав находится ничуть не в более ущемленном положении, чем носители гражданских, политических и иных прав. Более того, если в отношении указанных прав и свобод обязанность государства часто состоит в пассивном непрепятствовании реализации гражданином своих прав, то в ситуации с социальными правами государство (в лице его органов и учреждений) является стороной правоотношений, которая имеет обязательства «материального» плана в связи с реализацией того или иного социального права гражданина. Например, праву граждан на получение бесплатного образования корреспондирует обязанность государства создать такие условия, при которых: а) оказывались бы образовательные услуги; б) эти услуги были бы бесплатными для граждан.

В советском государстве при отсутствии частного сектора оказывать эти услуги должны были создаваемые государством организации, а так как извлечения прибыли при оказании социальных услуг не допускалось, то и организационно-правовая форма была очевидной – учреждение. Сегодня в условиях многообразия организационно-правовых форм организаций, деятельность которых направлена на реализацию социальных прав граждан, важно добиться баланса между тенденциями рыночной экономики, связанной с уменьшением доли государственных и муниципальных учреждений, и необходимостью обеспечивать граждан бесплатными благами, в том числе в форме услуг.

Отказ от использования лишь одной организационно-правовой формы (учреждения) в социальной сфере, установление неограниченной возможности выбора всех предусмотренных законодательством организационно-правовых форм приводит к тому, что в законодательстве (например, об образовании и охране здоровья граждан) идет активный процесс замены термина «учреждение» на термин «организация». Полагаем, что данный процесс лишь частный случай, конкретизация тех глобальных трендов, которым подвержено законодательное регулирование юридических лиц. Как отмечается исследователями, в последние годы началось движение по пути совершенствования правовых форм, используемых для некоммерческих организаций[54].

В качестве одной из тенденций можно также отметить все большую дифференциацию организаций социальной сферы в зависимости от целей деятельности и источников финансирования. Нормы международного права, в частности Конвенция о дискриминации в области образования от 14 декабря 1960 г. (вступила в силу 22 мая 1962 г.)[55], не рассматривают в качестве дискриминационной меры создание или сохранение частных учебных заведений в тех случаях, когда их целью является дополнение возможностей образования, предоставляемых государством, при условии, что даваемое ими образование соответствует нормам, установленным компетентными органами образования (ст. 2). В этих целях отдельно оговорено и право родителей свободно отправлять своих детей не в государственные, а в иные учебные заведения в рамках, определенных законодательством каждого государства. Особенность данной Конвенции состоит в том, что она относится к числу тех немногочисленных актов международного права, которые, исходя из интересов человека, прямо предписывают правительствам создавать государственные организации для оказания тех или иных услуг и обеспечивать надлежащее качество этих услуг[56].

Государство, и только оно, в этих условиях остается гарантом социальных прав, будь они реализованы в специально созданных государством учреждениях или в коммерческих организациях частных собственников. Вопросы только в том, смогут ли изначально ориентированные на прибыль частные организации в условиях ограниченного государственного финансирования заменить собой государственные и муниципальные учреждения, не ставящие такой цели изначально. Сможет ли частный поставщик услуг довольствоваться теми крохами, которые предоставляет государственный бюджет? И что произойдет с социальными правами граждан, если предпринимательская составляющая при новой организации предоставления услуг оттеснит на задний план целевые ориентиры некоммерческих организаций?

Зарубежный опыт уже сегодня демонстрирует возможные опасности. Так, например, включение частных организаций в число поставщиков услуг, заведомо финансируемых за счет бюджета, вполне может привести к проблемам, которые сегодня испытывают американские программы Медикейр и Медикейд: государство перестает реально платить, помощь не оказывается, пациентов выставляют за дверь, поскольку рыночные механизмы спроса и предложения приводят к чрезмерным расходам бюджета.

Чрезмерных расходов государственного бюджета можно избежать или их сократить, если бы услуги оказывали организации, специально созданные для оказания данных услуг и финансируемые государством, как это было в СССР.

Несомненно, что развитие частных организаций в социальной сфере – позитивный процесс, приближающий Россию к зарубежным стандартам (например, в 2009 г. доля частных клиник в России составляла всего 8 %, тогда как в США и Германии доля частных учреждений здравоохранения составляет 54 % и 45 % соответственно[57]). Однако имеющееся в настоящее время правовое регулирование (преимущественно на подзаконном уровне) ориентировано на то, что бесплатные услуги оказываются лишь в государственных и муниципальных учреждениях, что не позволяет участвовать частным организациям в имеющихся схемах распределения бюджетного финансирования.

В итоге, наибольшим объемом прав, например в сфере здравоохранения, обладают государственные организации, а права частных организаций здравоохранения на участие в оказании медицинских услуг не распространяются на все виды медицинских услуг, регламентированных законодательством РФ. Подобное правило действует и в отношении организаций образования и культуры, права и обязанности которых наряду со спецификой имеют много общих черт.

Глава 2

Юридические лица социальной сферы

Действующее законодательство не дает определения юридического лица. Вместе с тем понятие юридического лица выводится из его признаков, перечисленных в Гражданском кодексе РФ (далее – ГК РФ). Так, в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету.

Оставляя в стороне теоретические дискуссии о понятии и признаках юридического лица[58], из приведенных положений закона с очевидностью следует, что юридическое лицо – это частноправовое понятие, связанное в первую очередь с персонифицированным имуществом, предназначенным для самостоятельного участия в гражданском обороте. И поэтому отношения, характеризующие правовой статус организаций социальной сферы как юридических лиц, являются гражданско-правовыми.

Гражданское законодательство устанавливает правовой статус и регулирует деятельность организаций социальной сферы именно как юридических лиц, самостоятельно выступающих в гражданском обороте. Оно не регулирует их деятельности, для осуществления которой они созданы (образовательной, научной, медицинской, культурной и т. д.). Для этого существуют акты отраслевого законодательства об образовании, о науке, здравоохранении, культуре. Юридические лица социальной сферы могут быть участниками публично-правовых отношений (налоговых, таможенных и т. п.). Общественные объединения создаются в первую очередь для осуществления прав граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ). Учреждения здравоохранения создаются для оказания медицинской помощи. Однако гражданское законодательство регулирует деятельность всех этих юридических лиц лишь в одном аспекте – в аспекте обеспечения их участия в гражданско-правовом имущественном обороте.

В связи с этим возникает вопрос, какие юридические лица гражданского права следует считать юридическими лицами социальной сферы. Как указывалось в предыдущей главе настоящей работы, организации социальной сферы должны оказывать так называемые социальные услуги – услуги образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и т. д. При этом такие услуги оказываются гражданам либо бесплатно, либо за символическую плату. Кроме того, деятельность организаций социальной сферы может быть направлена либо к выгоде членов этих организаций (организации взаимопомощи), либо к общественной пользе.

В настоящее время социальные услуги преимущественно оказываются государственными и муниципальными организациями образования, здравоохранения, культуры, созданными в организационно-правовой форме учреждений. Это связано, однако, не с гражданско-правовой сущностью учреждения как юридического лица, которое якобы лучше всего приспособлено для оказания социальных услуг, а с тем, что государственное финансирование социальных услуг традиционно осуществляется через организационно-правовую форму государственных и муниципальных учреждений. Однако нет абсолютно никаких юридических препятствий осуществлять государственное финансирование социальных услуг с использованием других организационно-правовых форм юридических лиц, предусмотренных гражданским законодательством, включая коммерческие организации (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью).

На сегодняшний день Конституция РФ гарантирует социальные права в государственных организациях образования, здравоохранения (ст. 41, 43). Однако в социальном государстве эта функция вполне может быть возложена также на частные организации, на коммерческие фирмы. Вопрос лишь состоит в юридической конструкции государственной финансовой поддержки соответствующей деятельности. Если ранее такая поддержка осуществлялась исключительно посредством бюджетного сметного финансирования государственных и муниципальных учреждений, то в современных условиях она может принимать и иные правовые формы. В частности, возможно предоставление бюджетных субсидий на соответствующие цели не только государственным и муниципальным учреждениям, но и частным компаниям, созданным в любых организационно-правовых формах (ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[59] (далее – БК РФ)). Кроме того, юридическим лицам, оказывающим социальные услуги, возможно предоставление налоговых, таможенных и иных льгот и преференций, фактически компенсирующих выпадающие доходы в связи с оказанием социальных услуг.

Поэтому, в принципе, понятие юридических лиц социальной сферы не должно иметь никакого гражданско-правового значения: ими могут быть названы любые организации, фактически оказывающие социальные услуги. Более того, в социальном государстве на любые юридические лица может быть возложена конституционная обязанность оказывать социальные услуги при условии гарантий бюджетного финансирования этих услуг со стороны государства или предоставления надлежащих компенсационных налоговых и иных льгот. Уже сегодня в законодательстве встречаются примеры возложения подобной обязанности в том числе и на частные организации. Например, согласно ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-Г, всем лицам, не достигшим 18 лет, гарантируется право бесплатного посещения музеев 1 раз в месяц. Это право распространяется и на негосударственные музеи[60].

Таким образом, обязанность оказания социальных услуг может быть возложена в определенных пределах на любые юридические лица, оказывающие услуги образования, здравоохранения, культуры и т. д. Более того, при необходимости такая обязанность теоретически может быть распространена и на другие услуги, работы и даже товары, предоставляемые коммерческими и некоммерческими организациями в отношении каждого, кто к ним обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, гостиничное обслуживание и т. д.). Эти пределы гарантированного социального минимума могут быть выражены в определенных квотах, процентах к обороту и т. д. При установлении подобных обязанностей был бы достигнут оптимальный баланс интересов государства, общества и бизнеса. При этом в жизнь воплотилась бы идея государственно-частного партнерства в социальной сфере: социальная ответственность бизнеса и социальная ответственность государства обрела бы совершенно реальные правовые и экономические формы.

Такой подход предопределил бы отказ от понятия социальных услуг как таковых и связанных с ними понятий «организация социальной сферы», «минимальные социальные стандарты» и т. п. как излишних и ставящих получателей социальных услуг в заведомо неравное положение с потребителями тех же самых услуг, оказываемых за деньги. Гарантированный Конституцией РФ и иными федеральными законами минимум социальных прав реализовался бы не через специальную систему особых «социальных услуг», предоставляемых гражданину бесплатно или по льготным ценам, а посредством предоставления обычных услуг соответствующего вида по рыночным ценам за счет государства и бизнеса всеми субъектами, предоставляющими эти услуги. При этом качество соответствующих услуг соответствовало бы рыночным, а не «минимальным социальным» стандартам. Кроме того, ни у кого не возникало бы вопросов с распространением на соответствующие отношения законодательства о защите прав потребителей: услуга предоставлялась бы не бесплатно, а по рыночным ценам, и гражданин, получивший некачественную услугу, имел бы те же гарантии защиты, которые предоставляются потребителям, заплатившим за соответствующую услугу рыночную цену.

Вместе с тем в настоящее время социальные услуги оказываются преимущественно государственными и муниципальными учреждениями. Более того, в законодательстве встречаются некоторые положения, характеризующие юридические особенности учреждений как организаций социальной направленности. Например, в ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[61] (далее – ТК РФ) содержится норма, согласно которой по вытекающим из трудовых отношений обязательствам работодателей – учреждений, финансируемых полностью или частично собственником (учредителем), а также работодателей – казенных предприятий дополнительную ответственность несет собственник (учредитель) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Однако отождествлять понятие юридического лица социальной сферы с организационно-правовой формой государственного учреждения лишь на этом основании было бы неправильным. Так как деятельность юридических лиц социальной сферы заключается в оказании социальных услуг или в предоставлении иных социальных благ, то к таким юридическим лицам необходимо относить те организации, которые создаются в соответствующих целях. Наиболее близко целям деятельности организаций социальной сферы отвечают некоммерческие организации.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Несмотря на то что по смыслу приведенной нормы перечень целей деятельности некоммерческой организации является открытым, тем не менее такие цели не могут быть произвольными: они должны быть направлены на достижение общественных благ.

Если исключить из перечня некоммерческих организаций организации, создаваемые в управленческих целях, можно сказать, что все остальные некоммерческие организации, по существу, являются юридическими лицами социальной сферы.

Поэтому с известной долей условности к юридическим лицам социальной сферы можно отнести любые некоммерческие организации, так как цели их создания наиболее соответствуют целям деятельности организаций социальной сферы.

Среди некоммерческих организаций закон (ч. 21 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях») особо выделяет «социально ориентированные некоммерческие организации», под которыми понимаются некоммерческие организации (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также иные предусмотренные законом виды деятельности.