Нормативно-правовое предписание. Природа, типология, технико-юридическое оформление

3) Правовые декларации, дефиниции и принципы относятся к числу общих НПП[261]. Поэтому, характеризуя их специфику и соотношение друг с другом, логично определить степень общности каждого типа. Очевидно, не вызывает сомнений, что для деклараций эта степень будет предельно высокой, максимальной.

Кроме содержательных признаков правовых деклараций следует, очевидно, выделить и функциональные признаки, характеризующие особенности процесса их действия как самостоятельного типа НПП:

4) Декларации выполняют особую функцию в процессе правового регулирования. В отличие от других НПП, они не предназначены для того, чтобы непосредственно регламентировать поведение субъектов. Очевидно, можно выделить два основных направления их действия. Во-первых, декларации вводят в структуру нормативного акта и сообщают правовую форму морально-политическим, идеологическим и другим общезначимым целям социального развития. В результате, с одной стороны, изложенные в законе нормы пронизываются общим идейным смыслом, с другой стороны, правовые декларации становятся проводниками официальной государственно-правовой идеологии.

Во-вторых, декларативные НПП, закрепленные в преамбуле правового акта, выполняют вводно-прикладную, техническую функцию, указывая предмет и сферу регулирования соответствующего закона, нормативные акты, в соответствии с которыми он принят, и т. д. Благодаря этому преамбула становится своеобразным введением в нормативно-правовой акт, в какой-то мере помогая с самого начала сориентироваться в нем, «войти в курс дела»[262].

Условно можно назвать эти функции внешней и внутренней, так как если во втором случае действие НПП замыкается на нормативном акте, то в первом оно ориентировано на правосознание субъекта, реализующего право, направлено на формирование у него определенных представлений о предмете правового регулирования, согласующихся с соответствующими государственными представлениями[263].

5) Функциональными особенностями объясняется и своеобразная форма реализации деклараций. Они не реализуются непосредственно. Если правовой принцип может иногда действовать прямо, чтобы заполнить пробелы в законодательстве, то вынести решение непосредственно на основе преамбулы какого-либо закона просто невозможно. Декларативные положения упоминаются иногда в правоприменительных актах, но с другой целью. Аргументируя принимаемое решение, правоприменитель может использовать положения преамбулы для обоснования своих выводов. Подобные примеры встречаются в практике Конституционного суда РФ[264]. Однако основной формой реализации данного типа НПП является другая – правовые декларации могут осуществляться как идеологические установки правосознания участников правотворческой и правоприменительной деятельности.

Теперь обратимся к тем особенностям, которые характеризуют правовые декларации с формальной стороны:

6) Прежде всего, это своеобразная форма изложения. Декларации не содержат формализованных правил поведения, конкретных законодательных велений, а в достаточно вольной повествовательной форме излагают взгляды законодателя на перспективы и цели развития различных общественных институтов[265]. Повествовательная форма грамматического изложения рассматривается Ю. В. Блохиным в качестве одного из признаков нетипичности НПП[266]. Действительно, абсолютное большинство НПП излагаются совершенно иначе. Но «нетипичность» деклараций свидетельствует не о том, что данный вид НПП является новым для законодательства, не о том, что он распространен лишь в одной или нескольких отраслях[267]. Декларации нетипичны в смысле количественного соотношения с другими видами НПП, что обусловлено спецификой их роли в структуре правового акта и в правовом регулировании в целом. Но, тем не менее, они занимают свое «законное» место в системе законодательства, будучи включены в большинство нормативных актов. Таким образом, правовые декларации следует рассматривать как особый тип НПП, самый небольшой в номинальном отношении, но вполне распространенный и типичный для российского законодательства.

7) Важным признаком правовых деклараций является место их расположения в рамках структуры нормативного акта. Декларативные положения, как правило, помещаются в преамбулу правового акта, реже – в его первые статьи. Последний вариант размещения в науке принято рассматривать как достаточно неудачный[268], и, как будет показано ниже, он используется в практике правотворчества не часто. Поэтому, исследуя правовые декларации действующего законодательства, мы будем, прежде всего, говорить о положениях, содержащихся в преамбулах нормативных актов. Преамбула, соответственно, выступает в качестве основной формы, источника данного типа НПП.

Перечисленные признаки, очевидно, свидетельствуют не об отсутствии роли деклараций в правовом регулировании, а об их особенной роли в нем. Как отмечает С. С. Алексеев, декларации являются органическими частицами правовой системы в целом, в составе системы участвуют в правовом регулировании и, таким образом, являются правовыми положениями[269]. Сказанное дает основания считать правовые декларации самостоятельным типом НПП. Это означает, что необходимо четко отграничивать их от предписаний других видов.

Достаточно большая группа авторов включает в понятие «декларации» и принципы права[270]. Основанием для этого выступает то, что последние также не обеспечены непосредственно конкретной санкцией. Их реализация обеспечивается действием всего законодательства, а не отдельно взятого предписания. Однако правовые принципы не могут быть приравнены к декларациям, так как НПП – это лишь одна из сторон бытия принципа. Их значение для правовой системы в целом[271] не позволяет приравнять их ни к декларативным положениям, ни к какому-либо другому типу НПП.

Именно поэтому нельзя согласиться с О. С. Иоффе, который утверждает, что преамбулы законов должны закреплять общие принципы отрасли права или ее институтов[272].

На первый взгляд, такая позиция находит свое подтверждение. В преамбуле Конституции РФ, например, говорится о принципах защиты прав и свобод человека, равноправии и самоопределении народов, ответственности за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями и др. Но вряд ли стоит называть эти положения принципами уже на том основании, что они закреплены в преамбуле Конституции РФ: те из них, которые имеют самостоятельное регулятивное значение, закрепляются непосредственно в статьях Конституции РФ (ст. 1–4 и др.), остальные же (уважение к памяти предков, вера в добро и справедливость и др.) правовыми принципами считаться не могут. Это скорее общие начала права, определяющие дух законодательства, придающие ему общую идеологическую окраску. Поэтому методологически неверно смешивать столь различные понятия, как правовые принципы и декларации, включая их в преамбулу.

Исключение составляют, возможно, те ситуации, когда принципы основополагающего значения включаются в преамбулу ввиду того, что без их упоминания существо, дух законодательства передать невозможно (принципы демократизма, соблюдения прав и свобод человека и др. в Конституции). Но и в этом случае наличие принципов права в преамбуле не является определяющим признаком. Это лишь средство выражения идеологических установок, составляющих содержание деклараций.

Следует отметить, что у самого законодателя нет четкого критерия, позволяющего отнести то или иное НПП к правовым декларациям и включить его на этом основании в преамбулу закона.

1) Иногда в преа мбуле закрепляются веления, не являющиеся правовыми декларациями. Чаще всего это бывают определения основных понятий[273], реже – нормы права[274]. Это представляется неправильным, так как декларации, несмотря на все сказанное выше, являются все-таки переходным вариантом между правовыми и неправовыми (идеологическими, политическими, моральными и т. д.) положениями. Поэтому нужно четко отграничивать их от тех НПП, которые несут в себе реальную правовую информацию, непосредственно или опосредовано используемую в правоприменительной практике. Выносить последние за пределы статей закона нецелесообразно[275].

2) В некоторых нормативных актах, наоборот, правовые декларации включаются в текст статей. Вот один из наиболее наглядных примеров:

– «Настоящий Федеральный закон определяет правовые и экономические основы создания и функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области, учитывая ее специфическое географическое положение, значение для национальных интересов РФ. Настоящий Федеральный закон направлен на создание благоприятных условий для социально-экономического развития РФ и Калининградской области»[276];

– «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при создании и функционировании Особой экономической зоны в Магаданской области (далее – Особая экономическая зона) с учетом ее специфического географического положения и значения для геополитических интересов РФ. Настоящий Федеральный закон направлен на создание благоприятных условий для социально-экономического развития Магаданской области»[277].

Вряд ли можно найти рациональное объяснение тому факту, что первый отрывок помещен законодателем в преамбулу, а второй – в первую статью соответствующих нормативных актов[278].

Для того чтобы четко определить, какие положения следует закреплять в преамбуле закона, необходимо подробнее рассмотреть существующие разновидности правовых деклараций. Следует заметить, что в научной литературе нет более или менее стройной классификации велений, закрепляемых в преамбулах законов. Поэтому при ее построении следует ориентироваться, в первую очередь, на текст нормативно-правовых актов.

Анализируя содержание преамбул действующих федеральных законов, можно выделить наиболее распространенные виды правовых деклараций.

1) Практически каждая преамбула содержит указание на предмет регулирования соответствующего закона. Эту разновидность декларативных НПП можно условно назвать предметными. В качестве их примера можно привести следующие преамбулы: «Настоящий Закон устанавливает государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера»[279]; «Настоящий Федеральный закон устанавливает меры по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами, порядок введения и применения таких мер»[280]; «Настоящий Федеральный закон определяет задачи, устанавливает правовую основу и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия органов федеральной фельдъегерской связи с другими органами государственной власти РФ, а также виды контроля и надзора за их деятельностью»[281]; «Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы государственного регулирования развития авиации в РФ»[282]. В некоторых законах аналогичные предметные декларации помещаются не в преамбулу, а в одну из первых статей[283].

2) Цели, на достижение которых направлен правовой акт, указываются в преамбулах большинства законов[284]: «Настоящий Закон направлен на создание условий для сохранения и равноправного и самобытного развития языков народов РФ и призван стать основой для формирования системы правового регулирования…»[285]; «…направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов»[286]; «в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов»[287]; «в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды»[288].

По нашему мнению, следует различать целевые декларативные НПП, закрепляющие цели закона и цели деятельности, регулируемой этим законом. Как правило, положения о целях закона более «декларативны», они лишь помогают передать общий смысл нормативного акта, выполняя в нем внутренние организующие функции. Цели той деятельности, которая регламентируется законом, наоборот, составляют часть предмета регулирования соответствующего закона, поэтому должны быть сформулированы конкретнее. Например, цели Федерального закона «О конверсии оборонной промышленности в РФ»[289] закреплены в его преамбуле в виде общей формулировки: «…направлен на проведение конверсии оборонной промышленности на основе наиболее эффективного использования производственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов конверсируемых организаций и обеспечение социальной защиты работников конверсируемых организаций». В ст. 3 этого Закона закрепляются цели проведения конверсии, которые включают 5 положений, содержащих также общее указание на средства достижения целей: «обеспечение социальной защиты работников… в том числе посредством создания дополнительных рабочих мест в конверсируемых организациях», «обеспечение научно-технического прогресса за счет приоритетного развития наукоемких производств» и т. д. При этом, думается, обе представленные разновидности являются именно декларативными НПП, так как в обоих случаях речь идет о конечных, а не непосредственных целях правового регулирования.

3) Часто в преамбулах перечисляются субъекты, на отношения между которыми распространяется действие закона, т. е. определяется сфера действия нормативного акта. Примерами подобных «субъектных» деклараций являются следующие: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ и услуг)»[290]; «…регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее – предприятия), а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее – граждане)»[291]; «Участниками указанных отношений являются граждане и юридические лица любых организационно-правовых форм и форм собственности»[292].

4) Важную роль играют положения преамбулы, связывающие данный закон с другими нормативными актами, чаще всего с Конституцией РФ. Это своего рода «отсылочные» декларации: «В соответствии с Федеральным законом “О восстановлении и защите сбережений граждан РФ” настоящий Федеральный закон устанавливает…»[293]; «Положения настоящего Федерального закона основываются на положениях Конституции РФ, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности РФ, относятся к предметам ведения РФ»[294]; «Руководствуясь Конституцией (Основным Законом) РФ, Федеративным договором, нормами международного права…»[295]; «…в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ и федеральными законами»[296]; «Вопросы, относящиеся к исключительной экономической зоне РФ и деятельности в ней, не предусмотренные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне РФ и деятельности в ней»[297]. Иногда такие декларации содержат указание на конкретную статью[298] и даже (крайне редко) на источник официального опубликования другого закона[299].

5) Положения, объясняющие мотивы принятия закона, встречаются в тексте преамбул реже, чем описанные выше веления, но они также достаточно распространены. Вот примеры таких «мотивирующих» НПП: «Российская Федерация и Республика Беларусь, руководствуясь волей народов России и Белоруссии к единению и опираясь на общность их исторических судеб, заботясь о жизненных интересах своих граждан; будучи убеждены

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Давыдова М. Л. Нормативно-правовые предписания в российском законодательстве. Волгоград, 2001; Она же. Нормативно-правовое предписание в теории права. Волгоград, 2003.

2

Подробно излагать соответствующие теоретические положения здесь не имеет смысла, так как, во-первых, они достаточно детально изучены юридической наукой, а во-вторых, проблеме структуры ПН будет специально уделено внимание в гл. III настоящего исследования.

3

Настоящее исследование базируется на традиционном представлении о том, что в России, как в стране с романо-германской (нормативно-законодательной) правовой системой, право возникает главным образом как результат действий определенных государственных органов в форме нормативного акта (см.: Зивс С. Л. Источники права. М., 1981. С. 9). Представление это не является бесспорным. Во-первых, сам факт принадлежности российской правовой системы к числу систем романо-германского типа в науке ставится под сомнение (см., напр.: Синюков В. Н. Российская правовая система (вопросы теории). Автореф. дис… докт. юрид. наук. Саратов, 1995. С. 22). Во-вторых, учеными ведется исследование других, кроме нормативного акта, действующих источников права: нормативного договора, судебного прецедента, правового обычая и т. д. (см.: Василенко О. Н. Проблемы онтологии и эволюции правосудия и формы права. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 10–12; Вопленко Н. Н. Источники и формы права. Волгоград, 2004; Гурова Т. В. Актуальные проблемы теории источников права. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 10; Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15; Лившиц Р. З. Теория права. М., 1994. С. 77–78, 109–110; Марченко М. Н. Источники права. М., 2005 и др.). Однако для целей настоящего исследования мы искусственно упростим проблему, абстрагировавшись от существования различных нетрадиционных источников права, и будем говорить о законодательстве как об основной форме объективизации ПН.

4

Черданцев А. Ф. Специализация и структура норм права // Правоведение. 1970. № 1. С. 41.

5

Для выхода из создавшейся ситуации в литературе предлагалось, например, считать гипотезу, диспозицию и санкцию подразумеваемыми, а не непременными составными частями ПН (см.: Лившиц Р. З. Теория права. С. 104). Однако такой подход только усложняет проблему, поскольку ставит под сомнение тот взгляд на структуру ПН, с позиций которого решается вопрос.

6

См., напр.: Васильев А. М. Формы выражения норм советского социалистического права // Лекции по курсу теории государства и права. Вып. 17. М., 1960. С. 3; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М., 1962. С. 80.

7

Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 67.

8

В некоторых источниках до сих пор в качестве первичного элемента системы законодательства называется статья нормативного акта (см.: Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. № 2. С. 27.). Однако общепризнанным является тот факт, что «статья и по объему и по строению в каждом отдельном случае полностью определяется нормоустановительными органами, их замыслом, целями, задачами… Разнообразие в построении статей субъективно по своей природе и, следовательно, не отражает закономерностей соотношения элементов структуры права с элементами структуры законодательства» (Евграфов П. Б. Соотношение структуры советского права и структуры советского законодательства. Дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1981. С. 140–141).

9

См., напр.: Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 87; Боброва Н. А. Охранительный механизм права и теория конституции // Охранительный механизм в правовой системе социализма. Красноярск, 1989. С. 148; Бойко Л. М. Законодательная техника: (теория и практика). Дис. … канд. юрид. наук. Ташкент, 1984. С. 65; Болдырев Е. В., Галкин В. М., Лысков К. И. О структуре уголовно-правовой нормы // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Т. 1. М., 1974. С. 141; Иоффе О. С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 14. М., 1968. С. 45, 51; Правоприменение в советском государстве. М., 1985. С. 22–23; Явич Л. С. Право развитого социалистического общества: Сущность и принципы. М., 1978. С. 30, 32, 39–41 и др.

10

Во всяком случае, это касается правовых принципов, которые, по мнению большинства ученых, занимают совершенно особое место в системе права (см., напр.: Иоффе О. С. Указ. соч.; Явич Л. С. Указ. соч.; Он же. Право и общественные отношения. М., 1971. С. 72 и др.).

11

Ранее понятие «предписание» использовалось как синоним правовой нормы или правила, содержащегося в ней (см., напр.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1962. С. 80; Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. С. 80).

12

Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 34.

13

Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 81–118.

14

Апт Л. Ф. Формы выражения и изложения правовых норм в нормативных актах. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1973; Она же. Об элементах структуры нормативного акта // Правоведение. 1973. № 2. С. 27–32.

15

Блохин Ю. В. Критерии отграничения нормативно-правовых предписаний от ненормативных в советском законодательстве (на примере нетипичных предписаний). Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1991.

16

Борисов Г. А. Отправные нормативные установления советского законодательства. Автореф. дис… докт. юрид. наук. Харьков, 1991.

17

Вопленко Н. Н. Нормы права: Лекция для студентов юридического факультета. Волгоград, 1997; Он же. Основные проблемы современного правопонимания // Вестник ВолГУ. Серия 3. Вып. 2, 1996.

18

Горшенев В. М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. 1978. № 3. С. 113–118.

19

Евграфов П. Б. Соотношение структуры советского права и структуры советского законодательства. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Харьков, 1981; Он же. Проблемы теории системы советского права. Харьков, 1989. Рукопись деп. в ИНИОН АН СССР 21.06.89.

20

Заец А. П. Согласованность нормативных предписаний как условие повышения эффективности правового регулирования. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Киев, 1985; Он же. Система советского законодательства (Проблема согласованности). Киев, 1987.

21

Мирошниченко Т. Н. Нетипичное нормативное предписание: его природа и модификации. Харьков, 1984. Рукопись деп. в ИНИОН АН СССР 5.12.84; Она же. Нетипичные явления в советском праве. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Харьков, 1985.

22

Парфентьев А. Л. Нормативно-правовое предписание и его виды. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1980.

23

Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979.

24

Пиголкин А. С., Вопленко Н. Н. Основные виды правовых предписаний в советском законодательстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ, вып. 16. М., 1979.