Политический порядок в меняющихся обществах

Вот этот-то дефицит власти нередко способны ликвидировать коммунистические и прочие радикальные движения. История достаточно определенно свидетельствует о том, что коммунистические режимы не эффективнее свободных стран в борьбе с голодом, развитии здравоохранения, обеспечении роста национального производства, создании новых отраслей и повышении благосостояния. Зато они обеспечивают эффективное государственное управление. Их идеология служит основой легитимности, а их партийная организация обеспечивает институциональные механизмы для мобилизации поддержки и осуществления политических стратегий. Во многих модернизирующихся странах свергнуть правительство несложно: достаточно бывает одного батальона, двух танков и полудюжины полковников. Но ни в одной модернизирующейся стране с помощью военного переворота не было свергнуто коммунистическое правительство. Реальный коммунистический вызов для модернизирующихся стран состоит не в том, что коммунистам так хорошо удается свержение правительств (это легко), а в том, что им так хорошо удается организация государственного управления (что много труднее). Они не обеспечивают свободы, но они обеспечивают порядок; они создают правительства, способные управлять. В то время как американцы прилагают большие усилия, чтобы уменьшить экономическое отставание, коммунисты предлагают модернизирующимся странам испытанный метод преодоления политического отставания. В ситуациях, когда модернизирующиеся страны страдают от социальных конфликтов и насилия, коммунисты дают им некоторую надежду на достижение политического порядка.

Политические институты: сообщество и политический порядок

Общественные силы и политические институты

Уровень политической общности, достигаемый обществом, отражает связь между его политическими институтами и составляющими его общественными силами. Общественная сила – это этническая, религиозная, территориальная или экономическая группа. Модернизация в значительной мере связана с умножением и диверсификацией наличных в обществе социальных сил. Помимо группировок, основанных на родстве, расовой и религиозной общности, возникают группировки по профессиональному, классовому и образовательному признаку. В свою очередь, политическая организация или процедура есть средство для установления порядка, разрешения споров, выдвижения авторитетных лидеров и тем самым для установления общности между теми или иными общественными силами. Простое политическое сообщество может иметь основанием этническую, религиозную принадлежность или род занятий и не нуждаться в высокоразвитых политических институтах. Оно характеризуется единством в смысле дюркгеймовой механической солидарности. Чем, однако, сложнее и неоднороднее общество, тем в большей мере достижение и поддержание политической общности оказывается зависимым от функционирования политических институтов.

На практике различие между политическим институтом и общественной силой не вполне отчетливо. Многие группы совмещают в себе черты того и другого. Между тем теоретическое различие между ними вполне ясно. Можно утверждать, что все люди, участвующие в политической жизни, являются членами различных общественных группировок. Уровень политического развития общества в значительной мере зависит оттого, в какой степени политические активисты принадлежат к различным политическим институтам и идентифицируются с ними. Очевидно, что разные общественные силы существенно различаются по своему могуществу и влиянию. В обществе, где все принадлежат к одной общественной силе, конфликты ограничены и разрешаются в рамках структуры этой общественной силы. Здесь нет нужды в определенных политических институтах. В обществе с небольшим числом общественных сил какая-нибудь одна группа – военные, священнослужители, какой-то один род, расовая или этническая группа – может господствовать над другими и эффективно понуждать их к подчинению своей власти. Общество может существовать при невысокой степени общности или ее отсутствии. Но в обществе, обладающем достаточно высокой неоднородностью и сложной структурой, ни одна общественная сила не может править в одиночку и тем более не может установить согласие, если не созданы политические институты, которые бы существовали до некоторой степени независимо от тех общественных сил, которые их создали. «Сильнейший, – согласно часто цитируемому высказыванию Руссо, – никогда не силен настолько, чтобы всегда оставаться господином, если только он не превратит свою силу в право, а повиновение в долг». В обществе любой сложности сравнительное могущество групп изменяется, но, чтобы это общество было единым, могущество каждой из групп осуществляется через посредство политических институтов, которые умеряют это могущество и изменяют его направленность таким образом, чтобы сделать доминирование одной группы совместимым с согласием многих.

При полном отсутствии социальных конфликтов политические институты не нужны; при полном отсутствии общественной гармонии они невозможны. Две группы, видящие друг в друге непримиримых врагов, не могут сформировать фундамент для сообщества до тех пор, пока это взаимовосприятие не изменится. У групп, составляющих общество, должны быть совместимые интересы. Кроме того, сложное общество нуждается в некотором определении – в терминах общего принципа или этических обязанностей – той связи, которая удерживает группы вместе и отличает это сообщество от других. В простом обществе общность основывается на непосредственной связи одного лица с другим: мужа с женой, брата с братом, соседа с соседом. И обязанности, и общность носят непосредственный характер; ничто не привносится извне. В более сложном обществе, однако, общность связана с отношением отдельных людей или групп к чему-то внешнему для них. Обязанность относится к некоторому принципу, традиции, мифу, цели или кодексу поведения, общим для этих лиц или групп. Сведенные воедино, эти элементы образуют то, что Цицерон определял как «сообщество» или «совместное существование значительного числа людей, связанных общим соглашением о законе и правах и желанием пользоваться преимуществами совместного существования». Consensus juris и utilitatis communion[2] суть две стороны политической общности. Есть, однако, и третья сторона. Намерения, установки должны отражаться в поведении, а сообщество предполагает не просто «совместное существование», но упорядоченное, стабильное и устойчивое совместное существование. Короче говоря, совместное существование должно быть институциализовано. И создание политических институтов, связанное с моральным согласием и общими интересами и их отражающее, составляет, следовательно, третий элемент, необходимый для установления общности в сложном обществе. Такие институты, в свою очередь, придают новый смысл общей цели и по-новому увязывают частные интересы индивидов и групп.

Таким образом, уровень общности в сложном обществе зависит, в первом приближении, от прочности и силы его политических институтов. Институты являются поведенческим выражением морального согласия и общих интересов. Отдельная семья, клан, племя или сельская община могут достигать общности ценой сравнительно небольших сознательных усилий. Они представляют собой в некотором роде естественные сообщества. По мере того как общества становятся более многочисленными, более сложными в структурном отношении и осуществляющими все более разнообразную деятельность, достижение и поддержание высокого уровня общности все больше зависит от политических институтов. Люди, однако, не склонны отказываться от образа общественной гармонии, достигаемой и поддерживаемой без политического действия. Это было мечтой Руссо. Это же остается мечтой государственных и военных деятелей, воображающих, что они могут добиться общности в своих социумах без приложения усилий в сфере политики. Это же является эсхатологической целью марксистов, которые надеются создать в конце истории совершенное сообщество, в котором политика станет ненужной. На самом деле эта атавистическая идея могла бы осуществиться лишь в том случае, если бы история обратилась вспять, цивилизация была бы уничтожена, а из уровней организации человечества сохранились бы только семья и сельская община. В простых обществах общность может существовать без политики или, во всяком случае, без высокодифференцированных политических институтов. В сложном обществе общность возникает в результате политического действия и поддерживается политическими институтами.

Исторически политические институты возникли из взаимодействия и разногласий между общественными силами и постепенного развития процедур и организационных механизмов для разрешения этих разногласий. Дробление малочисленного и однородного правящего класса, диверсификация общественных сил и возрастающее взаимодействие между этими силами – таковы предпосылки возникновения политических организаций и процедур и создания в конечном счете политических институтов. «Осознанная выработка конституций началась в средиземноморском мире, видимо, тогда, когда ослабла клановая организация и борьба между богатыми и бедными стала существенным политическим фактором»5. Афиняне призвали Солона для учреждения конституции тогда, когда их государство оказалось под угрозой распада из-за того, что «население разделилось на несколько партий по числу различных территорий» и «неравенство между богатыми и бедными дошло тогда, так сказать, до высшей точки»6. Чем больше усложнялось афинское общество, тем более развитые политические институты требовались для поддержания в нем политической общности. Реформы Солона и Клисфена были ответами на социально-экономические изменения, угрожавшие подрывом прежнего фундамента сообщества. По мере того как росло разнообразие общественных сил, политические институты должны были усложняться и усиливаться. Но как раз именно этого и не произошло в XX в. в модернизирующихся странах. Общественные силы были сильны, а политические институты слабы. Законодательные и исполнительные органы, общественные авторитеты и политические партии оставались непрочными и дезорганизованными. Развитие государства отставало от эволюции общества.

Критерии политической институциализации

Политическая общность в сложном обществе зависит, таким образом, от силы существующих в этом обществе политических организаций и того, насколько прочно утвердились в нем соответствующие политические процедуры. Эта сила и эта прочность зависят, в свою очередь, оттого, насколько широкую поддержку имеют организации и процедуры, и от уровня их институциализации. Масштабы поддержки означают всего лишь то, в какой мере политическими организациями и процедурами охвачена проявляющаяся в обществе активность7. Если лишь небольшое число представителей высшего класса состоит в политических организациях и подчиняет свое поведение некоторому набору процедур, то их поддержка ограничена. Если же большая часть населения соблюдает политические процедуры, то поддержка широка. Институты – это устойчивые, значимые и воспроизводящиеся формы поведения. Организации и процедуры могут обладать различным уровнем институциализации. И Гарвардский университет, и недавно открытая сельская школа являются организациями, но в Гарвардском университете мы наблюдаем много больше признаков института, нежели в средней школе. Как заседания Конгресса, так и пресс-конференции президента Джонсона – процедуры, но процедура определения старшинства много более институциализована, чем манера президента Джонсона общаться с прессой.

Институциализация – это процесс, посредством которого организации и процедуры приобретают ценность и устойчивость. Уровень институциализации какой-либо политической системы определяется адаптивностью, сложностью, автономией и согласованностью ее организаций и процедур. Равным образом уровень институциализации какой-либо отдельной организации или процедуры измеряется ее адаптивностью, сложностью, автономией и внутренней целостностью. Если есть возможность выделить и измерить эти критерии, можно сравнивать политические системы по уровню их институциализации. Можно также оценивать возрастание и снижение уровня институциализации отдельных организаций и процедур в составе политической системы.

Адаптивность – ригидность. Чем более адаптивна организация или процедура, тем выше уровень ее институциализации; чем она менее адаптивна и более ригидна, тем ниже уровень ее институциализации. Адаптивность – приобретаемая характеристика организации. Грубо говоря, это функция давления со стороны окружающей среды и возраста организации. Чем больше требований предъявляет окружающая среда и чем организация старше, тем более она адаптивна. Ригидность в большей мере присуща молодым организациям, чем старым. В то же время старые организации и процедуры не обязательно адаптивны, если они существовали в статичном окружении. Кроме того, если за какой-то период времени организация выработала набор реакций для эффективного решения одного типа проблем, а позднее ей пришлось столкнуться с совершенно другим типом проблем, требующим других реакций, то организация вполне может оказаться жертвой своих прошлых успехов и не приспособиться к новым условиям. В целом, однако, первое препятствие – самое трудное. Успешная адаптация к одному вызову со стороны окружающей среды прокладывает путь для успешной адаптации к последующим вызовам. Если, к примеру, вероятность успешного преодоления первой трудности составляет 50 %, вероятность успешной адаптации ко второму вызову может составить 75 %, к третьему вызову – 87,5 %, к четвертому – 93,75 % и т. д. Какие-то изменения в окружающей среде неизбежны для всякой организации. Другие изменения среды могут быть продуктом функционирования самой организации – как, например, в тех случаях, когда она успешно решает те задачи, для выполнения которых была изначально создана. Если принять, что среды могут различаться в отношении требований, предъявляемых ими к организациям, то адаптивность организации может в первом приближении измеряться ее возрастом8.

Что же касается возраста, то он измеряется трояко.

Один способ – чисто хронологический: чем дольше существует организация или процедура, тем выше уровень ее институциализации. Чем старше организация, тем вероятнее, что она будет существовать в течение некоторого времени и в будущем. Можно предполагать, что для столетней организации вероятность того, что она проживет еще один год, в сто раз выше, чем вероятность прожить еще один год для организации с годичным стажем. Таким образом, политические институты складываются не за один день. Политическое развитие есть в этом смысле медленный процесс, особенно по сравнению с намного более динамичным процессом экономического развития. В некоторых случаях определенные виды опыта могут оказывать влияние, сравнимое с влиянием времени: острый конфликт или другие серьезные испытания могут приводить к более быстрому преобразованию организаций в институты, чем в условиях нормальной жизни. Но такие интенсивные воздействия редки, и даже при их наличии, требуется время. «Крупная партия, – замечает Ашока Мехта, объясняя, почему коммунизм потерпел неудачу в Индии, – не создается в одночасье. В Китае становлению крупной партии способствовала революция. И в других странах крупные партии возникали в процессе революций. Но в обычных условиях просто невозможно сформировать большую партию, невозможно мобилизовать миллионы людей в полумиллионе деревень»9.

Еще одна мера адаптивности – поколенческий возраст. Пока во главе организации остается первое поколение ее лидеров, пока процедура исполняется ее инициаторами, адаптивность организации остается под сомнением. Чем чаще организации пришлось решать проблему мирного перехода власти из одних рук в другие, чем чаще сменялись ее руководители, тем выше уровень ее институциализации. Разумеется, поколенческий возраст есть в значительной мере функция хронологического возраста. Но политические партии и правительства могут десятилетиями оставаться под руководством одного поколения лидеров. Основатели организаций – партий, правительств или корпораций – часто молоды. Поэтому разрыв между хронологическим возрастом и поколенческим в ранней истории организации обычно более значителен, чем в последующие периоды ее существования. Этот разрыв порождает напряжение между первыми руководителями организации и поколением, следующим непосредственно после них, теми, кому маячит перспектива прожить всю свою жизнь в тени первого поколения. В середине 1960-х гг. Коммунистической партии Китая было 45 лет, но руководило ею в значительной части первое поколение вождей. Бывает, конечно, что в организации сменяется руководство без смены поколения руководителей. Одно поколение отличается от другого своим жизненным опытом. Простая замена одной группы руководителей на другую в ситуации, например, преодоления кризиса преемственности что-то значит с точки зрения институциальной адаптивности, но ее значение не столь велико, как при смене поколения руководителей, т. е. при замене одной группы руководителей на другую, с существенно иным организационным опытом. Переход власти от Ленина к Сталину имел внутрипоколенческий характер; переход от Сталина к Хрущеву был межпоколенческим.

В-третьих, организационная адаптивность может измеряться в функциональных терминах. Организационные функции могут, разумеется, определяться множеством способов. (В этом состоят как большая привлекательность, так и существенная ограниченность функционального подхода к организациям.) Обычно организация создается для выполнения одной конкретной функции. Когда отпадает надобность в этой функции, организация переживает значительный кризис: либо она находит для себя новую функцию, либо примиряется с постепенным умиранием. Организация, адаптировавшаяся к изменениям в окружающей среде и пережившая одно или несколько изменений в своих основных функциях, имеет более высокий уровень институциализации, чем та, которая этого не переживала. Функциональная адаптивность, а не функциональная специализация является подлинным отличием высокоразвитой организации. Институциализация делает из организации нечто большее, чем просто инструмент для достижения определенных целей10. Руководители и члены этой организации начинают ценить ее ради ее самой, и она обретает собственную жизнь, не сводящуюся к тем конкретным функциям, которые она выполняет в определенное время. В этом триумф организации над ее функцией.

Таким образом, организации и индивиды существенно различаются в отношении приобретаемой ими способности адаптироваться к изменениям. Индивиды обычно проходят периоды детства и отрочества без отчетливой функциональной специализации. Процесс такой специализации начинается в конце отрочества. По мере того как индивид все больше и больше ограничивается выполнением определенных функций, ему становится все труднее изменять эти функции и отвыкать от тех реакций, которые он усвоил в ответ на изменения среды. Его личность уже сформировалась; его «пути» определились. Организации, напротив, обычно создаются для выполнения специальных функций. Сталкиваясь с изменившимся окружением, они должны, чтобы выжить, ослабить свою нацеленность на выполнение первоначальных функций. По мере их созревания заданность их «путей» утрачивается11.

Организации существенно различаются между собой в отношении функциональной адаптивности. ИМКА[3], к примеру, была создана в середине XIX в. как евангелическая организация для обращения одиноких молодых людей, которые в первые годы индустриализации мигрировали в города. По мере изживания нужды в этой функции ИМКА успешно адаптировалась к выполнению многих других функций «общего характера», в широком смысле связанных с целью «формирования личности». Параллельно расширилось членство в этой организации, охватив сначала неевангелических протестантов, затем католиков, затем евреев, затем старых людей наряду с молодежью, затем женщин наряду с мужчинами12. В результате организация процветает, хотя ее первоначальные функции были сведены на нет усилиями Князя тьмы. Другим организациям, таким, как Союз женщин за христианское воздержание или Таунсендское движение[4], оказалось много труднее приспособиться к меняющимся обстоятельствам. СЖХВ – «организация, сдающая свои позиции. Вопреки требованиям теории институциализации это движение не приняло мер для сохранения организационных ценностей за счет отхода от прежней доктрины»13. Таунсендское движение разрывалось между теми, кто желал сохранять верность первоначальной функции, и теми, кто выдвигал на первый план организационные императивы. Если бы победили последние, «доминирующая ориентация руководства и рядовых членов сместилась бы с реализации ценностей, которые, как считается (руководителями, членами и общественностью), она представляет, в направлении поддержания организационной структуры как таковой, даже ценой утраты главной миссии организации»14. Победа над полиомиелитом вызвала столь же острый кризис Национального фонда детского паралича. Первоначальные задачи организации носили весьма специальный характер. Следовало ли этой организации самоликвидироваться после решения этих задач? Подавляющее большинство ее добровольных участников считали, что организацию следует сохранить. «Мы смогли победить полиомиелит, – сказал председатель одного из городских отделений, – потому что смогли организовать людей. Если мы можем столь эффективно организовывать людей, то можем побеждать что угодно». Другой вопрошал: «Разве это не замечательно – то, что мы одолели полиомиелит, а теперь обратимся к чему-то другому и одержим новую победу, а затем найдем что-то третье? Это вызов, это призвание»15.

Проблемы функциональной адаптивности остаются теми же и для политических организаций. Политическая партия достигает функциональной зрелости, когда изменяется электорат, который она представляет; другой пример функционального созревания – переход из оппозиции в правительство. Партия, которая не в силах изменить свой электорат или взять власть, находится на более низком уровне институциализации, чем партия, способная к таким изменениям. Националистическая партия, функция которой состояла в освобождении от колониального правления, сталкивается с серьезным кризисом, когда она достигает этой цели и должна адаптироваться к функции управления страной. Этот функциональный переход может оказаться для нее столь трудным, что и после завоевания независимости она будет отдавать значительную часть своих сил борьбе с колониализмом. Партия, действующая подобным образом, в меньшей мере обладает характеристиками института, чем Индийский национальный конгресс, который отказался от своего антиколониализма после достижения независимости и быстро адаптировался к задачам управления. Индустриализация была основной функцией Коммунистической партии Советского Союза. Серьезным испытанием для нее с точки зрения институциализации будет то, насколько успешно она выработает для себя новые функции после того, как основные задачи индустриализации будут позади. Орган управления, который может успешно адаптироваться к изменившимся функциям, так, как это сделала королевская власть Англии в XVIII—XIX вв., имеет более высокий уровень институциализации, чем, скажем, французская королевская власть в те же века.

Сложность – простота. Чем сложнее организация, тем выше уровень ее институциализации. Сложность может выражаться как в умножении организационных структур, иерархическом и функциональном, так и в дифференциации отдельных типов организационных подразделений. Чем выше число и разнообразие подразделений, тем выше способность организации обеспечивать и поддерживать лояльность своих членов. Кроме того, организация, преследующая много целей, в большей мере способна адаптироваться к утрате какой-то одной из целей, чем организация, у которой только одна цель. Диверсифицированная корпорация очевидным образом менее уязвима, чем та, которая производит единственный продукт для единственного рынка. Дифференциация подразделений может происходить как по функциональным границам, так и безотносительно к ним. Если она носит функциональный характер, то сами подразделения имеют менее высокий уровень институциализации, чем то целое, в состав которого они входят. Изменение функций целого, однако, довольно отчетливо проявляется в виде изменений в роли и функциях его подразделений. Если подразделения многофункциональны, то их институциализация выше, но может статься, что по этой же самой причине они уменьшают гибкость организации в целом. Поэтому политическая система, внутри которой действуют партии «общественной интеграции» (в терминологии Зигмунда Ньюмена), обладает меньшей институциализационной гибкостью, чем система, построенная на партиях «индивидуальной репрезентации»16.

Сравнительно малоразвитые традиционные политические системы обычно ниспровергаются и разрушаются в ходе процесса модернизации. Более сложные традиционные системы имеют больше шансов адаптироваться к новым требованиям. Япония, к примеру, смогла приспособить свои традиционные политические институты к современному миру ввиду их сравнительной сложности. В течение двух с половиной веков до 1868 г. император царствовал, а сегун из рода Токугава правил. Однако стабильность политического строя зависела не только от устойчивости сегуната. На смену сегунату пришел другой традиционный институт, императорская власть, ставшая инструментом модернизации самурайского общества. Свержение сегуна означало не крушение политического строя, а «реставрацию» императорской власти.