Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти

Одновременно с утверждением министерской системы сформировался Комитет министров, который постепенно становился органом верховного управления, сочетая функции совещательного учреждения при императоре в сфере государственного управления. При Александре I Комитет министров выступал инструментом «коллективного руководства», в нем сосредотачивалась вся полнота власти в период выездов императора из столицы. Посредством коллегиального обсуждения здесь проговаривались механизмы проведения в жизнь управленческих решений.

На принципах коллегиальности учреждались 1805 г. и особые губернские комитеты[91]. Они создавались для устранения беспорядков при составлении сметы земских повинностей. В состав комитетов входили губернатор, вице-губернатор и губернский предводитель дворянства. Сам расклад повинностей предоставлено было делать депутатам от дворянства и городов. Через каждые 3 года заслушивался отчет о потраченных суммах в дворянском собрании. Организуя работу этих губернских комитетов, законодатель предоставлял право местному обществу контролировать административные действия губернатора.

С течением времени все эти преобразования стали проникать в жизнь губерний, осуществляя переход от «территориального» (сенатского) к «отраслевому» (министерскому) управлению. Из «хозяина губернии» губернатор стал превращаться в чиновника Министерства внутренних дел. Согласно именному указу от 8 сентября 1802 г., начальники губерний продолжали оставаться в подчинении Сената, а губернские правления, в соответствии с 4 пунктом Манифеста об учреждении министерств, должны были «по всем делам» относиться в МВД. В результате такой несогласованности создавалась на местах невообразимая путаница. Сенат не знал распоряжения министров, а последние не были в курсе предписаний Сената. Введение в управление министерского начала привело к раздроблению местного управления на многочисленные отрасли, что значительно усложнило взаимодействие губернатора с центром и внесло разлад в должностные отношения губернатора с губернским прокурором и вице-губернатором.

Законодательными актами 1802–1803 гг. начало осуществляться постепенное перераспределение «частей управления» между Сенатом и министерствами[92]. В отношении местных органов, втянутых в этот процесс, было избрано понятие «относиться». Однако официально губернаторы не были подчинены ни одному из министерств, оставаясь всецело в зависимости от Сената во всем объеме их компетенций. Постепенно, не сразу, путем административных распоряжений Министерство внутренних дел (тогда его называли «министерством министерств») добилось фактического подчинения себе губернаторов, так как отрасли управления МВД находились в непосредственном их ведении. По мнению С. К. Гогеля, одного из авторов многотомной истории Сената, такое переходное состояние сохранялось в течение первых 30 лет XIX столетия[93]. Имелось в виду – до появления «Наказа гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г., где начальник губернии официально был объявлен чиновником МВД.

История этих институциональных отношений позволяет выявить направления циркуляции ведомственных бумаг и логику их сохранения внутри тех или иных ведомств, то есть превращения в исторический источник. В начале века губернаторы могли себе позволить не реагировать на обращения министерств и не направлять им сведения «по частям управления», что не раз вынуждало Сенат добиваться исполнения требований министров[94]. Такое переподчинение гражданских губернаторов не могло не сказаться на эффективности местного управления. Не обретя «начальствующего» покровителя в лице министра внутренних дел, они были поставлены законодателем под жесткий административный надзор Сената и внутренний надзор со стороны местного дворянства[95]. По-видимому, данными мерами верховная власть стремилась ограничить местное бюрократическое «всевластие» и восстановить утраченный баланс властей.

О «недостатках административного управления в губерниях и Министерстве внутренних дел» сообщается в докладной записке В. П. Кочубея от 28 марта 1806 г., поданной на имя императора[96]. Четырехлетний опыт функционирования МВД позволил главе этого ведомства сообщить о возникших трудностях, с которыми столкнулось его министерство. Министр сообщал о «чрезмерном обременении» губернских правлений, «медленности в делах», конфликтах между губернскими прокурорами и гражданскими губернаторами, унижении последних, о кадровом дефиците. Исходя из перечисленных проблем, Кочубей резюмировал: «…может ли быть удивительно, что звание начальников губерний столь мало ныне уважается и что люди благонамеренные и способные не только не ищут сих мест, но даже и те, кто теперь их занимают, часто покушаются их оставить…» Завершалась эта часть записки следующими словами: «…если люди не поставлены будут в надлежащий вес», то с течением времени перечисленные проблемы будут умножаться и постоянно заботить правительство[97]. Назывались и «истинные причины происходящего». По мнению министра, они заключались в незавершенности министерского строительства. Его дальнейшее совершенствование ему виделось в координации институциональных отношений между Сенатом и министерствами, Комитетом министров и Государственным советом.

Для организации эффективного регионального управления Кочубей предложил целый комплекс мер: 1) упорядочить «отношение министерств к управлению губернскому, чтоб каждый министр знал, чего должно требовать от губернских исполнителей и какие части подчинены в них точному его ведомству»; 2) «возвысить сколь можно звание губернаторов»; 3) «по пространству государства, кажется, было бы полезно определить в губернии, а особливо отдаленные генерал-губернаторов»[98]. Как показала последующая практика, изложенные в этом документе рекомендации имели программное значение.

Этот текст породил целый пакет документов. Так, в 1811 г. увидело свет подготовленное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств»[99], призванное упорядочить полномочия исполнительных органов власти, урегулировать отношения министерств и Сената. Произошло четкое закрепление предметов ведения, компетенции, организации и ответственности министерств за управление в сферах их государственной деятельности. После вынужденного перерыва, вызванного военными событиями 1812–1814 гг., правительство перешло от обсуждения возможностей восстановления института наместничества к реальным шагам. О планируемом в 1815–1816 гг. реформировании высших этажей администрации опубликовал богатый архивный материал финский историк Петер Мустонен[100]. Судя по ним, главным препятствием для преобразований стало совмещение «линейной» министерской системы управления с персонифицированной властью генерал-губернаторов. Потребовалось время и, главным образом, опыт, чтобы осознать эту несовместимость.

В 1816 г. император распорядился разработать проект, по которому генерал-губернаторства укрупнялись (до 5 губерний) и становились промежуточными между центральным и местным управлением. О намерении реформировать управление центральными губерниями может свидетельствовать практика создания крупных территориальных объединений под управлением принца Г. П. Ольденбургского, герцога А. Вюртембергского, наличие особых образований в Финляндии, Польше, Сибири, Новороссии, Прибалтике, на Кавказе и т. д. В 1819 г. Александр I пошел на эксперимент, поручив генерал-адъютанту А. Д. Балашову «проверить проект на деле»[101]. Не вдаваясь в историографические тонкости тематики имперского управления[102], отметим, что практика реализации чрезвычайного генерал-губернаторского управления имела свое применение и в 5-ти Поволжских губерниях: Нижегородской, Казанской, Симбирской, Саратовской и Пензенской. Такая последовательная территориальная локализация наместнического проекта свидетельствует в пользу его устойчивости. Александр I на протяжении последних 10 лет своего царствования, расширяя пространства его применения, шаг за шагом приближал его осуществление.

Анализ законодательных актов первой четверти XIX в., обеспечивающих деятельность российских губернаторов, показал тесную их связь с общими тенденциями развития государственного управления. Одновременно он позволил определить, куда и почему должен был писать подотчетный губернатор, где могли оседать материалы проверок его деятельности, а также жалобы на него.

Реорганизацией исполнительной власти и одновременно ужесточением сенатского надзора император стремился создать эффективную администрацию. Губернаторы в реалиях того времени были подчинены Министерству внутренних дел. Желание ограничить их «всевластие» проявилось в усилении выборных начал в лице предводителей дворянства и усилении над ними сенатского надзора. Но на практике эта конкурентная ситуация привела к обострению «антагонизма глав правительственного и сословного управления»[103], падению престижа губернаторской должности. Выход виделся в повсеместном введении института генерал-губернаторства.

Однако это намерение противоречило заявленным принципам формализации государственной власти и министерской прагматике. Во второй четверти XIX в. этот эксперимент был признан неудачным[104], что вполне соответствовало духу царствования Николая I как последовательного сторонника единообразия, централизации и рационализации всех сфер управления.

К началу 1830-х гг. все «внутренние» генерал-губернаторства были ликвидированы, но на окраинах Российской империи этот институт власти продолжал существовать. В то же время в ряде губерний, подчиненных прежде генерал-губернаторам, учреждались военные губернаторы. Так, указом 27 января 1832 г. вместо гражданских губернаторов были назначены военные губернаторы в Казанской и Тульской губерниях[105], 1 июля 1832 г. – в Нижегородской[106]. Управление Астраханской губернии также передавалось военному губернатору[107]. Продолжали действовать и территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821–1836 гг.; 1852–1864 гг.), Кавказский (1833–1840 гг.; 1840–1842 гг.; 1842–1882 гг.). В 1831 г. были созданы комитет по делам Царства Польского и комитет западных губерний.

Как видим, Николай I решил сохранить систему местного управления, полученную им в наследство от старшего брата. Имперская организация управления продолжала выстраиваться как компромисс между региональной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма, исходя из конкретных местных задач государственности. Это нашло свое закрепление в Своде законов в главе, посвященной административно-территориальному делению Российской империи. В ней зафиксировалось наличие двух категорий губерний: 1) управляемые по общему учреждению и 2) управляемые по особым учреждениям. При этом не указывалось, что первые управляются губернаторами, а вторые генерал-губернаторами. Статья 262 гласила: «Начальники губерний суть:

1) военные генерал-губернаторы (в столицах), генерал-губернаторы и военные губернаторы, управляющие гражданской частью. Сим губернским начальникам присваиваются наименования главных;

2) гражданские губернаторы»[108]. Следует отметить, что эта статья была оригинальной, не имеющей аналогов в действующем законодательстве[109].

Согласно высочайше утвержденному 3 февраля 1832 г. мнению Государственного совета вопрос об общем преобразовании в губерниях перешел на рассмотрение Министерства внутренних дел. Под руководством министра Д. Н. Блудова были составлены проекты: Наказа гражданским губернаторам[110]; Положения о порядке производства дел в губернских правлениях[111]; Положения о земской полиции[112]; Наказа чинам полиции со следующими к нему особыми постановлениями[113]; Положения о земской почте[114]. Результатом всех этих законодательных мер стало восстановление губернатора в статусе «хозяина губернии» и закрепление его положения как чиновника Министерства внутренних дел[115].

«Наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г. узаконил сложившийся в административной практике порядок. Он был призван сделать «из одного и того же человека и главного блюстителя политических интересов государства и решителя самых мелких вопросов местного благоустройства»[116]. Стоит отметить, что текст этого законодательного акта почти без изменения вошел в статьи 357–706 второго тома Свода законов Российской империи, изданного в 1857 г. Правовое положение губернаторов достаточно хорошо изучено в исторической литературе[117], поэтому здесь нет необходимости специально на этом останавливаться.

«Наказ» подробно регламентировал служебную деятельность губернатора от приема до сдачи губернии в случае отставки или перевода на другое место службы. Вновь назначенный правитель губернии должен был осмотреть все губернские присутствия и провести ревизию уездных учреждений и также направить отчет императору и в МВД. Что же касается «непосредственной подчиненности» Сенату, как трактовал ее закон, то она оставалась только на бумаге. Декларировалась и одинаковая зависимость губернаторов от всех министров, при этом губернаторская должность официально стала относиться к числу классных должностей МВД. Дальнейший карьерный рост начальника губернии полностью зависел от этого ведомства. Вынесение им выговоров, предание их суду за злоупотребления всецело зависело от императора[118]

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Сноски

1

Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1. С. 207–208.

2

История Правительствующего Сената за 200 лет, 1711–1911 гг. СПб., 1911. Т. 1–5; Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб., 1902. Т. 1–4; Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858–1863. Ч. 1–3; Адрианов С. А. Министерство внутренних дел: ист. очерк. СПб., 1901; Писарев С. Н. Учреждение по принятию и направлению прошений, приносимых на высочайшее имя, 1810–1910. СПб., 1909; Строев В. Н. Столетие Собственной его императорского величества канцелярии. СПб., 1912 и др.

3

Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. 2-е изд., с изм. СПб., 1864; Нотович О. К. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882; Головин К. Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884; Подлигайлов П. Н. Местное управление в России. СПб., 1884; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. СПб., 1883; Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1901–1903. Т. 1–2; Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода Империи (XVIII–XIX ст.). 2-е изд., перераб. и доп. СПб., 1909; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. СПб., 1910; Блинов И. А. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911; Страховский И. М. Губернское устройство (правительственные учреждения). СПб., 1913.

4

Андреевский И. Е. О наместниках, воеводах и губернаторах: рассуждения. СПб., 1864; Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. Кн. 9. С. 130–147; Блинов И. А. Из истории должности губернатора после Учреждения о губерниях 1775 г. // Вестник права. 1903. Кн. 4. С. 120–170; Соколов К. Н. Очерк истории и современного значения генерал-губернатора // Вестник права. 1903. Кн. 7. С. 110–179; Кн. 8. С. 39–76; Гогель С. К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах // Вестник права. 1906. Кн. 4. С. 393–466.

5

Блинов И. А. Губернаторы: историко-юрид. очерк. СПб., 1905.

6

См.: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России: (история и современность). М., 2001. С. 5–14.

7

См.: Корф М. А. Жизнь графа Сперанского. Изд. испр. СПб., 1861. Т. 2; Заблоцкий-Десятовский А. П. Граф П. Д. Киселев и его время: Материалы для истории императоров Александра I, Николая I и Александра II. СПб., 1882. Т. 1–4; Деятели реформы // Великая реформа. М., 1911. Т. 5.

8

См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983. С. 15–16.

9

Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. М., 1902; Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1; 1941. Т. 2.

10

См.: Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве // Сб. трудов профессоров и преподавателей гос. Иркут. ун-та. Отд. 1. Науки гуманитарные. Иркутск, 1921. Вып. 2. С. 91–107; Бочкарев В. Сенаторские ревизии в России при Павле I // Известия Тверского пед. ин-та. 1926. Вып. 1–2; Шефер А. Л. Органы «самоуправления» царской России. Куйбышев, 1939; Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. М.; Л., 1957. С. 393–406.

11

Ерошкин Н. П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960; Он же. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800–1860 гг.). М., 1985; Он же. Российское самодержавие. М., 2006.

12

Парусов А. И. К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Учен. зап. Горьковского гос. ун-та им. Н. И. Лобачевского. Сер. историко-филологическая. 1964. Т. 1. Вып. 72. С. 155–226.

13

См.: Ленин В. И. Борьба с голодающими // Полное собрание сочинений. 5-е изд. М., 1959. Т. 5. С. 279–280.

14

См.: Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897; Ивановский В. В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Рус. мысль. 1903. № 8. С. 1–23; Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 22–23.

15

Демидова Н. Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII–XVIII вв. // Абсолютизм в России (XVII–XVIII вв.). М., 1964. С. 206–242; Она же. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987; Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке: формирование бюрократии. М., 1974.

16

См.: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 5.

17

Там же. С. 9–13.

18

Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988; Мироненко С. В. Самодержавие и реформы: политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989; Захарова Л. Г. Самодержавие и реформы в России, 1861–1874: (к вопросу о выборе пути развития) // Великие реформы в России, 1861–1874. М., 1992. С. 24–43.

19

Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861–1914 гг.) // Исторические записки. 1982. Т. 107. С. 295–296.

20

См. подробнее: Любичанковский С. В. Достижения и проблемы отечественной историографии в анализе функционирования института губернаторства Российской империи конца XIX – нач. XX в. // Клио: журнал для ученых. 2003. № 4. С. 52.

21

Паина Э. С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы (XIX – нач. XX в.) // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX – нач. XX века. Л., 1967. С. 147–175; Чернуха В. Г. Совет Министров в 1857–1861 гг. // Вспомогательные ист. дисциплины. Л., 1973. Вып. 5. С. 120–137; Она же. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до нач. 80-х годов XIX в. Л., 1978; Оржеховский И. В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60–70-х годах XIX века. Горький, 1974; Захарова Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России, 1856–1861. М., 1984.

22

Yaney G. L. The systematization of Russian government; social evolution in the domestic administration of Imperial Russia, 1711–1905. Urbana, 1973; Riasanovsky N. V. A parting of ways: government and the educated public in Russia, 1801–1855. Oxford, 1976. P. 291–297; Raeff M. The Bureaucratic Phenomen of Imperial Russia, 1700–1905 // Americal Review. 1979. Vol. 84. № 2 (April); Idem. Political ideas and institutions in imperial Russia. Boulder, 1994; Orlovsky D. The limits of reform: the Ministry of Internal Affairs in Imperial Russia, 1802–1881. Cambridge, 1981; LeDonne J. P. Absolutism and ruling class: the formation of the Russian political order, 1700–1825. New York, 1991.

23

См.: Большакова О. В. П. А. Зайончковский и его американские ученики // Отеч. история. 2004. № 4. С. 92–107; Она же. Власть и политика в России XIX – нач. XX века: американская историография. М., 2008.

24

Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х – нач. 80-х гг. ХIХ века. М., 1991; Он же. Царские отметки на всеподданнейших отчетах российских губернаторов в 50-х – нач. 80-х гг. XIX в. // Вестник Новгород. гос. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 1995. № 2. С. 55–60; Он же. Губернаторские назначения в России 60–70-х годов века // Россия в XIX–XX вв.: Сб. статей к 70-летию со дня рожд. Р. Ш. Ганелина. СПб., 1998. С. 204–209; Он же. Губернаторские канцелярии и губернские правления в России 50-х – 80-х гг. XIX в. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX–XX веков: Сб. статей памяти В. С. Дякина и Ю. Б. Соловьева. СПб., 1999. С. 187–199.

25

См.: Губернаторство в России: история, современность и перспективы: материалы «круглого стола» // Вестник Моск. ун-та. Сер. 12. Полит. науки. 1996. № 3. С. 3–21; Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н. С. Слепцова. М., 1997.

26

См.: Имперский строй России в региональном измерении (XIX – нач. XX века): Сб. науч. статей. М., 1997.

27

Национальные окраины Российской империи. Становление и развитие системы управления. М., 1997; Ремнев А. В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX – нач. XX веков. Омск, 2004.

28

Ремнев А. В. Имперское управление азиатскими регионами России в XIX – нач. XX веков: Некоторые итоги и перспективы изучения // Пути познания истории России: новые подходы и интерпретации. М., 2001. С. 97–125.

29

Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь: Административная политика в первой пол. XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодержавие и Сибирь: Административная политика второй пол. XIX – нач. XX веков. Омск, 1997.

30

Ремнев А. В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX – нач. XX веков. Омск, 2004. С. 7; Он же. Региональные параметры имперской «географии власти» (Сибирь и Дальний Восток) // Ab Imperio. 2000. № 3/4. С. 343–358; Азиатская Россия: люди и структуры империи: Сб. науч. статей. Омск. 2005.

31

Матханова Н. П. Полномочия губернатора в XIX веке: закон и жизнь (к постановке проблемы) // Проблемы истории местного управления Сибири XVII–XX веков. Вып. 2. Региональная науч. конф., 18–19 дек. 1997: Тезисы докл. Новосибирск. 1997. С. 25–31; Она же. Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX века. Новосибирск, 1998; Она же. Губернаторские отчеты и жандармские донесения как источник по истории российского провинциального чиновничества середины XIX в. // Источники по русской истории и литературе: Средневековье и Новое время. Новосибирск, 2000. С. 204–236.

32

Матханова Н. П. Полномочия губернатора… С. 27.

33

См.: Административные реформы в России XVIII–XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. М., 1990; Морякова О. В. Система местного управления России при Николае I. М., 1998; Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001–2003. Т. 1–2; Марасанова В. М. Местное управление в Российской империи: (на материалах Верхнего Поволжья). М., 2004; Административные реформы в России: история и современность. М., 2006; Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007.