Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Согласно ст. 37 этого же Закона главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В соответствии со ст. 36 комментируемого Закона глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению местных вопросов.

Как уже отмечалось, одним из существенных признаков государственного органа является его имманентная способность выступать от имени и по поручению государства.[50] Орган государственной власти (государственный орган) обязан выполнять задачи, поставленные перед ним государством, публично-правовым образованием, в пределах своей постоянной компетенции или в силу разового поручения по осуществлению норм и исполнению обязанностей гражданско-правового характера, причем от имени этого публичного образования на основе своего правового статуса. Можно сказать, что между властными полномочиями государственного органа и его гражданской правосубъектностью имеется постоянная диалектическая взаимосвязь, взимообусловленность: государственный орган существует с определенным правовым статусом и властными полномочиями для того, чтобы выполнять возложенные на него публичные функции, в том числе связанные с осуществлением имущественных и неимущественных прав публичного образования на постоянной основе или в силу разового поручения. С другой стороны, для того чтобы выполнять гражданско-правовые действия в этом направлении, государственный орган должен иметь полномочия, компетенцию, предоставленные ему публичным образованием на основе нормативного правового акта.

Гражданское законодательство не может изменять правовой (публичный) статус государственных органов, определенный нормами конституционного, административного, муниципального и финансового (бюджетного) права. Указав в п. 1–2 ст. 125 ГК о том, что от имени публичных образований органы государственной власти в рамках своей компетенции приобретают и осуществляют гражданские права этих образований, законодатель тем самым наделяет органы государственной власти функциями органа публичного образования как квазиюридического лица.

Осуществляя имущественные и неимущественные права публично-правовых образований и выступая от имени этих образований, органы государственной власти, государственные органы и органы местного самоуправления являются как бы квазиорганами квазиюридического лица – публичного образования. В связи с тем, что действующим законодательством не отрегулирован правовой статус публичной корпорации, а правовое регулирование коммерческих и некоммерческих организаций в Гражданском кодексе России осуществлено для обычных (частных) субъектов гражданского права, законодатель предоставил в 5-й главе ГК РФ правовую возможность использовать органы государственной власти в качестве органа квазиюридического лица.[51] В п. 2 ст. 124 ГК законодатель разрешил применять нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, к публичным образованиям, участвующим в имущественном обороте, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Следовательно, государственные органы, выступающие в качестве органов квазиюридического лица (публично-правового образования), имеют некоторую специфику, связанную с участием в имущественном обороте от имени публично-правового образования.

Сложность выявления правового положения органа государственных (муниципальных) образований при участии последних в гражданско-правовых отношениях усиливается сложностью правовой природы органа классического юридического лица (в особенности по вопросам представительства юридического лица во внешних отношениях, заключения сделок от имени юридического лица), относительно которой в юридической литературе до сих пор продолжаются теоретические споры.[52]

По обоснованному наблюдению Н. В. Козловой, известны два теоретических направления в подходе к этой проблеме. Представители первой точки зрения рассматривают орган юридического лица в качестве особого представителя, действующего в гражданских правоотношениях от имени юридического лица и не нуждающегося в получении доверенности в силу закона и устава.[53] Эта точка зрения основывается на теории фикции юридического лица и выражается в том, что юридическое лицо, будучи недееспособным, может участвовать в обороте только с помощью (через) своих представителей, действия которых от имени юридического лица в пределах предоставленных полномочий создают права и обязанности для этого юридического лица, но не считаются действиями этого лица.[54]

Представляется, что эта точка зрения нашла поддержку среди современных ученых-корпоративистов. Так, например, Н. В. Козлова считает, что органами юридического лица как искусственного субъекта права являются физические лица (единоличный управляющий, члены коллегиальных органов, иные лица), совершающие от имени этого субъекта фактические и юридические действия, которые становятся обязательными для юридического лица в силу наличия у данных юридических лиц полномочий корпоративного характера, предоставленных им по решению учредителя (общего собрания учредителей, участников, членов) в соответствии с законом, учредительными документами юридического лица, договорами, а также сделками и (или) индивидуальными правовыми (административными) актами.[55] Н. В. Козлова полагает, что в качестве органа юридического лица может действовать вполне независимый и волеспособный субъект права, а полномочия, предоставленные этому субъекту, могут носить как законный, так и добровольный (договорной) характер. Кроме того, действия данного субъекта, совершаемые в рамках имеющихся у него полномочий, от имени юридического лица, непосредственно создают, изменяют либо прекращают права и обязанности для этого юридического лица.[56]

Сторонники второго направления считают, что орган юридического лица является структурно обособленным, организационно оформленным подразделением юридического лица, предназначенным для реализации его правосубъектности. Такая точка зрения базируется на реалистическом понимании сущности юридического лица, являющегося самостоятельным субъектом права, обладающим своими интересами, и действующего по собственной воле. Действия органа, совершенные в пределах компетенции, считаются действиями самого юридического лица. Иными словами, говорить о представительстве юридического лица его органом можно лишь в смысле представительства целого его частью.[57]

Представляется, что последняя концепция получила свое закрепление в п. 1 ст. 53 ГК, согласно которому «юридическое лицо приобретает гражданские права через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами». Следует при этом заметить, что многие современные российские ученые не считают орган юридического лица самостоятельным субъектом права, а рассматривают его в качестве составной части юридического лица, которая в определенных сферах деятельности обладает компетенцией выступать от имени целого.

В то же время содержание п. 3 ст. 53 ГК[58] свидетельствует, на наш взгляд, об эклектичном использовании законодателем обеих вышеназванных точек зрения относительно правового положения органа юридического лица и допускает функционирование у юридического лица органа как субъекта права (возможно, в виде юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина) на основании законного или договорного представительства со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Таким образом, если следовать второй точке зрения и содержанию п. 1 ст. 53 ГК, то получается, что правовое положение государственного органа как «неотъемлемой части единого государственного организма», действующего «от имени государства», в определенной мере идентично правовому положению органа юридического лица как органа, являющегося «составной частью» юридического лица и выступающего от имени целого. Безусловно, имеются и отличия, о которых мы скажем ниже.

Представляется, что циркулирующие в научной среде точки зрения относительно участия или неучастия государственных органов в гражданско-правовых отношениях (в рамках ст. 125 ГК) свидетельствуют, по существу, о приверженности их сторонников к одной из двух названных научных позиций. В зависимости от пристрастия ученого к одной из них и зависит разрешение спора об участии государственного органа в имущественном обороте.

Так, согласно точке зрения отдельных ученых, органы публичных образований являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и имеют статус юридического лица,[59] по мнению других – органы публичного образования являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений, имея при этом особый статус «квазиюридического лица»[60]. По мнению третьей группы ученых, органы публичного образования не являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и не имеют статуса юридического лица, всегда действуют от имени публичного образования[61].

В судебной практике и правовой доктрине органы обычных юридических лиц не рассматриваются как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений.

По нашему мнению, органы публичного образования, приобретающие своими действиями для квазиюридического лица и осуществляющие имущественные (неимущественные) права, исполняющие обязанности от имени этого лица в силу своего постоянного правового положения (компетенции) или в силу разового специального поручения, не могут не участвовать, вопреки последнему мнению юристов-исследователей, в гражданско-правовых отношениях. Как следует из содержания п. 3 ст. 125 ГК, государственные органы могут быть доверенными лицами (представителями) по специальному поручению публичного образования для участия в имущественных отношениях, и в этом смысле, выполняя поручение доверителя по аналогии с договором поручения, не могут не быть участниками гражданско-правового отношения. Согласно ст. 182 ГК сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет или прекращает гражданские права и обязанности представляемого. В отличие от обычного (добровольного) представительства, основанного на согласии представителя выступать от имени представляемого и на договоре поручения, так называемое представительство государственного органа в рамках п. 3 ст. 125 ГК не зависит от волеизъявления (согласия) государственного органа по причине его особого положения как государственного органа в иерархии (системе) государственных органов Российской Федерации или ее субъектов, обязанного подчиняться положениям закона и требованиям вышестоящих государственных органов. Отношений представительства (по крайней мере, прямого) не возникает, если лицо действует в чужих интересах от своего имени. Государственный орган всегда действует от имени государства, как составная часть государственного механизма и в интересах общего государственного дела (здесь отсутствуют понятия «своего», чужого», «негосударственного» интереса). В связи с этим полагаем, что в определенной мере заслуживает поддержки точка зрения С. Ю. Рипинского о том, что государственный орган обладает, в частности, таким признаком, как функционирование государственного органа от имени государства и в то же время от своего имени[62], если иметь в виду, что указание «от имени государственного органа» в этой ситуации дается в целях уяснения возникших отношений.[63]

Нечто похожее можно сказать и о правовом положении органов государственной власти (Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов РФ), действующих в рамках п. 1 ст. 125 ГК, согласно которому «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». По существу, в ситуации, излагаемой этим пунктом, имеется постоянное поручение соответствующего публичного образования соответствующему органу государственной власти приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности от имени этого публичного образования. И выполняя свои функции в рамках предоставленной законом компетенции, действуя от имени публичного образования на основе своего правового статуса, орган государственной власти участвует в гражданско-правовых отношениях, ибо сам законодатель предоставил ему такую правовую возможность.

Так, например, согласно ст. 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г.,[64] от имени Российской Федерации или ее субъекта права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти ее субъектов в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Вывод о том, что органы публично-правового образования могут быть субъектами гражданского права, участниками гражданско-правовых отношений, подтверждается и наличием в п. 4 ст. 66 ГК исключения. В этом пункте говорится о том, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Другими словами, если будет разрешено законом, то указанные органы могут быть учредителями вышеназванных организаций, т. е. участниками гражданско-правовых отношений, несмотря на то, что п. 1 ст. 2 ГК участниками регулируемых гражданским законодательством отношений признаются лишь граждане, юридические лица, а также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования (ст. 124 ГК). Так, согласно ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в ред. Закона от 3 ноября 2004 г.),[65] Правительство РФ вправе учреждать организации. Разъяснение Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, данное ими в постановлении № 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[66] относительно того, что «в случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г., в соответствии с ранее действовавшим законодательством выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введения в действие Кодекса его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование», нисколько, на наш взгляд, не нарушает действие вышеназванного в п. 4 ст. 66 ГК исключения.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 4). Иными словами, современный законодатель идет по пути активного снятия ограничений, предусматриваемых п. 4 ст. 66 ГК, в сторону энергичного расширения хозяйственной (имущественной) правосубъектности органов публично-правовых образований, предоставляя им тем самым права участника гражданско-правовых отношений.

Ссылаясь на исключение, изложенное в п. 4 ст. 66, на п. 3 ст. 125 ГК, а также на то обстоятельство, что большая часть государственных (муниципальных) органов является юридическими лицами, можно с определенной долей уверенности утверждать, что такие государственные (муниципальные) органы не могут не рассматриваться участниками гражданско-правовых отношений в рамках ст. 125 ГК.

Н. Щербакова совершенно справедливо отмечает, что ограничение, изложенное в п. 4 ст. 66 ГК, направлено лишь на предметное раскрытие смысла ст. 124–125 ГК и распространяется только на случаи самостоятельного волеизъявления государственных органов и органов местного самоуправления при учреждении указанных в этом пункте юридических лиц. Участие же Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в создании хозяйственных товариществ и обществ не запрещено.[67] Если дальше продолжить ее мысль, то оказывается, что государственные органы и органы местного самоуправления могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками коммандитных товариществ от имени публично-правовых образований, реализующих свои правомочия собственника государственного (муниципального) имущества. Такие органы наверняка будут участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, если таковые обладают статусом юридического лица или действуют по доверенности (специальному поручению) государства (муниципалитета). Согласно ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями)[68] открытые акционерные общества (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий) могут создаваться Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями в случаях, предусмотренных законами.

Многие ученые-цивилисты полагают, что высшие органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и некоторые другие) не являются юридическими лицами, но создают для материального обеспечения своей деятельности самостоятельные юридические лица – управления, отделы, выступающие в виде учреждений или унитарных предприятий.

О. Усков считает, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью, а лишь осуществляют своими действиями права, принадлежащие самому публично-правовому образованию».[69] А. Головизнин замечает, что органы государственной власти (местного самоуправления) никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого слова, в силу того, что виды субъектов гражданского права исчерпывающим образом определены в ст. 2 ГК, а перечень и признаки юридических лиц даны в ст. 48—123 ГК. Кроме того, ученый подчеркивает, что «правовая природа учреждения как вида юридического лица, которое может создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе и государством), властными полномочиями не обладает и отлична от правовой природы органа государственной власти».[70] М. В. Жабреев также полагает, что «органы публичного образования не являются субъектами гражданско-правовых отношений и всегда действуют от имени публичного образования, поэтому у них нет и быть не может каких-либо особых организационных форм и вещных прав».[71] Он также утверждает, что органы публичных образований не могут иметь статус юридического лица – учреждения, так как государственное учреждение согласно гражданскому законодательству не обладает властными полномочиями в отношении третьих лиц, а указание в п. 1 ст. 120 ГК на возможность осуществления учреждением управленческих функций говорит лишь о возможности учреждения управлять объектами, а не субъектами права. Кроме того, действовать на основе такого вещного права, как оперативное управление, могут только казенные предприятия и учреждения, предусмотренные ст. 120 ГК.[72]

Как уже отмечалось, с позиции многих исследователей теории государства и права орган государства выступает в процессе реализации имущественных прав в качестве юридического лица.[73]

Н. В. Козлова справедливо полагает, что органы государственной власти, местного самоуправления как таковые могут иметь или не иметь статус юридического лица.[74] Еще М. И. Брагинский, исследуя участие Советского государства в гражданских правоотношениях, писал, что государственные образования осуществляют гражданско-правовую деятельность (складывающуюся из определенных действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение гражданских правоотношений, реализацию гражданских прав и исполнение гражданских обязанностей) через сеть своих организаций, которыми могут выступать организации, обладающие и не обладающие правами юридического лица.[75] Л. А. Грось замечает, что «для ведения дел не имеет значения, является ли уполномоченный орган юридическим лицом, важно лишь то, чтобы этот орган был вправе действовать от имени публичного образования в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1, 2 ст. 125)[76]. А. А. Иванов обоснованно отмечает, что в настоящее время практически все государственные органы, участвующие в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами, и главное при этом не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа.[77]

С. Н. Братусь в свое время писал, что причиной функционирования государственных органов в виде юридических лиц является то, что «хотя государство как целое и является хозяйствующим субъектом, процесс производства и распределения общественного продукта проходит через известные ступени, опосредован деятельностью государственных органов».[78] Правда, под словосочетанием «государственные органы» ученый имел в виду бюджетные учреждения и государственные (хозрасчетные) предприятия, обоснованно и пророчески считая при этом, что признание государственных предприятий юридическими лицами является «важнейшим условием и формой правовой устойчивости хозяйственного расчета», а учреждениям предоставлена известная мера самостоятельности в имущественных отношениях.[79]

А. Головизнин подчеркивает, что наделение государственных (муниципальных) органов правами юридических лиц связано с проводимой государством политикой по организации системы органов государственной (в большей части исполнительной) власти, с децентрализацией, ослаблением контроля за их деятельностью (включая расходование бюджетных средств), с самостоятельной организацией деятельности территориальных образований (комитетов, служб и т. д.).[80]

В административно-правовой и цивилистической науке считается, что министерства, государственные комитеты, инспекции, агентства, администрации и некоторые органы исполнительной власти, ряд судебных органов являются юридическими лицами.[81]

Такое мнение подтверждается действующим в настоящее время административным законодательством. Так, например, если проанализировать положения о министерствах, как федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих функции в различных отраслях нашего народного хозяйства, утвержденные соответствующими постановлениями Правительства РФ, то все федеральные министерства признаны юридическими лицами, правда, без указания конкретной организационно-правовой формы юридического лица.[82]

Отдельные юристы считают, что многие органы публичного образования, в том числе и министерства, являются юридическими лицами в организационно-правовой форме государственных учреждений (ст. 120, 124–125, 296, 298 ГК)[83].

Наделение государственных органов, включая органы исполнительной власти, признаками юридического лица является, на наш взгляд, положительным моментом, позволяющим другим участникам имущественного оборота рассчитывать на наличие у государственных органов – юридических лиц обособленного имущества и самостоятельной, вплоть до применения субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), гражданско-правовой ответственности в установленном законом порядке. Указание на министерство как на юридическое лицо свидетельствует о том, что последнее наделяется на основе ограниченного вещного права имуществом (бюджетными средствами), необходимыми для участия в гражданско-правовых отношениях как от имени государства, так и от своего имени (в целях создания в последнем случае материальных условий для своей жизнедеятельности (для приобретения мебели, оргтехники, оплаты услуг за отопление, освещение, водоснабжение и пр.). Наделение федеральных органов исполнительной власти на нормативно-правовой основе признаками юридического лица подчеркивает способность этого федерального органа (помимо исполнения своих публичных функций, не связанных с имущественными отношениями) вступать в гражданско-правовые отношения с позиций обычного юридического лица, но с учетом особенностей публично-правового положения этого государственного органа и его компетенции, с целью осуществления своих властных функций, связанных с имущественными отношениями, требующих гражданско-правового участия на паритетных (равных) условиях.