Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Ю. Н. Андреев

Участие государства в гражданско-правовых отношениях

© Ю. Н. Андреев, 2005

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005

* * *

Моим любимым сестрам – Любови, Нине, Полине, Татьяне, Анне и моим дорогим братьям – Николаю (старшему), Виктору, Николаю (младшему) и Петру посвящается

Введение

Вплоть до конца XX в. проблема участия государства в гражданско-правовых отношениях не была достаточно актуальной. Долгие годы Советское государство являлось преобладающим, фактически исключительным собственником имущества социалистических предприятий и организаций, действовавших на основе оперативного управления, а само государство применяло по отношению к хозяйствующим субъектам принципы тоталитарного властного командования, действуя строго по вертикали, без должного учета законов рыночной экономики. И только за последние два десятка лет экономическая, политическая, а вслед за этим и правовая ситуация в стране резко изменилась: появился значительный сектор частной экономики (так называемого переходного периода), происходит дальнейший процесс приватизации государственного имущества, обострились проблемы национальной, продовольственной и иных видов безопасности страны и т. д. В связи с этим возникла глобальная проблема правового обеспечения эффективного участия государства в экономических, имущественных отношениях, появилась острая потребность в адекватном государственно-правовом регулировании всем народнохозяйственным комплексом страны, умелом управлении оставшейся частью государственного имущества, гармоничном соотношении частноправовых и публично-правовых методов воздействия на общественно значимые отношения.

Современный конституционный принцип признания и равной защиты всех форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ), признание гражданским законодательством равенства участников гражданско-правовых отношений (ст. 1 ГК РФ), стремление российского законодателя разграничить полномочия по осуществлению властных и хозяйственных функций, устранить причины и условия, способствующие коррупции в стране, желание гражданского общества повысить эффективность работы публичной собственности и органов публичной власти (как носителей этой власти и как субъектов хозяйствования), необходимость достойного осуществления государственных функций заставляют теоретиков и практиков с позиций конституционного, административного и гражданского права более тщательно выявлять и исследовать правовую природу участия государства (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, органов государственной власти и местного самоуправления) в гражданско-правовых отношениях, установить круг объектов государственной (федеральной, субъектов Федерации) и муниципальной собственности, повысить гражданско-правовую ответственность субъектов публичного права, участвующих в имущественном обороте, разработать и обосновать с учетом отечественного и зарубежного опыта оптимальную правовую конструкцию публичных корпораций.

Выполняя функции экономического, социального и правоохранительного характера, государство как организация публичной власти активно влияет на экономическую (хозяйственную) жизнь как публично-правовыми, так и частноправовыми средствами. Особенно важна роль государства в реализации своих властных полномочий как политического суверена, в установлении правил поведения для всех, включая и само государство, участников гражданско-правовых отношений. Необходимость государственного (публично-властного) воздействия на сферу имущественных отношений вызвана охраной и реализацией государством публичных интересов государства и своих граждан по: а) обеспечению государственных и общественных нужд (включая обеспечение суверенитета, внутренней и внешнеэкономической независимости государства, приоритета в экономическом и социальном развитии); б) формированию государственного бюджета; в) защите окружающей среды и пользованию природными ресурсами; г) обеспечению занятости населения; д) обеспечению безопасности и обороны страны; е) реализации свободы предпринимательской деятельности и добросовестной конкуренции.[1]

В предлагаемой работе освещаются проблемы правового статуса публично-правовых образований как участников гражданско-правовых отношений, вопросы правового положения органов юридических лиц публичного права, непосредственное и опосредованное участие государства в имущественном обороте, отношениях собственности, гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам.

Глава I. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права

1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования – субъекты гражданского права

Стремясь к обеспечению единого экономического пространства, свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств на подвластной территории, поддерживая допустимые правила конкуренции, свободу экономической деятельности, признавая и защищая все формы собственности, создавая предусмотренные действующей национальной Конституцией условия, которые обеспечивали бы достойную жизнь и свободное развитие каждого человека, Российское государство, выступая в роли «империум», призвано на адекватном уровне заниматься регулированием хозяйственной (коммерческой) деятельности, используя для этого государственно-властные (с помощью норм публичного и частного права) полномочия по следующим направлениям:

а) государственное регулирование в сфере обязательственно-правовых отношений;

б) обеспечение правовых условий деятельности юридических и физических лиц;

в) регламентация деятельности государственных и негосударственных организаций;

г) применение правовых методов государственного протекционизма (покровительства)[2].

В рамках принятой Конституции государство определяет основные направления и приоритеты своей экономической политики, устанавливает с помощью нормативных правовых актов общие (единые) правила поведения для всех субъектов гражданско-правовых отношений, обеспечивает, контролирует их соблюдение силой государственного принуждения, координирует деятельность всех участников экономических отношений, защищает их законные права и интересы, разрабатывает основы правового положения физических и юридических лиц (включая определение видов юридических лиц, особенности их возникновения, изменения и прекращения), а также самого государства как субъектов гражданского права, занимается вопросами регистрации юридических лиц, лицензированием их деятельности, устанавливает условия их гражданско-правовой ответственности, регламентирует порядок заключения, изменения и исполнения гражданско-правовых сделок, включая сделки с участием самого государства, определяет правовой режим объектов публичной и частной собственности, основания приобретения и прекращения права собственности (включая условия и порядок приватизации государственной собственности), устанавливает общие положения о возникновении и осуществлении гражданских прав (обязанностей).[3]

В целях осуществления своих публичных функций государство устанавливает налоговые платежи, определяет размеры таможенных пошлин, регулирует вопросы экспорта и импорта товаров, вырабатывает нормативные правовые акты по формированию и функционированию национального рынка, финансированию (инвестированию), кредитованию хозяйствующих субъектов, ведет активную ценовую, расчетную и страховую политику, устанавливает правила обращения ценных бумаг и т. д.[4]

При реализации публичных (властно-нормативных) функций государство, безусловно, не находится в отношениях равенства с объектами своего властного (императивного, разрешительного, рекомендательного) правового регулирования: государственные органы, юридические лица и граждане должны соблюдать, исполнять возложенные на них нормативными правовыми актами обязанности, добросовестно использовать нормы права, принятые органами государственной власти, местного самоуправления. В свою очередь государственные органы также обязаны реализовывать (применять) правовые предписания государства в соответствии с требованиями Конституции РФ и действующего законодательства.[5] В изложенной ситуации следует говорить об отношениях субординации (субподчинения) поведения субъектов исполнения властных предписаний государства, о торжестве норм публичного права (конституционного, административного, финансового, бюджетного, таможенного, процессуального, земельного и т. д.), в отличие от специфики реализации норм частного права (гражданского), пользующегося частноправовыми методами воздействия на общественные отношения (по горизонтали), нуждающиеся в правовом регулировании и правовой защите.[6]

Общеизвестно, что степень воздействия государства на экономические (гражданско-правовые) отношения в разные периоды развития человечества, а также в странах современного правопорядка различна в силу многих причин идеологического, политического, экономического и правового характера. На первых этапах возникновения буржуазных государств преобладала теория невмешательства государства в экономическую жизнь общества под девизом обеспечения свободы индивида в распоряжении своей собственностью, в рыночной стихии. Роль государства сводилась, по существу, к полицейским функциям, к положению «ночного сторожа». Так, например, Д. Локк видел цель государства в охране им собственности своих подданных и отрицал право государственных структур выходить за пределы этой цели. Такого же взгляда придерживался и известный экономист А. Смит. Еще в XVIII в. Т. Пейн утверждал, что общество само в состоянии делать почти все, что обычно возлагается на правительство, которое не только не помогает обществу, но и, по его мнению, мешает ему развиваться в нужном направлении. В. Гумбольдт полагал, что задача государства состоит лишь в устранении зла и государство не обязано содействовать благосостоянию своих граждан.[7] В середине XIX в. отношение к роли государства в решении экономико-социальных проблем стало меняться, и в противовес первоначальным взглядам буржуазных либеральных идеологов, отстаивавших свободу конкуренции и недопустимость вмешательства государства в процесс перераспределения собственности и ресурсов, государство стало рассматриваться активным участником в регулировании экономических отношений и в управлении государственностью собственностью.

Соотношение использования публичных и частноправовых средств (методов) в регулировании экономических (имущественных) процессов в отдельно взятой стране отличается весьма большим разнообразием в зависимости от социально-экономической ситуации, политической обстановки, традиций, правового менталитета общества и задач, стоящих перед государством на том или ином этапе своего развития. Истории известна, например, эффективная роль государства США в сфере экономики и социальных отношений в период 1929–1933 гг., когда мировой экономический кризис заставил Конгресс США по инициативе президента Ф. Рузвельта принять и реализовать программу антикризисных мер («новый курс»), заключающихся, в частности, в разработке Закона о восстановлении промышленности, Чрезвычайного банковского закона, законов об обращении ценных бумаг, о регулировании сельского хозяйства, о рефинансировании фермерских долгов, о трудовых отношениях, о социальном страховании.[8] В тех странах, где успешно функционируют принципы рыночной экономики (например, США, Япония), роль публично-правовых средств сведена к минимуму, и, наоборот, там, где рынок только наращивает свои темпы, где велика доля государственного сектора, требуется активное вмешательство самого государства. К последнему типу государств относится и Российская Федерация.

Однако наряду с правовым регулированием имущественных отношений в качестве политического суверена, основного звена политической системы общества, административно-властной структуры государство может принимать участие в гражданско-правовых отношениях путем непосредственного или опосредованного участия в качестве субъекта гражданского права.

Впервые в истории российского законодательства (вслед за Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.) российский законодатель в гл. 5 ГК РФ (в дальнейшем – ГК) предусмотрел (наряду с физическими и юридическими лицами) участие государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в качестве третьей разновидности субъектов гражданского права (вещного и обязательственного). В то же время регламентация этих правил в ст. 124–127 ГК отнюдь не разрешила всех проблем исследуемой сферы, а, наоборот, вызвала дальнейшую острую теоретическую дискуссию среди ученых по обсуждаемому вопросу, некоторые аспекты которого мы и попытаемся затронуть в предлагаемом исследовании.

Как следует из содержания упомянутой ст. 124, а также из п. 1 ст. 2 ГК, законодатель представил государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Отдельные юристы вполне правомерно называют эти публично-правовые образования особыми субъектами права (sui generis)[9], особыми участниками гражданского оборота.[10]

И это правильно по многим причинам правового характера. Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 124) не признает публично-правовые образования юридическими лицами, а лишь разрешает применять относительно них нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей субъектов публичного права. В свое время известный российский цивилист А. В. Венедиктов писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права».[11]

Вступая в гражданско-правовые отношения, Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, автономные округа), муниципальные образования не перестают быть носителями публичной власти со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями конституционного (административного) характера, а наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте. Как справедливо замечает Д. В. Пятков, государство добровольно в силу закона ограничивает свои властные (имперские) полномочия в момент вступления в гражданские правоотношения, не допускает их при реализации этих правоотношений, сохраняя при этом все признаки властных (административных) полномочий за пределами гражданских правоотношений.[12] В. П. Звеков совершенно верно подчеркивает, что «особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в “смешанные” отношения, с элементами власти и подчинения, – в противном случае “исчезает” рынок и разрушается его гражданско-правовая основа».[13]

Представляется неточным следующее высказывание А. Головизнина: «…в связи с тем, что метод гражданско-правового регулирования прямо противоположен административно-правовым методам, необходимым условием вступления государства (государственного или муниципального образования) в гражданский оборот является “отказ” этого субъекта от некоторых только ему присущих характеристик (суверенитет, власть), входящих в противоречие с общими принципами гражданского права».[14] Публично-правовые образования вовсе не отказываются от своей власти и суверенитета. Такой отказ будет незаконным (нелегитимным) и противоречит принципам конституционного права. Просто в соответствии с положениями гражданского законодательства публично-правовые образования, будучи субъектами гражданского права и исполняя принцип равенства всех участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК), не пользуются властными (административно-командными) полномочиями в отношении других участников имущественного оборота, не теряя при этом существенных признаков субъекта публичного права и являясь одновременно носителем двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой. По этому поводу А. А. Иванов обоснованно пишет: «Государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения».[15]

Как справедливо отмечает М. В. Жабреев, в отличие от юридических лиц публичного права, предназначенных для осуществления публичный функций, юридические лица частного (гражданского) права (частные юридические лица), предусмотренные гл. 4 ГК, во-первых, создаются в целях удовлетворения своих частных интересов. Во-вторых, порядок их образования и правовой статус определяются частным (гражданским) законодательством, а в-третьих, они не обладают властными полномочиями в отношении третьих лиц.[16]

Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ), а носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Согласно конституционно-правовой доктрине, Российская Федерация обладает государственным суверенитетом, который выражается в верховенстве федерального права над правом субъектов Федерации, в неприкосновенности границ и территориальной целостности, в единстве экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем, в единстве Вооруженных Сил, в праве государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, в самостоятельности внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, в государственной монополии на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.[17]

Как уже отмечалось, к современным субъектам Российской Федерации для их участия в гражданско-правовых отношениях применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом закона или особенностей данных субъектов, за некоторыми исключениями. Края, области, города федерального значения, автономные области, округа, входящие в состав Федерации, не являются самостоятельными суверенными государствами, но обладают всеми атрибутами публичной власти. Республики, входящие в состав Федерации, обладают признаками государства.[18] Каждый субъект Федерации является частью федеративного государства, самостоятельно определяет на основе конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти свою систему органов государственной власти на своей территории, имеет свою правовую систему, являющуюся частью правовой системы России, свою государственную символику: флаг, герб, гимн, а также столицу или центр (ч.1 ст. 77 Конституции РФ). Наряду с общими свойствами, характерными для всех субъектов Российской Федерации, правовой статус республик, а также автономных областей и автономных округов имеет некоторые отличительные особенности.[19]

Конституцией РФ определены пределы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ (ст. 71–73, 76). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями) установил общие принципы разграничения полномочий государственно-правовых образований.

Согласно гл. 8 Конституции РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций и гарантируется правом на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 130–131, 133). Принятый в развитие этих конституционных положений Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., в частности, подчеркнул, что к вопросам местного значения относится и владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.[20] С 1 января 2006 г. планируется введение в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который призван конкретизировать понятие муниципальных образований, примененное в ст. 124 ГК. Согласно этому закону муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В свою очередь понятие «муниципальный район» расшифровывается как «несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 2).

Мнение российских ученых относительно участия государства как субъекта публичного права в имущественных (гражданско-правовых) отношениях менялось и развивалось вместе с развитием российского законодательства, юридической науки и политико-экономической ситуации.

Исследуя положения римского гражданского права, И. Б. Новицкий отмечал, что римские юристы не разработали понятия юридического лица как особого субъекта, противопоставляемого физическому лицу. В латинском языке не было даже специального термина для обозначения учреждения. Юристы Рима ограничивались лишь признанием факта принадлежности прав различным организациям и сравнивали эти организации с физическим лицом. Теория и практика римского права выделяла республиканскую и императорскую казну, муниципии, различные союзы лиц одной профессии, благотворительные учреждения.[21]

Известный исследователь римского права Н. С. Суворов, ссылаясь на предшествующие труды ученых, указывал, что понятие юридического лица как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в применении к муниципиям, а с последних было перенесено на все другие корпорации и, наконец, на само государство. Римское государство имело земельную собственность, обособленную от собственности отдельных граждан, а также государственную денежную казну, рабов, вступало в юридические отношения со своими собственными гражданами (заключало арендные, заемные договоры, договоры купли-продажи, дарения, выдавало обязательства поручительства, получало по наследованию имущество). В то же время римской юридической практике до времен императорства был неизвестен принцип, согласно которому государство, вступая в имущественные отношения гражданского оборота с частным лицом, рассматривается юридически как частное лицо. Римское государство в области имущественных отношений в императорскую эпоху получило название фиска. Республиканское мировоззрение не делало различия между политической общиной и общиной как субъектом частного права. Государство не было стороной имущественного спора и не являлось участником обязательственных правоотношений. Римляне республиканского периода не отделяли государство как «властителя и законодателя» от государства как активного и пассивного субъекта частных прав.[22]

Талантливый российский цивилист Г. Ф. Шершеневич замечал, что видное место среди публичных юридических лиц занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны и являющаяся единым субъектом, несмотря на то, что хозяйственную деятельность государства осуществляют разные органы.[23]

Анализируя российское дореволюционное законодательство, Д. И. Мейер также отмечал, что, нуждаясь в удовлетворении многих потребностей, государство наделяется имущественными правами, становится, таким образом, субъектом гражданского права, и в этом качестве называется казной. Казна действует через представителей (присутственных мест и должностных лиц). Ближайшим и верховным представителем казны является государь[24].