Конституционное право России

4) Федеральные законы, такие как Закон о гражданстве РФ, Закон о выборах депутатов Государственной Думы и многие другие.

5) Конституции республик и уставы других субъектов федерации;

6) Нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации (палат Федерального Собрания, Президента, Правительства) и органов государственной власти субъектов федерации, если они приняты в соответствии с предписаниями Конституции РФ.

7) Особое место среди источников конституционного права занимают постановления и заключения Конституционного Суда РФ, принимаемые по вопросам его компетенции и другие.

Система конституционного права

Система конституционного права – это объединение конституционно-правовых норм в группы в определенной последовательности, в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими общественных отношений и значения норм.

Система конституционного права теснейшим образом связана с Конституцией РФ. И это не случайно, так как важнейшие конституционно-правовые институты находят свое выражение и закрепление в Конституции. Но было бы неправильным, как это делают многие ученые, полностью отождествлять систему конституционного права с системой Конституции. Без преувеличения стоит отметить, что системы конституций стран мира, как и наша конституция, по многим причинам далеки от научного идеала. В первую очередь по политическим, а во вторую – по временным. Конституции чаще всего разрабатывались и принимались в сложных обстоятельствах, не позволяющих качественно проработать основные их положения, да и политический умысел составителей давал о себе знать, что не могло негативно не отразиться и на демократизме конституций.

Первое место в системе конституционного права России занимают нормы, закрепляющие основы государственного (конституционного) строя.

Ко второй группе относятся нормы, закрепляющие основы прав и свобод человека и гражданина.

Третья группа связана с закреплением федеративного устройства России.

Четвертую группу составляют нормы, закрепляющие основы избирательной системы России.

Пятую группу составляют нормы, закрепляющие основы правового статуса депутата.

В шестую группу входят нормы, закрепляющие систему, основы организации и деятельности органов государственной власти.

Седьмая группа охватывает нормы, определяющие конституционный статус органов местного самоуправления.

Все эти группы конституционно-правовых норм, расположенных в обозначенном порядке, составляют самую общую систему конституционного права, которая не исключает, а, наоборот, предполагает ее конкретизацию.

Место конституционного права в системе права России

В системе права конституционное право России занимает первое, ведущее место, которое определяется тем, что его нормы закрепляют основные устои государства и общества, регулируют важнейшие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Именно они предопределяют сущность всех других отраслей права.

Права и свободы человека и гражданина, провозглашаемые конституционным правом, являются «высшей ценностью», приоритетными для всех отраслей права. Так, на уголовное право, в случае необходимости, возлагается задача обеспечивать уголовно-правовыми средствами конституционные права, свободы и обязанности граждан.

Нормы конституционного права закрепляют полновластие многонационального народа России – народный суверенитет и определяют формы его реализации.

Нормы конституционного права устанавливают принципы государственного устройства, его деление на государства, национально-государственные, политико-территориальные и административно-территориальные образования, определяют формы государственных связей между государством в целом и его частями, их правовой статус.

Нормы конституционного права, устанавливая систему, основы организации и деятельности органов государства, тем самым определяют и закрепляют основные принципы организации и деятельности органов управления, то есть оно содержит основные начала для административного права. Таким образом, конституционное право содержит нормы, основополагающие для всех других отраслей права.

В заключение следует сформулировать определение данной отрасли права:

Конституционное право – ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство РФ; основы избирательной системы; основы правового статуса депутата; основы организации и деятельности органов государственной власти; основы статуса местного самоуправления; призванных регулировать властеотношения и оптимально сбалансировать соотношение сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти.

Схемы к главе 1 «Конституционное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина»

Глава 2. Основы учения о конституции и современной теории конституционализма

Понятие и сущность конституции

Под конституцией в правоведении принято понимать основной закон государства, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие общественные отношения между личностью с одной стороны, государством и обществом – с другой, а также определяющий основы организации самого государства.

Конституция представляет собой концентрированное отражение сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти.

Конституция – политико-правовой акт, определяющий сущность и форму правления государства, закрепляющий полноту прав и свобод человека и гражданина, полновластие народа, формы собственности и т. д.

Вместе с тем, конституция – это закон, принимаемый на референдуме или соответствующими полновластными органами в определенном порядке. В системе законов он занимает первое место.

До сих пор россияне испытывают недостаток в объективной и квалифицированной оценке Конституции РФ 1993 года.[13] Она подчас у нас носит ангажированный, а иногда и непрофессиональный характер. Исследуя проблему демократизма Конституции, необходимо учитывать, что демократия в России находится на этапе своего становления, для которого характерна борьба между старым и новым. При этом не все старое реакционно, так же как и не все новое прогрессивно. На процесс становления демократии в России негативно повлиял глубокий общий кризис, переживаемый страной в период правления Б. Н. Ельцина. Поэтому весьма противоречивый путь к демократии идет не по автостраде, а по российской проселочной дороге. Все это неизбежно нашло отражение в Конституции РФ 1993 года. К тому же в настоящее время она не учитывает те изменения, которые произошли в нашей стране за последние годы. Невооруженным глазом видно значительное изменение соотношения сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти и претендующих на власть.

Несмотря на существенные негативные факторы, влияющие на становление демократии, она сделала громадный скачок в своем развитии. В этом заключается демократизм и достоинство Конституции России. Объем работы не позволяет рассмотреть все демократические и юридические достоинства Основного Закона. Но некоторые главные из них в процессе исследования будут обозначены.

Конституция – это политико-правовой документ. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, слиты воедино. Политика не должна противоречить праву. В противном случае право становится ущербным. Надо честно признать, что в Конституции Российской Федерации отношения между политикой и правом установлены неидеальные. Политика часто вступает в противоречие с правом, что порождает коллизии, негативно сказывается на уровне правовой культуры и на становлении правового государства.

В правоведении используются понятия юридической и фактической, фиктивной и нефиктивной конституции.

Юридическая конституция – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения.

Фактическая конституция – это реально существующие отношения.

«Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; нефиктивна, когда они сходятся».[14]

Поскольку причины различий одни и те же, то объяснить это следует так:

1) соотношение сил социально-политических групп постоянно меняется, юридическая конституция не успевает его отражать, поэтому закон и действительность расходятся;

2) составители проектов конституций часто из демогогических, лицемерных, рекламных соображений включают в них положения далекие от реальности;

3) правящие элиты иногда вынуждены идти на уступки, но закрепляют их не в конституции, а в текущих законах, от которых при благоприятном соотношении политических сил можно легко отказаться.

Функции конституции

Под функциями конституции понимается ее государственно-общественное предназначение и способы его реализации.

В систему функций входят:

• юридическая,

• политическая,

• экономическая,

• социальная,

• идеологическая,

• учредительная,

• стабилизирующая;

• внешнеполитическая.

Первая функция конституции – юридическая, так как конституция является, прежде всего, основным законом, главным источником права и регулятором важнейших общественных отношений.

Вторая функция – политическая. Конституция определяет государственный строй, основы отношений личности с государством, является правовой основой политической системы, определяет конституционные рамки избирательной системы.

Третья функция – экономическая. На переходном этапе она закрепляет плюрализм форм собственности, а по его завершении безраздельное господство частной собственности и основанной на ее базе системы хозяйствования.

Четвертая функция – социальная. Конституция провозглашает наше государство социальным, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». За реализацию данной политики государство берет на себя повышенную ответственность.

Пятая функция – идеологическая. Конституция признает идеологическое многообразие. Никакая идеология, включая религиозную, не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Идеологический плюрализм основан на уважении закона и признанных общественных общечеловеческих ценностей, которые имеют громадное воспитательное значение.

Шестая функция – учредительная. В соответствии с названной функцией учреждена Российская Федерация и все органы государственной власти, о которых идёт речь в Конституции.

Седьмая функция – стабилизирующая, роль и значение которой невозможно переоценить. От нее зависит стабильность в государстве и обществе. Вместе с тем для ее реальности имеет большое значение качество Основного закона, его демократизм, реальность и т. д.

Восьмая функция – внешнеполитическая – в настоящее время получила мощный импульс развития. Она касается политических и экономических проблем развития межгосударственных отношений, вопросов культуры, науки и т. д.

Юридические свойства конституции

Изучающим конституционное право необходимо знать юридические свойства Конституции и федеральных конституционных законов, которыми они отличаются от федеральных законов. Знание их позволяет отграничить нормы непосредственно Конституции, нормы федеральных конституционных законов от федеральных законов. В учебнике исследуются семь свойств.

1. Конституция – это Основной закон государства. Само это наименование говорит о ее особом месте в системе законов. Она закрепляет основные устои государства и общества, важнейшие государственно-правовые институты, принципы их создания и деятельности.

2. Конституция является основополагающим источником всех отраслей права, юридической базой всего текущего законодательства.

3. Нормы конституции обладают высшей юридической силой. Текущие законы не могут противоречить конституции, они должны полностью ей соответствовать. При расхождении закона с конституцией действуют нормы конституции. Закон, противоречащий конституции, считается не действующим с момента его принятия.

4. Конституции не могут противоречить заключаемые государством международные договоры. Вместе с тем конституция не может противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права.

5. Конституция может быть изменена лишь конституционно правомочным органом, в особом порядке и таким актом, который обладает равной с конституцией юридической силой.

6. Конституция по сравнению с текущими законами должна обладать большей стабильностью, так как она закрепляет устои государства и общества и регулирует важнейшие общественные отношения, которые не могут ежедневно меняться.

Однако далеко не все конституции отличаются стабильностью. Почему? Конституционная практика знает три главные причины:

1) радикальные реформы, которые требуют внесения в конституцию поправок;

2) политическая нестабильность в стране;

3) несовершенство основного закона.

В нашей стране на нестабильности конституции сказываются все три причины. Искусственное придание конституции стабильности – не лучший метод решения проблемы.

7. Непосредственное действие Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.[15] В ст. 15 Конституции РФ говорится о ее прямом действии, а статья 18 гласит: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими». Поскольку у нас просматривается недопонимание непосредственного действия Конституции, то есть необходимость в комментарии. Права и свободы человека и гражданина, закрепляемые в Конституции, возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из Основного Закона. Объективное и субъективное право в них слиты воедино. Они постоянно действующие. В конкретном правоотношении сами их участники беспокоятся о реализации своих прав и обязанностей, тогда как конституционные права и свободы обязуются гарантировать, прежде всего, государство экономическими, политическими, социально-нравственными и юридическими средствами. В случае невыполнения государством или его органами основных прав и свобод гражданин имеет право обратиться в суд, ссылаясь при этом на конкретную конституционную норму.

Конституционализм, конституционность – основа основ государственно-правовой культуры

В России и за рубежом, думается, не без причин утверждают, что государственная власть должна быть ограничена конституцией. В этом, очевидно, проявляется нежелание государственной власти нести ответственность за свою деятельность. Поэтому проблемы конституционализма исследованы явно недостаточно. Политика и право в них слиты воедино. Их невозможно исследовать раздельно. Чтобы убедиться в этом, достаточно сформулировать главную цель конституционализма. Главная цель конституционализма заключается в том, чтобы каждая власть создавалась и действовала в строгом соответствии с конституцией, которая должна неукоснительно соблюдаться, а виновные лица, наделенные властью, за нарушения конституции несли неотвратимую ответственность. При этом в деятельности государственных органов и должностных лиц приоритетное место должно быть отведено соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина.

Немаловажное значение для конституционализма имеют: демократизм конституции, ее совершенство, соответствие основного закона праву. При отсутствии данных факторов конституционализм станет проблематичным, будет провоцировать органы государственной власти и их должностных лиц на нарушения конституции.[16]

Реальность конституционализма призваны обеспечить юридические гарантии и совершенство их механизма. Поскольку в нашей юридической литературе их система не всегда четко определяется, то стоит хотя бы назвать основные их элементы. К ним необходимо отнести:

• Конституцию, конституции и уставы субъектов;

• законы;

• суды;

• прокуратуру;

• уполномоченных по правам человека;

• общественно-политические организации.

Все они составляют единый механизм, стоящий на пути нарушений конституционализма и конституционности, прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, этот механизм действует явно недостаточно эффективно.

Понятие «конституционность» в юридической литературе используется в трех ипостасях. Во-первых, как основа, верхний этаж законности. Во-вторых, конституционность определяет уровень политической культуры. В-третьих, конституционность основа основ правовой культуры, фундаментом несущей конструкции которой является государственно-правовая культура.

Стоит обратить внимание на то, что в нашей юридической литературе нет единого понимания правовой культуры и составляющих ее элементов. Профессор В. П. Сальников насчитал более 250 ее определений. Сейчас их уже более 500. Я назову подходы некоторых ученых к данной проблеме. Так, С. С. Алексеев считает, что правовая культура слагается из следующих взаимно связанных элементов: состояния правосознания в обществе; состояния законности; состояния законодательства; состояния практической работы суда, прокуратуры, других юридических органов, применяющих право.[17] Такой подход не дает ответа на архиважный вопрос: а от чего зависят эти состояния? Иной позиции придерживается С. А. Комаров, утверждающий, что правовая культура есть «комплекс представлений той или иной общности людей о праве, его реализации, о деятельности государственных органов, должностных лиц».[18] А как быть с самой деятельностью? Выходит, что она по существу не имеет отношения к правовой культуре. Нонсенс! К тому же С. А. Комаров сводит правовую культуру только к правовому сознанию. Никто не отрицает, что правосознание важный элемент и показатель уровня правовой культуры, но не более того. Л. И. Спиридонов занимал особую позицию, молчаливо отрицал само понятие «правовая культура», относил право к институтам культуры, которое является плодом естественно-исторического развития, а не продуктом нормотворческой деятельности. «Законы становятся частью культуры постольку, поскольку они совпадают с правом, санкционируя сложившиеся культурно-правовые правила поведения».[19] В приведенных рассуждениях Л. И. Спиридонова есть резон. Но в его концепции просматривается идеализация права, отрыв права от его форм выражения. Нельзя забывать, что право изначально возникло из обычаев, которые далеко не всегда отличались совершенством и прежде всего гуманностью. Да, понятие «правовая культура» носит условный характер, позволяющий определять насколько адекватны право и его формы, насколько совершенна их реализация. Все это неизбежно отражается на уровне правовой культуры.

Я сторонник афористических определений. По моему мнению, правовая культура – это верховенство права в действии. Основа государственно-правовой культуры – это конституционность в организации и деятельности органов государства и должностных лиц. Сформулированные общие определения нуждаются в комментариях. Вне всякого сомнения, чем выше пост и ранг должностных лиц, тем идеальнее они обязаны знать Основной Закон. Органы государства и должностные лица должны быть эталоном неукоснительного ее соблюдения; принимать эффективные меры по соблюдению, охране и защите Конституции; воспитывать у россиян уважение, доверие, а по большому счету и гордость за Основной Закон страны. Особо следует подчеркнуть, что государственно-правовая культура призвана гарантировать конституционность не только в процессе деятельности органов государства, но и в процессе их формирования, как важнейший предупреждающий фактор отступлений от законности и культуры. Названные составляющие элементы государственно-правовой культуры не претендуют на исчерпывающий характер. Вместе с тем они являются чувствительным барометром культуры, которая находится на невысоком уровне.

Естественно, возникает вопрос, а каковы причины нарушений конституционализма, конституционности и отступлений от государственно-правовой культуры. Если нарушается государственно-правовая культура, то проблематично говорить о правовой культуре. Более того, всякое отступление от государственно-правовой культуры, как правило, хотят того должностные лица или нет, нарушают конституционность или законность. Государственно-правовая культура основа правовой культуры. В учебнике исследованы четыре главные причины этого феномена.

1. Политические цели руководителей всех уровней и рангов иногда вступают в противоречие с Конституцией, нарушая которую, они действуют и вопреки аксиом теории конституционализма, государственно-правовой культуры. За примерами далеко ходить не надо. В 1991 году Б. Н. Ельцин подписал минские и алма-атинские соглашения о СНГ от имени Российской Федерации, тогда как наше государство официально именовалось РСФСР. Эту позицию Президента 25 декабря 1991 года с подачи Р. И. Хасбулатова поддержал Верховный Совет РСФСР, принял блиц-закон «Об изменениях наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» в Российскую Федерацию, на что Президент и Верховный Совет не имели права. Как известно, по прежней Конституции это была исключительная прерогатива Съезда народных депутатов РСФСР. Названными акциями была нарушена не только статья 104 действующей тогда Конституции, но изменялось и ее название и всех высших органов государства.

Стоит вспомнить, с какой легкостью была нарушена Конституция РСФСР, когда по инициативе Р. И. Хасбулатова Верховный Совет 3 июля 1991 года четыре автономные области в одну минуту «трансформировал» в суверенные республики, который не имел на это право. Не может не вызвать удивления опубликование в 1993 году текста новой Конституции РФ, именуемым официальным, с приложением Федеративного Договора от 31 марта 1992 года, который не выносился на референдум, поэтому не может являться и составной частью Конституции.

Не могу умолчать об указе Президента «О неотложных мерах по защите населения от бандитских и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 года, коим предусматривалось до судебное задержание подозреваемого лица на срок не более 30 суток,[20] последующим указом от 1997 года этот срок сокращен до 10 суток, что явно противоречит статьи 22 Конституции, предусматривающей возможность задержания на срок не более 48 часов. И только п. 11 ст. 2 УПК РФ устранил данное противоречие статьи 22 Конституции РФ, а в п. 2 ст. 94 УПК РФ это положение получило свое логическое завершение. «По истечении 48 часов с момента задержания подозреваемый подлежит освобождению, если в отношении его не была (судом – А. В. Зиновьев) избрана мера пресечения в виде заключения под стражу…».[21]

До сих пор не удалось привести в соответствие с Конституцией РФ положения конституций некоторых республик о суверенитете, несмотря на то, что Конституционный суд Российской Федерации дважды рассматривал этот вопрос. В своем итоговом определении от 27 июня 2000 года Суд еще раз подтвердил, что положения конституций республик о суверенитете противоречат Конституции РФ.[22] Так, новая Конституция Татарстана от 19 апреля 2002 года возвела суверенитет Республики в абсолют.[23] Об этом подробно будет идти речь в главе, посвященной государственному устройству России.

Застопорилась нуллификация договоров России с ее субъектами. Из 42 договоров, которые вторгались в предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, устанавливаемые только конституционными нормами, прекратили свое действие только 34. Детали этой архиважной проблемы исследуются в пятой главе учебника.

Законы о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации от 21 декабря 1995 года, от 24 июня 1999 года и от 20 декабря 2002 года ставили партии в привилегированное положение, заранее гарантируя им половину мест в Государственной Думе. Многие кандидаты от партий, движений и блоков одновременно баллотировались и по одномандатным округам. Ничего не скажешь, законодатель уж очень побеспокоился о том, чтобы кандидатам от партий, движений и блоков обеспечить двойную защиту. Если кандидат не пройдет от объединения, то он может быть избран по одномандатному округу, и наоборот, то есть он имел право распоряжаться сразу двумя мандатами.