Иностранные инвестиции. Российская история

Н. В. Курысь

Иностранные инвестиции: Российская история

(правовое исследование)

Капиталы, как и знания, не имеют отечества. Раз богатство создано, оно стремится туда, где в нем наибольшая нужда, где его лучше оценят, лучше сумеют им воспользоваться.

С. Ю. Витте

© Н. В. Курысь, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

* * *

Введение

Современное общество является итогом эволюции и, как следствие, – фундаментом дальнейшего развития. Экономические, социальные, политические процессы во многом повторяют мировой исторический опыт. Слова «иностранные инвестиции» прочно вошли в политический, экономический, юридический лексикон современной России. Заимствованное понятие «инвестиции» предопределяет обращение к зарубежному опыту привлечения и правового регулирования иностранных инвестиций. Нельзя забывать и о национальном «наследственном коде», заложенном в нашем сознании. Для исследования динамики существующего явления изучение его ретроспективы представляет огромный интерес. Особое место в исследовании российской действительности занимает экономическая и историко-правовая проблематика, в рамках которой предпринято изучение правового регулирования иностранного капитала в России в историко-правовом аспекте.

В настоящее время не вызывает сомнения необходимость привлечения иностранных инвестиций в реальный сектор экономики, поэтому руководство Российской Федерации особое внимание уделяет вопросам привлечения иностранных инвестиций в экономику России и формированию регулирующего данный процесс законодательства. В связи с этим историко-правовой опыт приобретает не только научно-теоретическое, но и практическое значение.

Несмотря на то, что сейчас по существу идет уже третья попытка привлечения иностранного капитала в экономику страны, в России пока отсутствуют исследования по проблеме развития законодательства об иностранном инвестировании. Отдельные вопросы, рассмотренные в представленной работе, и ранее привлекали внимание ученых и прогрессивных деятелей. Но, как правило, в дореволюционных, послереволюционных и современных научных трудах проблема иностранного инвестирования освещалась исключительно с политической, экономической, исторической или статистической точки зрения, а в юридической науке – с теоретической или международно-правовой. Тем не менее, комплексное изучение трудов о правовом регулировании иностранных инвестиций, отечественного дореволюционного, послереволюционного, а также, частично, современного законодательства позволило достаточно полно рассмотреть данную проблему. Настоящее исследование уточняет существующие в истории права теоретические и практические представления о развитии иностранного инвестирования в России.

Обобщенный автором опыт правового регулирования иностранного инвестирования в экономику России, сравнительно-правовое исследование законодательства и выявленная нами повторяемость основных тенденций и закономерностей развития правового регулирования иностранного инвестирования дают возможность устранить имеющиеся и предупредить будущие недостатки современного российского инвестиционного законодательства.

Глава 1

Правовое регулирование иностранных инвестиций в России до 1917 г

§ 1. Становление правового регулирования иностранного капитала до 60-х гг. XIX в.

Российское государство на всех стадиях своего развития остро нуждалось в свободных капиталах для развития национальной экономики. И когда внутренние финансовые источники иссякали, становилось актуальным привлечение иностранных инвестиций. Слово «инвестиция» в переводе с английского (investments) означает «капиталовложение»[1]. Современное российское законодательство определяет понятие «иностранные инвестиции» как «вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами…»[2]. Теория вопроса об определении понятия инвестиций находит широкое отражение в советской (российской) юридической и экономической науке со времени введения его в научный оборот (примерно 70-е гг. ХХ в.)[3]. А. С. Гашимов в свое монографии «Регулирование инвестиционной деятельности на национальном уровне и в рамках двусторонних договоров» утверждает, что «понятие “инвестиции”, как оно применяется в большинстве договоров, сформулировано в 60-е гг. ХХ в. и с тех пор практически не изменилось»[4]. Далее автором приводится, скорее, экономическая, нежели юридическая трактовка: «Инвестиции – это любая форма активов». Но сам термин «иностранные инвестиции» нами был встречен в гораздо более ранней работе Л. Я. Эвентова «Иностранные капиталы в русской промышленности» времен заката нэпа. Автор использовал его наряду с синонимичным для него понятием «иностранный капитал»[5]. Вообще, вопрос о возникновении и трактовке инвестиционной терминологии может явиться отдельным научным теоретико-правовым исследованием. Тематика представленного труда определена иначе.

Современными учеными также прелагаются различные классификации иностранных инвестиций. Так, экономист Б. К. Бабасов выделяет два вида иностранного инвестирования: «а) государственное и б) частное (предпринимательское)»[6]. Государственным автор называет иностранное инвестирование в форме международных соглашений о займах и кредитах. Юрист Ю. И. Кормош говорит уже о трех видах: международные, государственные и частные[7]. «Международные инвестиции осуществляются на основе двусторонних соглашений между субъектами международного публичного права». Понятие государственных инвестиций в работе не приводится, а частные, по определению, – «принадлежащие иностранным компаниям, банкам, гражданам». Таким образом, при одинаковом основании классификации для первых двух видов – международных договорах – выделяются разные классификационные составляющие.

По объектам инвестирования наиболее известно деление на прямые и портфельные инвестиции. К прямым относят инвестиции непосредственно в народное хозяйство страны-реципиента, к портфельным – вложение капитала в акции, облигации, векселя и другие ценные бумаги. Грань, отделяющая портфельные инвестиции от прямых, по существу, очень тонкая. На практике такие формы инвестиций часто трансформируются друг в друга. Например, как указывает А. М. Фарукшин, приобретение контрольного пакета акций дает инвестору право непосредственного управления предприятием по многим направлениям: определение перспектив развития предприятия, инвестиционной политики, решении кадровых вопросов и т. п. В данном случае портфельные инвестиции превращаются в прямые[8]. А. С. Гашимов указывает, что большинство двусторонних договоров не проводит четкого разграничения между прямыми и портфельными инвестициями и касается обеих форм инвестирования[9]. Займы и кредиты, по общему правилу, не входят в разряд прямых иностранных капиталовложений. В реальный сектор экономики иностранные инвестиции поступали и поступают путем создания совместных предприятий (с долевым участием иностранных инвестиций), предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также филиалов иностранных юридических лиц. Новейшие экономические исследования выделяют также финансовые (вложение средств в операции Центрального Банка) и интеллектуальные инвестиции (вложение капитала в нематериальные ценности: образование, исследовательские работы, ноу-хау и т. д.)[10]. Ранее, как отмечает А. С. Гашимов, права интеллектуальной собственности не включались в сферу регулирования двусторонних договоров. В настоящее время такое положение обусловливается возрастанием их значимости[11].

Дореволюционные ученые также обращались к проблеме классификации иностранных капиталов в «народно-хозяйственной деятельности страны». Выявленная нами классификация известного исследователя иностранных капиталов в Российской империи Л. Воронова «сведена к четырем основным категориям, находящимся в тесной связи». К первой категории он относит государственные займы, заключавшиеся как для специальных целей, например постройки железных дорог, так и для удовлетворения общегосударственных потребностей. Вторую категорию составляют долгосрочные займы общественных и частных учреждений, заключаемые на внешних денежных рынках. Автор поясняет, что эти займы преследуют достижение производительных целей, так как проценты и погашение по ним обеспечиваются только работой данных предприятий. В третью категорию входит иностранный капитал, появляющийся на внутреннем рынке в форме краткосрочных операций по учету векселей и ссуд, выполняемых при посредстве местных банковских учреждений. И четвертую категорию составляет иностранных капитал «вместе с иностранной предприимчивостью для непосредственной эксплуатации естественных богатств страны»[12]. Руководствуясь современными принципами деления иностранных инвестиций по объектам вложений, в представленной классификации легко найти и прямые, и портфельные инвестиции. К прямым, в чистом виде, относится четвертая категория. Но, в то же время, приведенное нами определение позволяет говорить о концессионной форме деятельности такого капитала (об этом чуть ниже). С долей условности к таковым можно отнести и вторую категорию, учитывая целевой производительный характер долгосрочных займов. Но, с другой стороны, как указывалось ранее, займы и кредиты (первая категория) не принято относить к прямым иностранным инвестициям. Поэтому в данном контексте ко второй категории применима оговорка «о доле условности». Третья категория однозначно относится к портфельным инвестициям. Деление на государственные и частные инвестиции в этой классификации не усматривается. Как будет сказано позже, даже займы российского правительства далеко не всегда были государственными с точки зрения заимодавца, а, напротив, носили, скорее, частный характер, где кредиторами выступали владельцы частных банков.

Относительно объектов, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, действует так называемый концессионный порядок допуска и деятельности. Известный исследователь правового регулирования иностранных инвестиций Н. Г. Доронина считает концессии классической формой допуска иностранных капиталов, поскольку «концессия отражает в наиболее чистом виде содержание и правовую природу отношений между государством и иностранным частным лицом»[13]. Подробная регламентация вопроса о концессиях и концессионных договорах представлена в главе 2 данной работы.

Любая классификация иностранных инвестиций обусловлена потребностями в привлечении иностранного капитала и уровнем развития промышленного производства, если речь идет о промышленных инвестициях. Так, возрастающее значение объектов интеллектуальной собственности (исследовательские работы, ноу-хау) ставит их в один классификационный ряд с традиционными формами инвестирования. А выдвижение на первое место государственных займов в дореволюционной классификации Л. Воронова говорит о чрезвычайной актуальности этого вида привлечения иностранных капиталов.

Проведенное выше разъяснение теоретических аспектов поможет полноценному пониманию ретроспективы правового регулирования иностранного инвестирования в экономику России. Что касается терминологических аспектов, то эта работа в основном затрагивает историко-правовые особенности прямых иностранных промышленных инвестиций частных лиц, хотя, в силу указанных выше тенденций к переплетению прямых и портфельных инвестиций, также мы будем касаться вопроса об акционерном капитале и кредитной политике государства как подэтапе в развитии привлечения иностранного капитала в целом.

Ряд современных исследователей, например В. Прохоров и Г. А. Рокецкая, датируют появление иностранного капитала в России 1769 г., когда Екатериной II был произведен первый заем в Голландии[14]. И, хотя в труде Л. Воронова начала ХХ в. «Иностранные капиталы в России» нет упоминаний о первых промышленных инвестициях, заем 1769 г. называется в нем «государственным долгом России»[15]. Другие авторы, например А. Г. Донгаров, говорят о 50-х гг. XIX в. как об «открытии» России иностранным капиталом, ссылаясь на письмо Ф. Энгельса К. Марксу от 14 апреля 1856 г., отождествлявшего этот процесс с допуском к деятельности в России первой иностранной компании[16] (хотя данный факт является достаточно спорным). Этой же точки зрения придерживался и известный исследователь деятельности иностранных капиталов в России периода нэпа Л. Я. Эвентов. Он называл «первоначальной формой помещения капиталов за границей займы, предоставлявшиеся частными банкирскими фирмами иностранным правительствам, испытывавшим острые денежные затруднения»[17]. Этот факт имел место в истории развития иностранного капиталовложения других странах. Относительно России, очевидно, имелся в виду заем Екатерины II. Однако есть основания полагать иначе.

Дореволюционные исследователи определяли гораздо более раннюю дату начала проникновения в Россию иностранного капитала – XVI в.[18] А еще раньше, по данным И. И. Янжула, наша страна начала использовать опыт и знания иностранцев, восполняя недостаток необходимых технических сведений по горному делу. Для этой цели «они постоянно вызывались с весьма раннего периода истории». Кроме того, еще гораздо раньше, в летописи 1125 г., говорится о привлечении к работам мастеров-немцев: «Про Даниила Галицкого прямо упоминается, что он вызывал мастеров немцев, ляхов и др. иноязычников…»[19] Это были первые зачаточные попытки развития горного дела. Впоследствии в абсолютном большинстве случаев при зарождении и развитии новой отрасли промышленности использовались знания и опыт иностранцев.

Но такое положение отнюдь не означает, что сегодня мы должны целиком и полностью опираться на «опыт экономического развития на основе объективных законов, сформированных практикой, обобщающие критерии оценки эффективности инвестиционной политики и различных вариантов ее правового режима в отдельных странах», которые большинство стран накопило за прошедшее столетие[20]. Эти критерии, как пишут авторы, действительно, могут быть «вполне применимы сегодня и в России для определения уровня благоприятствования для частных отечественных и иностранных инвестиций и их роли в развитии экономики нашей страны»[21]. Но, на наш взгляд, учитывая «столетнюю» (на самом деле – бóльшую) историю других стран, нельзя забывать о нашей, российской инвестиционной истории, которая во многом богаче и самобытнее западной. Последнее немаловажно для России в свете особого экономического развития.

Итак, в отличие от современных исследователей, историки права начала XX в. датируют «открытие» России иностранным капиталом XVI в. Возникшее экономическое и финансовое сотрудничество между иностранными державами и Российским государством требовало его регулирования с помощью закона. Этот период можно считать началом формирования правового регулирования иностранной инвестиционной деятельности.

Развитие русского «концессионного права», как его называет Б. А. Ландау[22], представляется чрезвычайно интересным. Свое начало данный вид права берет от знаменитой экспедиции Виллугби и Ченслера в 1553 г., когда вместо северного пути в Индию был открыт морской путь в Московское государство, что создало новый рынок и торговые пути как для Англии, так и для Москвы.

6 февраля 1555 г. король Филипп и королева Мария утвердили Устав нового общества для торговли с Москвой. В свою очередь, англичанам был предоставлен ряд привилегий от Ивана Грозного. Так, привилегия 1569 г., упоминание о которой сохранилось только в английском переводе и которая является, по словам И. И. Любименко, «кульминационным пунктом в истории успехов, достигнутых компанией у русской верховной власти»[23], давала следующие экономические преимущества: право беспошлинной свободной торговли по всей России (п. 1 и 5) (причем особо укрепляется за обществом исключительная торговля с Казанью, Астраханью (п. 3) и Нарвой (п. 28), в ущерб всем остальным англичанам, не принадлежавшим к компании); право свободного проезда через Россию для торговли с Персией и др. На Вычегде компании было разрешено вести поиски железной руды и построить для ее обработки завод, причем в пользование компании отводился большой участок леса. Полученное железо она могла вывозить в Англию, «уплачивая по одной денге за фунт пошлины» (п. 11). Таким образом, уже в XVI в. зарождается процесс вложения иностранного капитала в промышленность России в виде концессии. Кроме того, все другие товары англичане имели право вывозить беспошлинно. Все дома, которыми они успели обзавестись в России, закреплялись за ними (п. 4), и сверх того разрешалось строить новые там, где они найдут для себя удобным (п. 8.), был отведен участок в Вологде для постройки нового дома по соседству с канатной фабрикой (п. 10). Для облегчения ведения дел в России англичанам было дано право чеканить свою монету на русских монетных дворах (п. 25).

Помимо экономических преимуществ, компания получала право внутреннего суда и управления. Русское государство брало под свою защиту от пиратов на море и разбойников на суше.

Однако преимущества, данные английской компании царем, не были односторонними. В свою очередь, царь имел право выбора привезенных английских товаров для покупки в царскую казну (п. 2), а также право покупки для казны выделанного в России железа по назначенной цене (п. 12). Английские рабочие, выписанные для заводов в Вычегде, должны обучать русских своему ремеслу (п. 11). Последние два пункта практически идентичны современным концессионным договорам, имевшим место уже в XX в. Кроме того, англичанам предоставлялось исключительное право вывозить за границу «заповедный товар» – воск, продажа которого за границу обычно запрещалась. Наделение английской компании подобным исключительным правом лишний раз указывает на концессионный характер договора между русской верховной властью и иностранной компанией и дает представление о первой концессии иностранцам. Таким образом, первыми иностранными инвесторами и концессионерами-иностранцами в России были английские купцы.

Известный историк Н. И. Костомаров в своем труде «Русская история в жизнеописании ее главнейших деятелей» также упоминает английских торговцев и основные, как положительные, так и отрицательные, аспекты их деятельности в России: «Пустынные и дикие берега Северного моря оживлялись и заселялись»[24]. Но при предоставленных беспрецедентных льготах для английской компании «самим русским плохо от этого делалось… А деятельность компании (торговая. – примеч. Н. К.) превращалась в монополию, которая была неприятна для русских, так как выгода торговли отклонялась в сторону иноземцев»[25]. Интересно, что относительно завода в Вычегде Н. И. Костомаров считал, что, так как не было найдено дальнейших сведений о нем, «дело это не состоялось»[26].

Открытие и колонизация новых земель требовали включения их в хозяйственный оборот. Особенно это касалось краев, богатых полезными ископаемыми, где необходимо было развивать добывающую и обрабатывающую отрасли промышленности. Так, например, за 32 года царствования Михаила Федоровича Романова (1613–1645) русские владения в Сибири, словно в возмещение уступок, сделанных на западе шведам и полякам, выросли почти втрое, охватив площадь свыше 4 млн кв. верст[27], что соответствует 4,24 млн кв. км.[28] В царствование Михаила Федоровича возобновились отношения с иностранными державами, было обращено внимание на просвещение и развитие в России промышленного дела. Именно развитие промышленности порождало новые объекты для капиталовложения. Постепенно выдаются разрешительные грамоты на занятие солепромышленностью и горнозаводским делом. Источником немалых финансовых средств, необходимых для разработок, часто служил иностранный капитал.

В XVII в. горнозаводское дело привлекает особое внимание правительства и иностранных предпринимателей. Именно тогда был выдан ряд новых концессий. В 1632 г.[29] голландский купец Виниус получает разрешение на постройку железных заводов около Тулы, и с этого момента почти беспрерывно выдаются грамоты, дающие право разным лицам (Виниусу, Марселису, Акеме и др.) строить горные заводы. По свидетельству Костомарова, заводы эти были так хороши, что произведенные ими пушки выдержали испытания даже в Голландии. Немаловажен тот факт, что многие иностранцы, например голландец Виниус, приняли впоследствии русское подданство[30]. Характерны условия, на которых давались разрешения, так, в 1644 г. Петру Марселису и Филимону Акеме разрешено «заводы заводить своими деньгами – на Ваге, Костроме и Шексне на Великого Государя порозжих, а не на мирских и не на поместных землях, безоброчно и беспошлинно на двадцать лет». Безоброчные годы велено считать с того момента, как заводы начнут действие. Выделанное железо поступает в казну, и только не принятое туда может быть продано на сторону. По истечении льготных лет «с тех заводов, со всякой плавильной печи, велено в Великого Государя казну имать оброку по сто рублей в год и пошлины со всякого железа по указу»[31]. Существование этих заводов послужило школой для обучения мастеров, которые впоследствии, в 1696 г., построили на средства казны Невьянский завод на Урале. В 1674 г. основаны первые заводы в Олонецком уезде, где уже существовала добыча железа. А в царствование Алексея Михайловича олонецкие железные руды были отданы на откуп датчанину Бутенанту фон Розенбуту[32].

Законодательство этого периода регламентировало также торговые права иностранцев в России. В Полное собрание законов Российской Империи вошли два подобных законодательных акта. Один из них регламентировал «ограничение права торговли иностранцев в России»[33], другой – «изъяснение прав и привилегий, в разное время предоставленных торговым иноземцам»[34]. Указание на нормотворческую деятельность в области торговли с иностранными державами и предпринимателями мы считаем немаловажным, так как, основываясь на вышеприведенном примере первой иностранной концессии английской компании в России, можно сказать, что ясно виден преемственный характер торговых и промышленных отношений, в том числе в инвестиционном аспекте. Как отмечал русский исследователь деятельности иностранных капиталов на территории России В. С. Зив: «Товарный обмен часто являлся формой или следствием обмена капиталами. И наоборот – на почве товарного обмена может легко возникнуть обмен капиталами»[35].

Царствование Алексея Михайловича ознаменовалось активной протекционистской политикой для развития русского частного предпринимательства. В 1649 г. отменены торговые привилегии английским купцам, дарованные Иваном Грозным. В интересах русских купцов была установлена единая пошлина в размере 5 % от цены проданного товара вместо множества торговых пошлин (явочной, мостовой, полозовой и др.). На 2 % повысились пошлины, взимаемые с иностранных купцов, которые отправляли товары внутрь страны.

В 1667 г., с принятием Новоторгового устава, резко ограничивалась торговая деятельность иностранцев в России, особенно внутри страны, в провинциях. В этом «крупном памятнике по истории русского таможенного законодательства», как говорил И. И. Янжул[36], были резко отделены внутренние пошлины от внешних и «обнаруживался протекционистический характер». Импортная пошлина составляла в русском порту 6 % от цены товара. Привозимые в Архангельск товары подвергались строгому таможенному досмотру, с записью всего привезенного в таможенные книги. Все привезенные товары иностранные торговцы могли продавать только жителям того города, в котором им был разрешен торг, и только оптом. В Москву допускались лишь купцы, имеющие царские жалованные грамоты. Если иностранцы везли товар в Москву или другие города, то платили еще дополнительную пошлину в размере 10 %, а при продаже товара на месте – еще 6 %. Таким образом, пошлины достигали 22 % цены товара, не считая расходов по перевозке. В противовес иностранцам, русским купцам везде в России разрешалось торговать вольно.

Такую ярко выраженную протекционистскую политику проводил «любимец царя Алексей Михайловича», видный государственный деятель XVII в. А. Л. Ордин-Нащокин. Его деятельность была направлена на активную поддержку торговой деятельности посадских людей и их высших корпораций – «гостей» и «сотен». Он ратовал за выдачу льготных ссуд торговым товариществам, чтобы те могли противостоять конкуренции со стороны богатых иностранцев. Им предпринимались шаги по налаживанию торговых связей с Персией и Средней Азией, А. Л, Ордин-Нащокин снаряжал посольство в Индию, мечтал о колонизации казаками Приамурского края.

Несмотря на политику, активно ущемляющую права иностранных купцов, царь Алексей Михайлович был заинтересован в притоке иностранных специалистов-промышленников. В 1660 г. он поручил англичанину И. Гебдону выслать в Россию инженеров, артиллеристов, минеров, архитекторов, скульпторов, а также стекольных мастеров. Это было связано с необходимостью развивать в России новые отрасли промышленности. Тому же И. Гебдону было приказано доставить в Москву книги воинского устава, фортификации, артиллерии и др.