Двухпалатный парламент Российской Федерации

– обеспечивает взаимодействие структурных подразделений Аппарата Государственной Думы и представителей Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации в процессе выработки правовой позиции Государственной Думы;

– консультирует депутатов Государственной Думы и депутатские объединения при подготовке проектов обращений Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации и готовит на них заключения;

– вносит предложения по уточнению обращений, направленных Государственной Думой в Конституционный Суд Российской Федерации, внесению ходатайств об отзыве обращений до начала рассмотрения дела;

– информирует Председателя Государственной Думы, заместителя Председателя Государственной Думы, осуществляющего взаимодействие Государственной Думы с Конституционным Судом Российской Федерации а, по мере необходимости Совет Государственной Думы о состоянии дел с обращениями, направленными Государственной Думой в Конституционный Суд Российской Федерации, а также о решениях, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации;

– вносит предложения о мерах по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации.

При осуществлении указанных функций постоянный представитель вправе:

– запрашивать необходимые при подготовке дела к слушанию в Конституционном Суде заключения, материалы и информацию у структурных подразделений Аппарата Государственной Думы и получать их не позднее десяти дней со дня внесения запроса;

– взаимодействовать в установленном порядке с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– пользоваться информационной базой Аппарата Государственной Думы;

– осуществлять подбор ученых и специалистов для консультаций, а при необходимости для участия в рассмотрении Конституционным Судом РФ конкретных дел.

Взаимодействие Президента РФ с палатами Федерального Собрания также многогранно. Следует отметить ряд существенных моментов, подтверждающих это, а именно: Президент назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в тех случаях и в том порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, направляет в Государственную Думу свои заключения на законопроекты. Но это далеко не полный перечень его взаимодействия с парламентом.

Законотворческая деятельность Президента РФ достаточно подробно рассмотрена в «Положении о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе», утвержденном Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (с изменениями от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г.).

Необходимо отметить, что в настоящее время достаточно эффективно действует институт полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания. Они обеспечивают представление интересов Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий в обеих палатах парламента.

Полномочные представители участвуют в заседаниях без специального на то решения Президента, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента.

В палатах Федерального Собрания они являются по должности заместителями Руководителя Администрации.

От имени Президента РФ они уполномочены:

– представлять на заседаниях внесенные Президентом проекты федеральных конституционных законов о пересмотре положений Конституции и включении в нее поправок; другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию и его палатам;

– представлять на заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов;

– привлекать по согласованию с соответствующей палатой должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом;

– участвовать в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты.

Полномочный представитель Президента в Совете Федерации по поручению Президента Российской Федерации представляет в Совете Федерации вносимые на утверждение указы Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения и предлагаемые Президентом кандидатуры на соответствующие должности, указанные в Конституции РФ.

Кроме этого, полномочный представитель Президента в Государственной Думе по поручению Президента представляет предлагаемые Президентом кандидатуры на соответствующие должности, указанные в Конституции РФ.

Полномочные представители Президента РФ в палатах согласовывают свою деятельность при осуществлении возложенных на них функций.

При выполнении этих функций они вправе:

– согласовывать проекты нормативных актов, предполагаемые к внесению от имени Президента в соответствующую палату Федерального Собрания;

– участвовать в подготовке предложений Президенту РФ – о подписании или отклонении принятых федеральных законов;

– получать необходимые заключения, материалы и информацию в подразделениях Администрации Президента и в федеральных органах исполнительной власти;

– создавать экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности, а также привлекать ученых и экспертов, в том числе на договорной основе, для содействия в осуществлении своих функций;

– пользоваться в установленном порядке информационными банками данных Администрации Президента, Аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Деятельность полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания обеспечивает Управление Президента по вопросам внутренней политики.

Кроме полномочных представителей Президента в Администрации Президента действует Главное управление внутренней политики Президента РФ, созданное специально для обеспечения взаимодействия с Федеральным Собранием (Указ Президента РФ от 2 июня 2001 г.).[84]

Основные функции Главного управления:

– организация и обеспечение взаимодействия Президента Российской Федерации с членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, политическими партиями и движениями, профессиональными и творческими союзами, иными общественными и религиозными объединениями;

– информирование Президента и Руководителя Администрации Президента о работе Федерального Собрания, об основных процессах, происходящих в общественно-политической жизни страны, о деятельности политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений;

– доведение до сведения членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, политических партий и движений, а также профессиональных, творческих союзов и иных общественных и религиозных объединений информации об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

– обобщение и систематизация в пределах своей компетенции информационных материалов о социально-экономическом и политическом развитии страны, а также изучение общественного мнения о деятельности Президента, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, о ходе избирательных кампаний и представление соответствующих докладов главе государства;

– подготовка предложений Президенту, касающихся вопросов государственной политики в отношении средств массовой информации, включая вопросы обеспечения граждан РФ и других государств объективной информацией о внутренней политике Российской Федерации, и приоритетных направлений работы Президента и его Администрации со средствами массовой информации.

В соответствии с указанными функциями данный орган решает следующие задачи:

– взаимодействие с членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ в целях обеспечения поддержки законодательных инициатив Президента;

– взаимодействие с политическими партиями, движениями и иными общественными объединениями, центральными и региональными средствами массовой информации, деятелями культуры и науки;

– анализ и обобщение информации о тенденциях развития общественно-политической ситуации в стране, о деятельности политических партий и движений, иных общественных объединений, об их отношении к основным проблемам внутренней и внешней политики государства, а также о позиции по данным проблемам центральных и региональных средств массовой информации для подготовки докладов Президенту и Руководителю его Администрации;

– анализ и прогнозирование развития политических процессов в РФ и ее субъектах, проведение на основе полученных данных консультаций с органами государственной власти субъектов, политическими и иными общественными объединениями, подготовка соответствующих информационно-аналитических материалов для Президента и Руководителя его Администрации;

– участие в подготовке встреч Президента РФ, руководства Администрации Президента с Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной Думы, руководителями депутатских объединений, лидерами политических партий и движений, деятелями культуры и науки;

– представление предложений Президенту и Руководителю его Администрации, касающихся их участия, а также участия других должностных лиц в мероприятиях, проводимых политическими партиями и движениями и иными общественными и религиозными объединениями;

– взаимодействие в установленном порядке с зарубежными политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, национально-культурными автономиями и общественными объединениями соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации;

– подготовка и представление предложений Президенту и Руководителю его Администрации по вопросам взаимодействия с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, политическими партиями и религиозными объединениями, средствами массовой информации, деятелями культуры и науки;

– участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию;

– участие в подготовке проектов указов Президента РФ, касающихся деятельности политических партий, общественных объединений, средств массовой информации, а также в подготовке проектов федеральных законов, вносимых Президентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу по указанным вопросам;

– подготовка совместно с Управлением кадров предложений Президенту по находящимся в его ведении кадровым вопросам, связанным с назначением руководителей государственных средств массовой информации;

– обеспечение деятельности полномочных представителей Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ;

– обеспечение по поручению главы государства деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

– обеспечение Управления пресс-службы Президента аналитическими, справочными и другими материалами;

– рассмотрение в установленном порядке обращений граждан и организаций, поступивших на имя Президента в его Администрацию.

Для осуществления указанных выше функций Главное управление имеет право:

– запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также от учреждений, организаций и должностных лиц;

– пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента и федеральных органов исполнительной власти;

– использовать государственные, в том числе правительственные системы связи и коммуникации;

– привлекать ученых и специалистов на договорной основе;

– взаимодействовать с Аппаратом Совета Федерации, Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства РФ, аппаратами Центральной избирательной комиссии, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, с Генеральной прокуратурой, Счетной палатой РФ, аппаратами полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общепринятым средством воздействия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностных лиц.

В системе сдержек и противовесов в нашей стране такое право предоставлено и Президенту, и парламенту. Рассмотрим возможности реализации этого права по отношению к главе государства.

Для сравнения отметим, что к полномочиям верхних палат парламентов часто относятся вопросы, связанные с выборами главы государства либо с отрешением его от должности (Германия, Россия, США). Однако верхним палатам за рубежом присущи и иные, помимо участия в формировании, полномочия в отношении глав государств.

Сенат Испании совместно с Конгрессом депутатов решают вопросы назначения Регентского совета, наставника несовершеннолетнего монарха, признания неспособности Короля выполнять свои обязанности. Могут отстранить от престолонаследия лицо, имеющее на это право, но нарушившее запрет на вступление в брак, установленный Королем и кортесами.

Первая палата Нидерландов в составе Генеральных штатов на пленарном заседании совместно со второй палатой принимает закон о даче разрешения на вступление в брак наследника Короля или самого Короля; большинством не менее двух третей участвовавших в совместном заседании палат Генеральных штатов принимается закон о недопущении наследования трона лицом, имеющим на это право от рождения; назначается регент, в случае отсутствия наследника; принимается закон об опекунстве.

Сенат Таиланда, если палата представителей Национальной ассамблеи распущена, учреждает регента, порядок престолонаследия. Если работают обе палаты, решение этих вопросов проходит в пленарном заседании.

Сенат Колумбии может объявлять о стойкой физической нетрудоспособности Президента. Сенат Колумбии разрешает бывшим Президентам Республики оставлять страну в течение года после того, как они закончили срок пребывания в должности.

Сенат Парагвая дает Президенту Республики разрешение покидать территорию страны на срок более пяти дней.

Сенат Уругвая выполняет судебные полномочия: может судить Президента; обладает исключительной компетенцией разрешать Президенту покинуть страну более чем на 48 часов.

Председатель Сената Италии выполняет функции Президента Республики в промежуточный период в случае неспособности последнего делать это.

Сенат Ирландии, в лице Председателя Сената, совместно с Председателем палаты представителей и Председателем Верховного Суда, если возникает вакансия Президента страны, создают Комиссию, выполняющую полномочия и функции последнего.

Председатель Сената Казахстана в случае преждевременного прекращения Президентом своих обязанностей или его смерти выполняет его обязанности до срока действия полномочий.

В Италии Председатель Сената выполняет функции Президента Республики в промежуточный период в случае неспособности последнего делать это.

В Польше временное исполнение Председателем Сената обязанностей Президента Республики возможно, если Председатель Сейма не может выполнять эти функции.

Следует отметить, что во многих странах ответственность главы государства имеет форму американского импичмента: обвинение Президенту формулирует и принимает нижняя палата, а решение об отрешении от должности принимает Сенат. В некоторых странах (например, во Франции, в Польше) парламент только принимает обвинительное заключение, а судит Президента особый суд.[85]

При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги. Действующая Конституция РФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Проблематика процедурного регулирования и реализации норм по отрешению Президента России от должности рассматривалась неоднократно[86].

Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности только в результате весьма сложной процедуры, в которой участвуют обе палаты Федерального Собрания и два высших федеральных судебных органа РФ – Верховный Суд и Конституционный Суд. Инициирующей стороной в постановке вопроса об отрешении Президента РФ от должности выступает Государственная Дума, которая может выдвинуть обвинение против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституция РФ устанавливает закрытый перечень преступле ний, за совершение которых Президент может быть отрешен от должности, составы этих преступлений определяются в Уголовном кодексе.

Трудно представить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить столь тяжкие деяния. Кроме того, формулировка ст. 93, толкуемая буквально, вызывает удивление – получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, хотя и не подпадающее под признаки тяжкого преступления, но все-таки являющееся уголовным преступлением, не может быть отрешено от должности. Получается, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, по крайней мере Конституция этого не исключает. При этом, наверное, предполагается, что такого Президента все-таки заставят подать в отставку. Но что делать, если этого не произойдет? Очевидно, в период грядущих конституционных реформ в России придется более четко решить вопрос об основаниях отрешения Президента от должности[87].

В процедуре отрешения Президента от должности находит выражение особый порядок привлечения Президента к ответственности. Согласно ст. 93 Конституции РФ эта процедура имеет три этапа.

Первый этап состоит в выдвижении Государственной Думой обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Согласно ч. 2 ст. 93 инициатива в принятии такого решения должна исходить не менее чем от одной трети депутатов Государственной Думы. По ст. 176 Регламента предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренные ст. 93 Конституции РФ, которая вменяется в вину Президенту. Далее, согласно Регламенту ГД (ст. 177), предложение о выдвижении обвинения направляется Думой на заключение Специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии. Члены Комиссии избираются по представлению депутатских объединений общим списком. В действующем Регламенте говорится о пропорциональном представительстве депутатских объединений в Комиссии.

Обвинение против Президента было выдвинуто в 1998 г. Предложение об отрешении Президента от должности подписали 246 депутатов Государственной Думы. Специальная комиссия по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, образована постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 г.[88] Этим же постановлением Государственная Дума утвердила также Положение о Специальной комиссии, основными задачами которой являются:

– проверка обоснованности выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации;

– контроль за соблюдением кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильным подсчетом голосов, а также соблюдение других процедурных правил, установленных Регламентом, до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения;

– заслушивание на заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, на которых основывается предложение о выдвижении обвинения;

– заслушивание представителя Президента Российской Федерации;

– представление Государственной Думе заключения о фактической обоснованности обвинения против Президента Российской Федерации и о соблюдении процедурных правил.

В 1998 г. Комиссия проверяла выдвинутые против Президента РФ обвинения по пяти позициям: развал СССР, государственный переворот, война в Чечне, разрушение Вооруженных Сил и геноцид.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение Специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. Далее принимается постановление ГД о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения. По итогам обсуждения ГД двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Если предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов палаты, Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ, которое, за подписью Председателя Государственной Думы, направляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ. Данное постановление является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

Государственная Дума обсуждала вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ 13–15 мая 1999 г., но ни один пункт обвинения не получил требуемого большинства в две трети (300) голосов депутатов.

Если предложение о выдвижении обвинения против Президента было поддержано квалифицированным большинством, то начинается второй этап процедуры отрешения Президента от должности.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ для дачи заключений (ст. 179 Регламента).

Второй этап процедуры отрешения Президента от должности включает подтверждение решения Государственной Думы заключениями Верховного Суда и Конституционного Суда России.

Хотелось бы обратить внимание на то, что в Регламенте 1998 г. существенно изменена процедура выдвижения обвинения против Президента. Согласно прежней редакции Регламента предложение о выдвижении обвинения Государственная Дума направляет на заключение не только в Специальную комиссию – для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, но и в Верховный Суд РФ – для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления. Соответственно после заслушивания доклада уполномоченного от группы, выдвинувшей обвинение, и содоклада Специальной комиссии предусматривалось заслушивание заключения Верховного Суда РФ.

Теперь же Государственная Дума обсуждает рассматриваемый вопрос не обращаясь в Верховный Суд. Юридическое основание такого изменения Регламента содержится в ч. 2 ст. 93 Конституции, где говорится о том, что решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения Специальной комиссии, образованной Государственной Думой. О том, что Государственная Дума перед принятием своего решения должна получить заключение Верховного Суда РФ, не сказано.

Правда, иметь заключение этого органа требует ч. 1 ст. 93 Конституции: Совет Федерации отрешает Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка обвинения.

Следовательно, у Совета Федерации обязательно должно быть заключение Верховного Суда. И не случайно в Регламенте указано, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения направляется не только в Совет Федерации, но также в Конституционный Суд и в Верховный Суд для получения их заключений.

В ч. 1 ст. 93 установлено, что Верховный Суд дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Сроки, отводимые на дачу заключений обоих судов, установлены ст. 109 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».[89] Запрос на заключение Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента направляется в Конституционный Суд не позднее чем через месяц со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения; к запросу прилагается текст решения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения Верховного Суда РФ. Заключение должно быть дано Конституционным Судом РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса.