Полная версия
Государственно-правовая политика противодействия наркотизации российского общества
Организация деятельности, направленной на достижение общезначимых целей, сохранение фундаментальных ценностей, развитие и совершенствование общественных отношений, основывается на принципах и правилах, закрепленных в нормативно-правовых актах государства с помощью юридического инструментария.
Правовое регулирование деятельности в сфере легального наркооборота осуществляется в пределах своей компетенции федеральными органами государственной власти. Государство является основным субъектом управления процессом противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Деятельность каждой из властных структур представляет собой получение информации ее структурными единицами из внешней среды или от высшей инстанции, анализ и преобразование информации, трансляцию полученного результата за пределы системы и подчиненным звеньям.
Органы законодательной власти определяют пределы правовых ограничений, основные направления и приоритеты процесса противодействия наркомании, меры ответственности за уголовные преступления и административные деликты в сфере наркобизнеса, формируют диапазон и пространство правового регулирования легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, устанавливают порядок создания, развития и функционирования правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с незаконным оборотом наркотиков, осуществляют контроль их деятельности.
В решении этих задач приоритетную роль играют правовые акты, посредством которых обеспечивается реализация правовой политики страны и функций государственных органов. Ю. А. Тихомиров и И. В. Котелевская называют правовые акты важнейшим системообразующим элементом всех правовых явлений[8].
Справедливо замечая, что правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но также в устной и невербальной форме, А. В. Малько рассматривает правовой акт-документ как «выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства (предписания), призванное достигать соответствующих целей (регулировать общественные отношения) и ведущее к определенным результатам (юридическим последствиям)»[9].
Отсутствие в России в течение длительного времени базового федерального закона в сфере правового регулирования оборота наркотических средств, психотропных и других сильнодействующих веществ оказало отрицательное воздействие на формирование эффективной государственно-правовой политики, направленной на противодействие наркотизации общества.
Проблема поиска действенных мер борьбы с наркотизацией общества возникла не сегодня. Еще 31 июля 1918 года было издано предписание Совета народных комиссаров № 7206–7212 «О борьбе со спекуляцией кокаином». Декретом ВЦИК от 20 июня 1919 года «Об изъятии из общей подсудности в местностях, объявленных на военном положении» губернские подразделения Чрезвычайной комиссии наделялись правом уничтожения (расстрела) торговцев кокаином во внесудебном порядке[10].
Через несколько лет принимается постановление СНК от 6 ноября 1924 года «О мерах регулирования торговли наркотическими веществами», которым запрещалось свободное обращение всех сильнодействующих средств, разрушающих народное здоровье (кокаин и его соли, опий и его производные: морфий, героин и др.). Доставляемые из-за границы наркотики, как и поступающие с внутреннего рынка, должны были распределяться Наркоматом здравоохранения.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934 года «О запрещении посевов опийного мака и индийской конопли» определялись пределы культивирования указанных растений (только для медицинских и научных потребностей).
В последующие годы был принят ряд важных документов в сфере контроля за оборотом наркотических средств: постановление Президиума Верховного Совета СССР от 27 января 1965 года «Об усилении борьбы с незаконным изготовлением и распространением наркотических веществ», указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией». Именно последний документ впервые в отечественной юриспруденции установил административную ответственность за употребление наркотиков без назначения врача, а кроме того, определил квалифицирующие признаки при уголовной ответственности: крупные размеры наркотических средств; действия, совершенные повторно или по предварительному сговору группой лиц, особо опасным рецидивистом.
Были введены институты уголовной ответственности за хищение наркотиков, склонение к их потреблению, организацию или содержание притонов для потребления наркотических средств, незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозку или сбыт сильнодействующих и ядовитых веществ.
В развитие указа принимается постановление Совета министров РСФСР от 14 мая 1974 года № 278-20 «О мерах по дальнейшему усилению борьбы с распространением наркомании в РСФСР». Понимание масштабности данной проблемы инициирует подготовку руководством страны постановления Центрального комитета КПСС от 19 октября 1982 года «О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией», а затем постановления Совета министров РСФСР от 28 декабря 1982 года № 649-40 «О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией в РСФСР».
К сожалению, выполнение на местах указанных руководящих документов нередко носило формальный характер и не отличалось предполагавшейся эффективностью. Следствием этого стало принятие постановления ЦК КПСС от 30 января 1986 года «О ходе выполнения постановления ЦК КПСС “О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией от 19 октября 1982 года”», а также постановления Совета министров РСФСР от 30 апреля 1986 года № 179-12 «О ходе выполнения постановления Совета министров РСФСР от 28 декабря 1982 года № 649-40 “О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией в РСФСР”». 12 июня 1987 года принято постановление ЦК КПСС «О ходе выполнения постановлений ЦК КПСС об усилении борьбы с наркоманией», в котором были высказаны критические замечания в адрес ведомств, проявивших бюрократизм и недальновидность в борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
Таким образом, нет оснований говорить о том, что государство в период правления Коммунистической партии не уделяло внимания проблеме противодействия распространению наркомании. Одновременно это является и свидетельством того, что наркотизация общества не стала порождением социально-политических и экономических реформ в России, а имела место и ранее.
Другое дело, что в настоящее время масштабы распространения наркомании стали принимать угрожающие размеры, близкие по своим параметрам к эпидемическому порогу. Кроме того, как уже отмечалось, сама концепция противодействия наркомании и наркобизнесу имеет ряд системных недостатков, существенно снижающих ее эффективность.
Речь идет о недостаточно верном восприятии и не всегда адекватной оценке факторов, провоцирующих осложнение наркоситуации, а также их масштабности. В определенный момент произошла переоценка способности силовых ведомств в борьбе с этими явлениями. В результате в стране до сих пор не сформированы реальные механизмы по координации усилий государственных и общественных организаций.
В связи с этим имеет смысл обратиться к опыту других стран, хотя ни одно государство не может однозначно заявить о создании оптимальной системы противодействия наркотизации. Известны несколько относительно эффективных и самостоятельных моделей, которые условно классифицируют на три группы.
К первой группе «жесткой политики» относятся те страны, в которых борьба с наркоманией ведется самыми суровыми репрессивными средствами, вплоть до смертной казни, а законодательство в отношении распространителей наркотиков максимально ужесточено (Малайзия, Иран, Пакистан, Китай).
Вторая группа «жесткого контроля» представлена государствами, которые осуществляют строгий контроль за всеми видами наркотиков, активно противостоят наркомафии, но не предпринимают крайние меры (США, Великобритания, Германия, Франция).
В большинстве штатов США существует наказание не только за хранение и употребление, но и даже за попытку приобретения наркотиков. В Англии и Франции наркоманов в судебном порядке отправляют на принудительное лечение, причем в последние годы в этих странах отмечается рост настроений в сторону еще большего ужесточения наркополитики.
В Германии борьба с наркотиками на законодательном уровне сочетается с мощнейшей информационно-пропагандистской кампанией, направленной на наиболее уязвимые категории населения: безработных, школьников и студентов.
В 2000 году во время прохождения стажировки в Управлении полиции г. Дрездена по программе «Профилактика наркомании» нам пришлось принимать непосредственное участие в подобных мероприятиях и убедиться в их распространенности, состоятельности и эффективности. Такая стратегия связана с осознанием колоссальных потерь для общества, обусловленных прогрессирующей наркотизацией населения.
«Либеральную» группу представляют Голландия и Швейцария, руководствующиеся принципом «уменьшения вреда» наркотиков посредством вывода некоторых (так называемых «легких») видов наркотиков из нелегального оборота. Из-за своей неоднозначности и спорности эта модель пока не получила широкого распространения в мире, тем более, что ее положительные результаты не подтверждены.
Обобщая опыт зарубежных стран в противодействии наркотизации, можно констатировать, что российской антинаркотической стратегии не следует ограничиваться законодательными мерами и деятельностью правоохранительных органов. Она должна включать в себя широкий диапазон государственных и общественных мер. В этом плане показателен пример Швеции, где максимально используются ресурсы гражданского общества и государственных институтов, которые направляются, в том числе, на пресечение коррупционных действий в силовых органах. Кроме того, здесь функционирует гибкая система управления антинаркотической деятельностью и осуществляется постоянный контроль за ее исполнением.
Вещества и средства, в отношении которых установлен контроль, классифицируются в 10 таблицах трех международных конвенций.
Так, наркотики классифицируются в 4 таблицах Единой конвенции о наркотических средствах (1961 год), психотропные вещества – в 4 таблицах Конвенции о психотропных веществах (1971 год), прекурсоры – в 2 таблицах Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 год). Все государства – участники Конвенций устанавливают контроль над веществами, включенными в таблицы, прилагаемые к Конвенциям.
При создании Конвенции 1961 года ее участники преследовали цели:
– объединение всех действующих многосторонних договоров в данной сфере;
– упрощение механизма контроля за счет передачи международному Комитету по контролю над наркотиками (INCB) функций отдела корпуса наблюдения за наркотиками и постоянно действующего центрального совета;
– решение задачи контроля за выращиванием растений, являющихся сырьем для производства наркотиков.
Общими целями контроля остались обеспечение достаточного количества наркотиков для медицины и научных целей и принятие мер по пресечению попадания таких наркотиков в сферу незаконного оборота. В настоящее время участниками Конвенции являются 158 государств, в том числе и Российская Федерация. Конвенцией контролируются 116 наркотиков, которые подразделяются на 4 группы для установления степени контроля над различными веществами и их компонентами. Опиум для курения и пищевой, жевательные листы коки, курение гашиша и его употребление не для медицинских целей были запрещены.
На основании ст. 36 Конвенции запрещается под угрозой наказания совершение таких деяний, как незаконное культивирование, производство, изготовление, извлечение, приготовление, хранение, предложение, распределение, отправка, ввоз и вывоз наркотических средств и т. д.
По мнению Э. Г. Гасанова, Единая конвенция 1961 года «представляет собой первый международно-правовой акт, содержащий стройную систему сконцентрированных воедино норм, являющихся в совокупности правовым фундаментом борьбы с наркотизмом в мировом масштабе»[11].
Протокол о поправках к Конвенции, принятый в 1972 году, направлен на активизацию усилий, нацеленных на борьбу с подпольным производством, ввозом и употреблением наркотиков; акцентирует внимание на организации службы лечения и реабилитации наркоманов, подчеркивая, что лечение и уход за больными, их реабилитация и социальная интеграция предпочтительнее, чем превентивные меры при рассмотрении дел, связанных с употреблением наркотиков.
Единая Конвенция подчеркивает необходимость интенсификации усилий, направленных на предотвращение незаконного производства, торговли, использования наркотических средств. Она уделяет внимание предупреждению злоупотребления наркотиками, вопросам информации и просвещения в области лекарственных средств, а также необходимости пресечения незаконного выращивания растений, содержащих наркотические вещества.
Принятие Конвенции о психотропных веществах (1971 год) стало закономерным следствием возрастающей озабоченности мирового сообщества расширением незаконного рынка сбыта психотропных веществ (амфетамин, успокоительно-гипнотические и галлюциногены). Конвенция, объединившая 146 стран, подразделяет эти вещества на 4 категории с учетом их свойств оказывать влияние на организм и ценности терапевтических качеств. Отдельные положения Конвенции касаются профилактики злоупотребления наркотиков и направлены на раннее выявление предрасположенности к ним, лечение, разъяснение, наблюдение и реабилитацию с последующей социальной интеграцией.
Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 год), которую подписали 137 государств, содержит пожелания, специально направленные на повышение эффективности контроля международной торговли наркотиками. Данная Конвенция определяет проблемы отмывания денег и незаконной торговли химическими веществами, используемыми в процессе производства наркотиков. Она призывает стран-участниц внести в свои законодательства юридические нормы, налагающие запрет на незаконную наркоторговлю.
Цель этой Конвенции – активизация международного сотрудничества правоохранительных органов. Она предназначена для укрепления механизма выдачи международных наркоторговцев, оказания взаимопомощи при расследованиях и выдаче преступниковнаркоторговцев, создает юридические условия для выявления наличия, замораживания или конфискации незаконно полученных прибылей, связанных с наркобизнесом, а также ведения учета финансовой и коммерческой деятельности в данной сфере. Конвенция требует от правоохранительных органов стран-участниц создания и поддержки в работе информационных каналов связи относительно определения местопребывания разыскиваемых преступников-наркоторговцев, рекомендует комплекс мероприятий для пресечения деятельности наркоторговцев во всех сферах с использованием спецтехники отслеживания движения партий наркотиков.
Таким образом, признавая, что отсутствие эффективных ограничивающих мер по контролю распространения наркотиков способствует превращению их в широкомасштабную угрозу человечеству, Организация Объединенных Наций приняла три международные конвенции, участницей которых является и Российская Федерация.
Рассмотренные конвенции не содержат исчерпывающего ответа на вопрос о способах эффективного противодействия наркомании, однако дают основания полагать, что одна из задач национальной политики заключается в обеспечении наличия в достаточных количествах высококачественных и безопасных лекарств, а также в ограничении их применения исключительно медицинскими и научными целями, предотвращении их немедицинского и незаконного использования. Конвенции предлагают для государств-участников систему обязательных или рекомендуемых правил контроля оборота наркотических средств и психотропных веществ. Одновременно Российская Федерация, как и другие страны – участницы конвенций, обязаны иметь соответствующее законодательство и систему контроля.
В декабре 1985 года на Генеральной Ассамблее ООН было принято решение о созыве международной конференции по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств. Конференция состоялась спустя два года в Вене и приняла комплексный всесторонний план, представляющий разработку структуры международной стратегии по наркотикам и предназначенный служить для правительств стран мира руководством по формированию комплексной национальной, региональной и международной стратегий борьбы с незаконным оборотом наркотиков и злоупотреблением ими.
План содержит набор рекомендаций для государств и состоит из следующих разделов:
– предупреждение и сокращение незаконного спроса на наркотические средства и психотропные вещества;
– контроль над предложением (поставками) наркотических средств и психотропных веществ;
– борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
– лечение и реабилитация наркоманов.
Каждый раздел определяет цели для достижения основной задачи, указывает, какие меры должны быть приняты на национальном уровне (правительствами, профсоюзными органами, университетами, неправительственными организациями, местными властями, родителями), региональном уровне (межправительственными и неправительственными региональными организациями и агентствами) и международном уровне (международными организациями, особенно ООН и ее советами, ассоциациями).
В 1990 году Генеральной Ассамблеей были приняты Политическая декларация и Всемирная программа действий, призывающие систему ООН уделить первостепенное внимание выделению, созданию необходимых финансовых, персональных и других ресурсов для международного сотрудничества по контролю над наркотиками. В частности, декларация призывает государства – члены ООН к совместному и единовременному осуществлению максимально полного перечня мер и действий по борьбе с наркотиками, отдавая ООН роль информационного центра. Такой подход считается необходимым потому, что многие государства в одиночку не могут справиться с проблемой наркотиков из-за неадекватности их механизмов контроля. Ассамблея объявила период с 1991 по 2000 год декадой ООН по борьбе с наркоманией.
В целях оказания содействия странам в выполнении конвенций ООН по наркотикам программа по контролю над наркотическими веществами предлагает помощь в обзоре и оценке законодательства и построении структур контроля над злоупотреблением наркотиками, дает советы по законодательным и административным делам, по выполнению конвенций или по повышению эффективности выполнения, предоставляет консультации экспертов в подготовке любой необходимой законодательной документации, инструкций, в составлении проектов законов, организует курсы по претворению в жизнь новых законов для судей, прокуроров, следователей и других работников.
В 1991 году в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 1990 года № 45/179 была учреждена Международная программа ООН по контролю над наркотическими веществами, которая объединила структуру и функции трех подразделений ООН, занимавшихся вопросами борьбы с наркобизнесом: Отдела по наркотическим веществам, Фонда ООН по контролю над незаконным оборотом наркотиков и Секретариата Международного совета по контролю над наркотиками. Программа обладает исключительным правом координации всей деятельности ООН по борьбе с наркобизнесом и призвана обеспечить эффективное руководство этой деятельностью.
Программа контроля финансируется из постоянного бюджета (общих вкладов) ООН, а также из источников экстренного бюджета фонда самой программы. Постоянный бюджет программы контроля рассчитан на покрытие расходов на нормативную деятельность по выполнению запланированных мероприятий, а также для финансирования консультативной службы ООН. Постоянный бюджет ежегодно принимается Генеральной Ассамблеей. Фондовый бюджет финансируется на основе добровольных пожертвований правительств стран и других источников, таких как NGO (национальное географическое общество). Фонд оказывает помощь развивающимся странам для выполнения ими принятых на себя обязательств в соответствии с положениями международных соглашений по контролю над наркотиками. Помощь направляется через штаб-квартиру программы, находящуюся в Вене, а также через многочисленные филиалы и проекты.
Как нами уже отмечалось, в зависимости от правовых ограничений различают несколько стратегических линий, по которым страны направляют усилия в борьбе с наркотиками. Среди них можно выделить как наиболее распространенные – либеральную, ограничительную и репрессивную. Поэтому представляется важным определить, какое направление должно превалировать в формировании государственной наркополитики современной России, и соответствующим образом детерминировать как общесоциальное, так и специальное противодействие незаконному обороту наркотиков на основе действующих правовых ограничений.
В нашей стране государством, его различными органами в последнее время осуществлен комплекс мер, направленных на борьбу со злоупотреблениями наркотиков и их незаконным оборотом. В 1997 году был подписан Президентом страны и в 1998 году вступил в действие Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», попытки принятия которого предпринимались фактически с момента образования России как независимого государства.
Закон установил правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности. Одновременно им определены направления государственной политики в рассматриваемой сфере, выполняющие роль приоритетных правовых ограничений:
– государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
– лицензирование всех видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ;
– порядок культивирования наркотикосодержащих растений;
– порядок экспорта и импорта наркотических средств и психотропных веществ под контролем государства;
– порядок использования наркотических средств и психотропных веществ в медицинских целях[12].
С принятием данного закона впервые в нашей стране был установлен порядок составления списков наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации. Закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» позиционировал Россию в качестве субъекта, активно формирующего и реализующего государственно-правовую политику противодействия наркотизации страны. Закон разработан в духе рекомендаций Программы ООН по наркотикам (ЮНДКП) и получил ее одобрение. Принятием закона Россия продемонстрировала, что ее официальная политика направлена на жесткое государственное противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ.
Следует отметить, что разработка проекта указанного закона была начата еще в 1992 году в Верховном Совете Российской Федерации. По воспоминаниям его разработчиков, «первоначально предполагалось в одном законе урегулировать порядок законного оборота наркотиков, используемых в медицинских и научных целях, пересмотреть действующее административное и уголовное законодательство об ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, усовершенствовать некоторые процессуальные нормы»[13].
Закон также должен был не только установить порядок легального оборота наркотиков, но и определить меры противодействия их незаконному обороту, ответственность за нарушения запретительных норм, условия лечения и реабилитации наркоманов. Однако впоследствии концепция комплексного закона была пересмотрена, так как, по мнению многочисленных критиков, не соответствовала сложившейся в отечественном законодательстве отраслевой структуре построения.
Тем не менее, в истории нашего государства такой комплексный закон принят впервые. Данный закон дает определение основным терминам, характеризующим наркотизм, как-то: наркотические средства; прекурсоры наркотических средств; аналоги наркотических средств; оборот наркотических средств; незаконный оборот наркотических средств; производство наркотических средств; их изготовление, переработка, распределение, ввоз (вывоз); наркомания; больной наркоманией; незаконное потребление наркотических средств и другие.
Закон регламентирует порядок отнесения веществ к категории наркотических средств и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации. Их перечень утверждается Правительством Российской Федерации. Характерно, что до принятия данного закона он утверждался Министерством здравоохранения.
Указанный закон определил, что «государственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту направлена на установление строгого контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ, на постепенное сокращение числа больных наркоманией, а также на сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ».