Формирование общегосударственной антитеррористической системы

Оксана Владимировна Нардина

Формирование общегосударственной антитеррористической системы

Редакционная коллегия серии «Теория и практика уголовного права и уголовного процесса»

В.С. Комиссаров (отв. ред.), А.И. Коробеев (отв. ред.), В.П. Васильев, ЮЛ. Волков, Л.Н. Вишневская, М.Х. Гельдибаев, Ю.В. Голик, ИЗ. Звечаровский, В.П. Коняхин, Л.Л. Кругликов, Н.И. Мацнев, С.Ф. Милюков, М.Г. Миненок, АЛ. Попов, АЛ. Стуканов, А.В. Федоров, А.А. Эксархопуло

Рецензенты:

Л.Н. Салахетдинова, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ

Т.Н. Балашова, кандидат юридических наук, доцент

Введение

Террористические акты в Москве, Нью-Йорке, Мадриде, Иерусалиме, на острове Бали и во многих других точках земного шара превращаются в глобальную эпидемию, подрывающую фундаментальные основы существования человечества в третьем тысячелетии. Террористы отрицают выработанные многими столетиями развития цивилизации нормы общечеловеческой морали, основополагающие принципы мировых религий. Причем для достижения наибольшего общественного резонанса они стараются посягнуть на наиболее важные и охраняемые ценности человеческого общества: жизнь, личную свободу, собственность, общественный порядок и др.

Терроризм является вызовом всему мировому сообществу, поэтому необходимость четкого понимания проблемы на международном и внутригосударственном уровне сегодня очевидна, как никогда ранее. Однако в силу политических и социально-экономических разногласий идея выработки международным сообществом единой позиции в противодействии терроризму еще долгое время не получит практической реализации.

В рамках внутренней политики каждое отдельное государство стремится выработать наиболее эффективные меры для защиты своих граждан от нарастающей волны терроризма. Но практически во всех странах такая политика проводится жестко. Неизбирательное использование термина «терроризм» приводит к ограничению наиболее развитых и оберегаемых прав и свобод – личных прав граждан, права граждан на доступ к информации, свободы прессы, а также к возникновению новых разновидностей дискриминации[1]. Так, под предлогом борьбы с терроризмом законодательно отменяется (или приостанавливается) действие конституционно-правовых норм, а спецслужбы наделяются широчайшими полномочиями: прослушивание телефонных разговоров, перлюстрация личной переписки и Интернет-сообщений, раскрытие тайны банковских счетов и т. д. Вводя подобные ограничения, государство оправдывается тем, что общепризнанным правам и свободам человека и гражданина не будет места, если не обеспечить безопасность каждого человека, общества и государства. Однако это может привести к деформации конституционных принципов и норм в области прав и свобод человека, к использованию некоторыми государствами опасности терроризма в качестве предлога для подавления политических противников и инакомыслящих.

Поэтому, вырабатывая политику противодействия терроризму, каждое государство должно дополнить ее эффективной системой защиты конституционных прав. Активная борьба с терроризмом должна состоять не только из силовых методов, которым в настоящее время отдается предпочтение, но и превентивных мер. Бороться с терроризмом должно не только государство, а все общество. «В современных условиях крайне важно, чтобы политические партии, национальные движения, иные общественные объединения, организующие свою работу в массах под разными лозунгами и декларирующие зачастую взаимоисключающие цели, не скатывались в процессе идейных и политических баталий к пропаганде нетерпимости и насилия, запуская тем самым опасный и разрушительный бумеранг экстремизма. Напротив, сегодня нужно всемерно приветствовать и поощрять любые усилия лидеров общественных объединений, направленные на сплочение всех социальных групп населения в нашем обществе»[2]. Сказанное касается и СМИ, так как они способны в кратчайшие сроки доносить до многомиллионной аудитории общественно значимые факты, а также формировать общественное мнение. Особенно важно, чтобы широкие возможности СМИ использовались для профилактики, а не для пропаганды терроризма; СМИ должны проводить в жизнь гражданскую позицию неприятия террористических методов при решении политических, социальных и других проблем.

В ходе формирования общегосударственной антитеррористической системы особое внимание необходимо уделить жертвам террористических актов: обеспечить им возмещение ущерба и восстановление нарушенных прав. В Российской Федерации, в отличие от других стран мира, до сих пор не созданы правовые механизмы, обеспечивающие справедливое возмещение вреда жертвам насильственных преступлений и террористических актов. Такое положение мы связываем с тем, что Россия не ратифицировала Европейскую конвенцию по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений (1983 г.) и не привела свое национальное законодательство в соответствие с международными стандартами в этой области.

На сегодняшний день в России назрела необходимость в создании продуманной государственной уголовной политики, способной не только эффективно противостоять террористическим угрозам, но и защищать интересы жертв террористических актов, оперативно оказывать им необходимую материальную и социальную помощь.

Глава 1

Терроризм – социально-политическое и правовое явление

«Цель оправдывает средства» – это выражение можно считать негласным девизом терроризма. Эта фраза известна людям более двух тысяч лет, но терроризм появился еще раньше. Уже в период разложения первобытно-общинного строя, в период зарождения власти и ее возвышения появлялись люди, которые считали себя достойнее других и думали, что только им принадлежит власть со всеми ее привилегиями. На пути к своей цели они не считались ни с чем. Их не могли остановить моральные барьеры, традиции, общепринятые правила поведения и тем более такая «мелочь», как человеческие жизни.

Популярность террористических методов сегодня связывается с тем, что окончание «холодной» войны и глобализация социальных и экономических процессов существенно изменили военно-политическую ситуацию современного мира. Сложившаяся к настоящему времени система обеспечения международной и национальной безопасности пока что не позволяет достаточно эффективно противостоять терроризму. Поэтому мы считаем, что терроризм представляет долговременную угрозу общественно-политической жизни как для России, так и для всей современной цивилизации.

Данная опасность заставляет ученых, работников правоохранительных органов, законодателей, глав различных государств и других заинтересованных лиц искать методы борьбы с терроризмом. Но для эффективной борьбы необходимо изучить противника досконально, найти его движущие силы и способы противодействия им.

Первой задачей на пути исследования терроризма является формирование понятийного аппарата. Несмотря на важность данной проблемы, ни в ученом мире, ни в юридической среде, ни у представителей правоохранительных органов не выработано единого подхода к пониманию терроризма, его признаков, хотя попытки сформулировать их предпринимались на протяжении всего двадцатого столетия.

Проблема состоит в том, что, во-первых, терроризм – явление многогранное, быстро развивающееся. А ученые различной специализации наблюдают его через призму специфики регионов, национальных и исторических традиций, уровня демократии, степени стабильности политической ситуации в той или иной стране и др. Поскольку выработкой определения «терроризм» занимались не только юристы, в литературе сегодня господствует не правовое, а обыденное понимание этого явления. К терроризму с завидной легкостью стали относить все, что можно как-то связать с насилием[3]. К сожалению, подобный подход используется в ряде международных документов.

Во-вторых, не удается отделить террористическую деятельность от национально-освободительной борьбы. «Разграничение терроризма с другими формами политически мотивированного насилия сейчас как никогда важно. Особенно в свете резолюции 1373 Совета Безопасности ООН, которой дана оценка событиям 11 сентября 2001 г. Эти события продемонстрировали, как тонка грань между международным терроризмом и агрессией. А ведь от такой оценки зависят конкретные действия, затрагивающие судьбы целых народов»[4].

Практическая невозможность разграничения понятий порождает существование так называемые «двойные стандарты»: термин «терроризм» используется в соответствии с текущими политическими, религиозными и иными интересами. Так, например, У. Бен Ладен в 1980-е гг. воевал против советских войск в Афганистане, поэтому США считали его «борцом за свободу». Когда он сделал своей главной целью США, его отнесли к категории «террористов».

В-третьих, неясно, следует ли рассматривать в качестве террористических действия воинских подразделений во время конфликтов. Многие террористические группы выдвигают подобные обвинения государствам, с терроризмом борющимся. Например, палестинцы обвиняют Израиль в государственном терроризме.

Анализ имеющейся литературы позволяет «выделить от 100 до 200 понятий терроризма, причем ни одно из них не признано классическим»[5], – отмечает Н. Д. Литвинов. Данные понятия образуют широкий спектр, включающий в себя трактовки «терроризма» от простой совокупности криминализированных действий до социально-политического явления.

В 1937 г. Лига Наций приняла Конвенцию о предупреждении и пресечении терроризма, которая хотя и не вступила в действие, однако содержала определение терроризма, которое, по мнению Д. Боско, вполне приемлемо и в настоящее время: «Террористическими актами следует считать преступные действия, направленные против какого-либо государства с целью создать состояние террора у некоторых групп людей или в обществе в целом»[6].

Многие исследователи полагают, что деятельность террористических структур имеет исключительно политическую направленность. Так, руководитель спецслужб ФРГ Г. Нонлау считает, что рассматриваемый феномен представляет собой вид борьбы, который используется для того, чтобы в политических целях пытаться принудить государственные органы, а также граждан насилием или его угрозой к определенным действиям[7].

Другие исследователи терроризма рассматривают его в качестве особой разновидности социального конфликта. И. Александер, директор Института по изучению международного терроризма, считает, что «терроризм – это канал, по которому идет недовольство и нетерпение маргинальных слоев»[8].

В настоящее время исследователи подходят к рассмотрению данного явления с более широких позиций. Например, Дж. Буш, будучи вице-президентом США, в докладе межведомственной комиссии по борьбе с терроризмом сформулировал следующее определение: «Терроризм – это противоправное использование и угроза использования насилия против лиц или объектов для достижения политических или социальных целей. Обычно он направлен на запугивание или принуждение правительства, групп или отдельных лиц, для изменения их политики или действий»[9].

Анализ большинства известных определений терроризма российских и зарубежных специалистов позволяет сделать вывод, что ни одно из них не является универсальным и не отражает основных характеристик современного терроризма. Американский ученый У. Лакер заметил, что «перегруженный значением по своей природе термин не поддается всем усилиям выработать всеобъемлющее и объективное определение терроризма. Такое определение не существует и не будет найдено в обозримом будущем»[10].

Почему же так трудно дать терроризму определение, которое получило бы всеобщее признание? По нашему мнению, это происходит оттого, что терроризм имеет давнюю историю, а кроме того, существует не один, а множество видов терроризма, часто имеющих между собой мало общего. Что справедливо в отношении одного вида, не обязательно характерно для другого. В наши дни существует значительно больше видов терроризма, чем тридцать лет назад, многие из них существенно отличаются от тех, которые существовали в прошлом. В будущем, скорее всего, будут найдены новые термины для определения новых видов терроризма.

Заостряя внимание на необходимости выработки общего понимания того или иного явления, В. Н. Кудрявцев совершенно верно отмечает, что «оно содержит не случайный набор признаков, а выделяет такие из них, которые вскрывают сущность явления, дают возможность раскрыть кроющуюся за этим явлением объективную закономерность реальной действительности»[11]. И на этом основании он делает вывод о том, что не следует «отрицать известное самостоятельное значение общих понятий как логических категорий, поскольку в ходе исторического развития некоторые общие понятия, категории, а также теории и научные системы стали приобретать относительно самостоятельное значение как элементы общественного сознания и общественного бытия, как продукты духовного и материального производства, в свою очередь влияющие на поведение человека»[12].

Несмотря на различие подходов террологов к выработке определения, все они считают, что терроризму обязательно присущи следующие признаки: насилие; преднамеренное создание обстановки страха; публичность, пропагандистский характер террористических акций; цели террористического акта достигаются путем психологического воздействия на лиц, не являющихся непосредственными жертвами насилия; повышенная общественная опасность.

Первый признак терроризма получил закрепление даже в названии. «Терроризм» произошел от латинского слова «террор» – «страх», «ужас». Необходимым элементом любой террористической акции является массовое устрашение. Террор распространяет всеобщий страх, поскольку представляет собой проявление насилия, освобожденного от каких-либо законных ограничений. Он угрожает каждому, виновен тот или нет; он разит наугад без мотивов и доказательств.

В процессе исторического развития данный признак не претерпел изменений. Так, еще член Конвента Тальен, говоря о терроре, из которого Франция только что вышла, подчеркивал, что «террор делит общество на два класса: тех, кто заставляет бояться, и тех, кто боится»[13].

Проект устава эсеровской организации гласил: «Цель боевой организации заключается в борьбе с существующим строем посредством устрашения тех его представителей, которые будут признаны наиболее опасными врагами свободы. Устраняя их, боевая организация совершает не только акт самозащиты, но и действует наступательно, внося страх и дезорганизацию в правящие сферы»[14].

Данный специфический признак террористической деятельности был достаточно четко обозначен и известным чеченским террористом С. Радуевым в его выступлении перед выпускниками центра по подготовке боевиков в 1997 г. В частности, он отмечал, что основная задача боевиков-террористов – «сеять смертельный ужас» среди военных, находящихся на территории Чечни или вблизи нее. Необходимо посеять среди них «растерянность и страх, захватывать их в заложники и убивать»[15].

Большинство людей считают, что любые действия, порождающие страх и беспокойство, являются террористическими. Однако только те из них будут таковыми, которые воздействуют на других лиц и вынуждают их к каким-либо действиям в интересах террористов или к принятию их условий. Так, в Конвенции Организации американских государств по борьбе с терроризмом было заявлено, что «терроризм – это акты, которые сами по себе могут быть классическими формами преступления (убийство, поджог, использование взрывчатки), но отличаются от классических уголовных актов тем, что они осуществляются с умыслом вызвать панику, беспорядок и террор в организованном обществе, для того чтобы разрушить социальную дисциплину, парализовать силы реакции общества, повысить боль и страдание сообщества»[16].

Грубое подавление психики не является самоцелью терроризма. Нагнетание страха выполняет роль вспомогательного средства для достижения определенной цели. «Совершенно разные цели, – пишет Ю. М. Антонян, – могут преследоваться при нападении на государственных и политических деятелей, сотрудников правоохранительных органов и «рядовых» граждан, при уничтожении или повреждении заводов, фабрик, предприятий связи, транспорта и других аналогичных действиях, но о терроризме можно говорить лишь тогда, когда смыслом поступка является устрашение, наведение ужаса. Это основная черта терроризма, его специфика, позволяющая отделить его от смежных и очень похожих на него преступлений»[17].

Насилие является следующим признаком терроризма. Насилие как социально-политический феномен трактуется как применение различных форм принуждения с целью приобретения или сохранения экономического или политического господства, завоевания тех или иных привилегий. Можно говорить о том, что насилие является крайней степенью принуждения. К насилию часто прибегали и прибегают во всем мире. В некотором смысле всякая государственная форма устройства общества есть насилие. Поэтому насилие не представляет собой ни новой формы общественных отношений, ни особого способа решения проблем современности. Насилие наряду с иными методами присутствует почти всегда. «В этом смысле террор, опирающийся на насилие, ничего принципиально нового не приносит. Новое, специфическое, отличительное от всего остального в терроре, в связи с насилием, состоит в том, что террор делает насилие единственным способом достижения своих целей»[18].

На это обращают внимание практически все авторы, исследующие природу данного феномена. Так, С. Лекарев дал самое лаконичное и ясное определение терроризму: «Терроризм есть мотивированное насилие с политическими целями»[19].

Итак, терроризм применяет методы, базирующиеся на насилии, интенсивность которых варьируется от простой угрозы прибегнуть к нему до безграничного применения. Кроме того, насилие практически всегда имеет идеологическое обоснование.

Следующей отличительной чертой терроризма является публичность, гласность совершения общественно опасных посягательств. Как считает С. Г. Келина, «эти действия всегда совершаются в целях саморекламы, с намерениями вызвать шок, страх у населения и властей»[20]. Терроризм без широкой огласки, без открытого предъявления требований не может существовать; именно это отличает его от всех других преступлений, которые обычно совершаются без претензии на огласку. «Терроризм сегодня, – констатирует М. П. Киреев, – это, бесспорно, форма насилия, рассчитанная на массовое восприятие»[21]. Чем больший общественный резонанс получает террористический акт, тем более устрашающее воздействие он оказывает на население и государственные органы. Кроме того, огласка направлена на обеспечение преступным организациям поддержки определенной части населения. «Характерно, что террористы внушают не только ужас и однозначное осуждение, но и любопытство и восхищение, а следовательно, очень многих способны привлечь к себе, особенно в связи с бурным развитием новейших информационных технологий»[22].

Четвертым признаком терроризма является то, что, как правило, цели террористического акта достигаются путем психологического воздействия на лиц, не являющихся непосредственными жертвами насилия. Эти цели могут быть абсолютно различными, начиная с получения определенной денежной суммы или освобождения находящихся в заключении единомышленников и заканчивая посягательствами на нарушение государственной целостности, суверенитет страны, отдельные элементы конституционного строя: порядок управления, политическое устройство, общественные институты, экономическую и военную мощь государства и др. То есть, нарушая права человека, например, право человека на жизнь, которое закреплено в ст. 3 Всеобщей декларации прав человека[23], террористы надеются, что государство разработает такую контртеррористическую политику, которая, возможно, подорвет конституционную систему правления. К таким выводам приходит в своих исследованиях и Н. Д. Литвинов. Он считает, что «классический террор направлен против государства: его власти, народа, территориальной целостности; формы государства; формы государственного устройства; внутренней либо внешней политики и др…. он разрушает конституционные основы государства»[24].

Последний признак терроризма – это повышенная общественная опасность. На эту характерную особенность терроризма указывалось еще в ст. 1 Проекта резолюции о терроризме III Международной конференции по унификации уголовного законодательства (Брюссель, 1930 г.)[25]. Опасность при этом должна быть реальной и угрожать неопределенному кругу лиц. Причем исполнители терактов для достижения наибольшего общественного резонанса стремятся посягнуть на наиболее важные и охраняемые законом ценности человеческого общества: жизнь, личную свободу, собственность, общественный порядок и др.

По нашему мнению, все вышеперечисленные признаки должны найти свое отражение в общетеоретическом (социально-политическом) определении «терроризма». Поэтому мы считаем оптимальным следующие определение: терроризм – это социально или политически мотивированное, идеологически обоснованное использование насилия либо угроз его применения, посредством которого террористы стремятся достичь поставленных целей.

Терроризм, как это видно из сказанного выше, влечет за собой разрушение материальных и духовных ценностей, не поддающихся порой восстановлению. Но не это является главной его опасностью. Главная его опасность заключается в подрыве доверия населения к публичной власти, создании атмосферы страха, неуверенности в будущем. Терроризм оказывает дезорганизующее влияние на всю систему общественных связей, складывающихся в социуме, что приводит к ухудшению общественно-политической и экономической ситуации в конкретной стране или в регионе мира. А если присовокупить к этому что в последнее время терроризм приобретает тенденцию к транснациональному объединению, то, вероятно, миру грозит череда серьезных военных конфликтов и войн.

В целях упорядочения подхода к изучению терроризма, юристы, политологи, представители спецслужб и правоохранительных органов, помимо выявления его признаков, предпринимают попытки систематизации его проявлений по различным основаниям: масштабу, исполнителям, целям, формам, методам и т. и.

Ю. В. Гаврилин утверждает, что «выделение основных видов рассматриваемого общественно опасного явления позволяет глубже понять его сущность, признаки и является важнейшей предпосылкой для создания системы мер противодействия деятельности террористов»[26].

В своих трудах Ю. М. Антонян высказывает мнение, что «сущность любого социального явления наиболее полно проявляется тогда, когда удается осуществить его типологический анализ. В полной мере это относится и к терроризму, основные типы которого следует определять, исходя из их содержания, характера, сферы проявления»[27]. Поэтому он классифицирует терроризм на политический, государственный, религиозный, общеуголовный, криминальный, военный, националистический, идеалистический, партизанский и международный.

На наш взгляд, лучше всего систематизировать терроризм по следующим основаниям:

– по методам воздействия;

– по характеру влияния на межгосударственные отношения;

– по средствам, используемым при осуществлении акций терроризма.

По методам воздействия следует различать:

– терроризм с использованием физического насилия (лишение отдельных лиц или даже целых групп жизни, нанесение увечий и иных телесных повреждений, ограничение свободы);

– терроризм, сопряженный с уничтожением материальных объектов (поджог, разрушение государственных объектов, общественного, коллективного или частного имущества);

– терроризм с применением методов морально-психического насилия (угрозы, шантаж, демонстрация силы, ультимативные требования, распространение панических слухов и др.)

Причем не существует «чистых» видов терроризма: в каждой террористической акции могут присутствовать все перечисленные методы воздействия, а приоритет тем или иным из них отдается с учетом конкретных условий и специфики региона деятельности террористов, их оснащенности, складывающейся политической обстановки и иных обстоятельств.

По характеру влияния на межгосударственные отношения и в зависимости от гражданской принадлежности субъектов террористической деятельности терроризм подразделяется:

– на внутренний – к нему причастны граждане одной страны, а последствия и ущерб от их действий не выходят за ее рамки;

– международный – осуществляемый гражданами одной или нескольких стран и направленный на подрыв конституционного строя иных государств, либо международного правопорядка, либо международных отношений в целом.

В свою очередь, международный и внутренний терроризм можно подвергнуть дополнительной систематизации.

Так, во внутреннем терроризме в зависимости от субъектов можно выделить: а) внутренний государственный терроризм (он проявляется в случаях, когда насилие в отношении оппозиции, групп, категорий или целых слоев населения проводится самим государством и реализуется через силовые структуры под предлогом защиты государственных, общественных или общенациональных интересов. В этом случае насилие может распространяться не только на отдельных диссидентов, но и на целые слои и категории населения, при этом террористические действия способны приобретать форму геноцида);