Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»

Вместе с тем для определения общих целей и нахождения общего ответа России и Европы на вызовы современности имеются серьезные предпосылки. Историческая основа стратегического союза России и Европы – их цивилизационная общность: культурная, экономическая и социальная взаимодополняемость. Также нахождению устойчивой формулы согласования интересов способствует то, что в современной Европе отсутствуют внутригосударственные источники напряженности – милитаризм или воинственный национализм одного или нескольких значимых государств. А стало быть, и цель структурной стабилизации Евразии может быть достигнута путем осознанного межгосударственного сотрудничества, параметры которого должны стать предметом новой «большой сделки» сторон ради стратегической стабильности Евразии.

Поэтому цель данной работы и основное содержание третьей части – попытка обозначить возможные условия «большой сделки» между Россией и современной Европой. В более продолжительной исторической перспективе воплощение в жизнь условий такой «сделки» может привести к формированию на пространстве от Ирландии до Владивостока международного режима, живущего по своим нормам и правилам. Такой режим, по глубокому убеждению автора, будет проявлением Россией и Европой наивысшей формы глобальной ответственности, поскольку сможет не только обеспечить структурную стабильность Евразии (первое важнейшее понятие данной работы), но и стать одной из основ столь необходимого миру нового баланса сил (второе ключевое понятие).

Часть первая

РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: ИСТОРИЯ И СТРУКТУРА ОТНОШЕНИЙ

Глава первая

СУВЕРЕНИТЕТ И ИНТЕГРАЦИЯ

Внутренняя структура

Отношения между Россией и объединением европейских государств, которое известно нам с 1992 года под наименованием Европейский союз, уже давно и прочно стали одним из значимых и заметных элементов современной системы международных отношений. Эти связи, балансирующие подчас на грани между интенсивным сотрудничеством и несколько конфликтной риторикой, затрагивают важнейшие аспекты политической, экономической и культурной жизни народов России, Европы и зачастую их соседей.

Вместе с тем попытки выделить из общего комплекса российско-европейских отношений те, которые могут быть четко и однозначно квалифицированы как происходящие исключительно по линии Россия – Евросоюз, всегда сталкивались с серьезными трудностями. Даже в, казалось бы, совершенно технических и не имеющих национальной окраски вопросах проблемы с определением того, чьи интересы затронуты в наибольшей степени, испытывает не только российская дипломатия. Равным образом отделить позицию условного Брюсселя от взглядов и интересов Берлина, Парижа или даже Варшавы бывает трудно ее партнерам в институтах ЕС, не говоря уже о представителях экспертного сообщества, бизнеса, СМИ и рядовых гражданах.

Это неудивительно. В современном мире отношения между народами основаны на взаимодействии политических организаций – государств и национальных идентичностей – культур. Как пишет в своей работе Тьерри де Монбриаль:

«Структура любой группы человеческих существ, включая государства, состоит из „культуры“ и „организации“, которая может быть сильной или слабой. Культура объединяет членов группы чувством принадлежности чему-то единому, тогда как организация, которая представлена правительством с его тремя ветвями власти, является инструментом принятия решений по вопросам, связанным с общественными благами».[6]

Поэтому, строго говоря, ставить вопрос о наличии отношений Россия – Европейский союз не вполне корректно. В первую очередь потому, что один из участников этой гипотетической подсистемы – Европа, объединенная под сенью Договора о Европейском союзе, – не обладает пока ни единым государством, ни общей культурой – идентичностью. О том, что возникновение некой общеевропейской политической общности остается делом далекого будущего, свидетельствует сохранение в исключительно национальном ведении вопросов социальной политики и безопасности – основных обязанностей государства.

При наличии уже заметной тенденции к европеизации мировосприятия жителей стран Евросоюза процесс формирования единой европейской идентичности займет еще долгие годы. Об этом свидетельствуют не только присутствие в правительствах стран – членов ЕС министров по делам Европы, но и результаты опросов общественного мнения. Последние же неизменно показывают почти тотальное преобладание национального над общеевропейским в сознании и самоидентификации граждан стран «единой Европы». Так, по последним данным Евробарометра – регулярных исследований общественного мнения, проводимых Европейской комиссией, – только 7 % опрошенных считают себя скорее европейцами, чем гражданами своей страны. При этом 42 % жителей стран – членов ЕС уверены в том, что никогда не испытывают ощущения принадлежности к Европе в целом и остаются гражданами исключительно Франции, Италии или Нидерландов.[7]

Россия, оставаясь федерацией, со своей стороны обладает как единым государством, так и единой идентичностью. Несмотря на противоречивые процессы, происходившие в период 1991–2000 годов, признаками которых были усиление автономии регионов и неспособность государства выполнять свои социальные обязательства перед гражданами, основы государственного единства под сомнение никогда не ставились. Вопрос был скорее в способности государства – власти – соответствовать ожиданиям населения. Суть этих ожиданий – защищенность от угроз безопасности и социальной нестабильности, – как показывают исследования общественного мнения, на протяжении всего переходного периода не менялась. И внешние партнеры России имели и имеют дело с одним государством, слабым или сильным, и одной национальной идентичностью.

В Европейском союзе, несмотря на 50 лет интеграционных усилий, даже приблизительно напоминающее российский аналог единство политической организации и культурной идентичности пока не сформировалось – и вряд ли появится в будущем. Подтверждение того, что Европа, как бы тщательно страны-члены ни координировали свои экономические политики, никогда не станет по-настоящему единым целым, мы находим в высказываниях бывшего министра иностранных дел Франции (1997–2002) Юбера Ведрина:

«Европейские страны не имеют ничего общего с Соединенными Штатами… первый американский президент Джордж Вашингтон говорил: „Мы все одинаковы, мы говорим на одном языке, у нас одна религия, мы имеем одинаковые права, у нас один враг – британская монархия“. Ничего подобного нельзя сказать в отношении шведов и португальцев, британцев и греков. Именно поэтому идея отказа от национальных государств в Европе и полной политической интеграции являлась иллюзией с самого начала».[8]

Однако по ряду важных вопросов страны Евросоюза уже достигли весьма высокого качества согласования интересов. А также, что наиболее важно, реализации этих интересов силами не правительств каждой из стран-членов по отдельности, а через работу общего исполнительного органа – Европейской комиссии. Более того, объемы совместно произведенных политических решений, получаемых в результате множества согласовательных процедур стран-членов, приобрели уже весьма серьезные масштабы. Настолько серьезные, что позволяют ставить вопрос о появлении некой общеевропейской составляющей политики.

Эта составляющая может оказывать на поведение стран – членов ЕС большее или меньшее влияние, она в каждом конкретном случае является предметом постоянных споров и перетягивания каната, но существует. И кроме того, что наиболее важно для России, воплощается в весьма настойчивых требованиях и инициативах пресловутой брюссельской бюрократии, с представителями которой российским дипломатам и другим чиновникам приходится сталкиваться на каждом шагу.

Наибольшую сложность представляет собой то, что, в отличие от России или США, внутренняя структура Европы основана на взаимодействии почти трех десятков национальных культур и государственных организмов, к которым добавляется пока еще только формирующаяся общеевропейская культура и политическая организация институтов ЕС – Европейской комиссии и Европейского парламента. Внутренняя политическая трансформация ЕС всегда являлась определяющим фактором внешнеполитического поведения как Евросоюза в целом, так и отдельных стран-членов. Россия – это единый участник международных отношений. Европейский союз – международная структура, объединение государств, каждое из которых сохраняет свои национальные интересы, на их основе выстраивает внешнюю политику, в том числе в рамках интеграционной группировки ЕС.

Поэтому структура отношений уже на уровне Россия – Европейский союз определяется тем, что первая была и остается целостным государством – субъектом международных отношений, а Евросоюз сочетает в себе признаки как совокупности малых и больших субъектов, так и в ряде случаев единого международного игрока. Эта особенность оказывает определяющее воздействие на взаимное восприятие партнеров, то, как каждый из них реагирует на внешние раздражители, на чем основаны их ответные действия, и как результат именно ею формируются динамика и содержание двусторонних отношений.

Внутренние структурные характеристики каждого из партнеров – менявшаяся в течение последних 17 лет степень реальной суверенности российского государства и способность Евросоюза создать нечто подобное общеевропейскому суверенитету, сохранив при этом от 15 до 27 национальных, – становятся решающими для того, как действуют в предлагаемых международной системой обстоятельствах Россия и Европа.

Европа на протяжении этого времени балансировала между попытками выстроить на российском направлении нечто похожее на общую политику с неизбежным доминированием национальных предпочтений и повесток, как только дело доходило до решения действительно важных вопросов. Россия, со своей стороны, постоянно стремилась к экономической интеграции с ЕС и одновременно сохранению полной самостоятельности и диалога на равных в политике. И в том и в другом случае главными действующими лицами выступали суверенитет и интеграция.

Первый, сохраняя свое традиционное «вестфальское» значение, заботился о том, чтобы вопросы, связанные с распределением общественных благ – безопасностью и социальной политикой, – оставались в исключительном ведении национального государства: Германии, Италии, России или Франции. Второе понятие, интеграция, отражало необходимость все более тесной координации государственных политик, направленной на достижение большей эффективности и ведущей к появлению весьма чувствительных для суверенитета вызовов.[9]

В этой связи вся история практических отношений Россия – Евросоюз развивалась на фоне борьбы именно между государственным суверенитетом и той или иной формой интеграции.[10] Так, в течение исторического отрезка 1991–1999 годов эволюция структуры двусторонних отношений России и Европы была связана с двумя тенденциями. Во-первых, с сохранявшейся на всем протяжении этого времени неопределенностью вопроса о способности России выступать в качестве суверенного государства. А поскольку Россия сама не была способна подтвердить свой суверенитет как внутри, так и через выдвижение собственных международных проектов, то Европа могла предложить ей только роль «ведомого» и младшего партнера. Во-вторых, со стороны Европы главным фактором было движение Европейского союза по пути все большей «европеизации» – возникновения элементов общей для странчленов суверенности и соответственно способности действовать в этом качестве, когда речь шла об отношениях с Россией и другими партнерами.

Россия, однако, не смогла и, по мере укрепления собственного суверенитета, не захотела принять роли младшего партнера и, более того, продолжала ориентироваться на двустороннее сотрудничество и диалог с государствами Европейского союза. Такая политика, даже если и была обоснована в долгосрочной перспективе, не могла не вступать в противоречие с интеграционным трендом 1991–1997 годов внутри ЕС и стремлением стран – членов Евросоюза решать важнейшие вопросы, отдельные из которых препятствовали развитию европейского проекта, совместно и солидарно.

В урегулировании таких «проблем» ЕС, как существование Югославии под руководством Слободана Милошевича или поддержка процесса расширения ЕС на восток распространением на страны-кандидаты «зонтика безопасности» НАТО, объективные интересы ЕС и России все чаще вступали в противоречие.

Другое дело, что, как только геополитические цели ЕС – контроль над Балканами и странами бывшего Восточного блока – были достигнуты, Европа должна была переключиться на решение проблем внутренних, хотя и связанных с теми вызовами, которые бросал Европе мир конца XX века. И вот здесь, в области повышения собственной эффективности и конкурентоспособности на международной арене, европейский интеграционный поезд столкнулся с препятствием в виде неготовности стран-членов пожертвовать своими суверенными правами.

Период 1999–2003 годов ознаменовался событиями внутреннего и международного характера, эффект которых привел к существенной коррекции траектории развития как России, так и Европы. Результаты последовавших за этим изменений привели Россию и Европу к принципиально новому взгляду на содержание двусторонних отношений и заложили основу периода так называемого прагматичного подхода с обеих сторон.

Для России это было время возвращения государством своих суверенных прав и начала осознанных действий на основе вновь обретаемой суверенной идентичности. Для Европейского союза период подготовки европейской конституции и самого масштабного расширения стал последней попыткой создать устойчивую надгосударственную политическую конструкцию и идентичность – общую политическую культуру. Попыткой, провал которой на референдумах во Франции и Нидерландах (май – июнь 2005 года) привел к качественному усилению суверенных европейских государств, что стало совсем очевидно в ходе переговоров о Лиссабонском договоре летом – осенью 2007 года.

Принципиально новый этап отношений берет свое начало с конца 2003 – начала 2004 года. Если Россия смогла, с существенными издержками, выйти на международную арену в качестве суверенного государства, то объединенная Европа вступила в период отката к межгосударственному характеру интеграции и торжеству национальных интересов стран-членов над так пока и не возникшим общеевропейским суверенитетом. Дополнительную роль сыграло то, что, оказавшись одновременно в стадии усиления суверенитета, Россия и Европа должны были соответствовать требованиям международной среды, которые стремительно ужесточались.[11]

На протяжении первых лет нового века появлялось все больше признаков того, что мировая система совершает «полет в зоне турбулентности». Развивая в нашем контексте метафору, примененную американским автором Леоном Ароном к отношениям Россия – США, можно сказать, что самой глубокой воздушной ямой стало вторжение Соединенных Штатов и союзников в Ирак в марте 2003-го. После этого акта, противоречившего не только международному праву, но и логике рационального поведения, стало окончательно ясно, что рассчитывать на установление сколько-нибудь стабильного порядка в мире не приходится.

В полном соответствии с качеством международной среды принципом внешней политики России и Европейского союза во все большей степени становилось наращивание своей относительной силы. На каждом из участков, доступных для экспансии, стороны стремились продвинуться как можно дальше, отказываясь, как это стало общепринято, от догматичного отношения к существовавшим доселе принципам поведения. А поскольку Москва еще и не была ограничена рамками общего с Европой и США военно-политического блока, ее вполне «деголлевские» демонстративные выпады в адрес атлантических визави неизбежно принимали форму бряцания разного вида оружием.

В результате начиная с 2004 года российско-европейские отношения достаточно прочно вошли в присущую классическим международным отношениям парадигму «игры с нулевой суммой»: усиление одного из участников возможно только за счет ослабления другого. Будучи связанным с более широкими глобальными тенденциями, этот сдвиг носил магистральный характер. Он полностью отвечал как внутренним структурным трансформациям России и Европы, выражавшимся в усилении суверенного фактора, так и требованиям все более «гоббсовской» внешней среды.

В Европе его идеологическое обрамление состоялось в первой половине 2004 года под флагом концепции о приоритете «интересов» над «ценностями», предложенной вначале брюссельскими чиновниками и затем активно распиаренной частью экспертного сообщества. Реакция России на предложенные Европой правила игры оказалась несколько более жесткой, чем того ожидали. В результате, несмотря на сохранение в повестке дня достаточно ритуальных фраз о стратегическом партнерстве, к осени 2005 года стороны перешли уже к совершенно соревновательному стилю отношений, подняв тем самым свои ставки до невиданной высоты.

Ведь требования повышения собственной конкурентоспособности за счет внесения в отношения элементов интеграции никто не отменял. Равным образом никто не собирается приостанавливать действие многочисленных совместных «дорожных карт» России и ЕС, содержание и направленность которых носят ярко выраженную интеграционную окраску. Однако в условиях «игры с нулевой суммой», в которую с 2004 года играют Россия и Европа, любое движение в рамках позитивных в целом планов сотрудничества ведет к ограничению одного и усилению другого.

Хроника трансформации

Оценивая прошедшие 17 лет (1991–2008) в истории отношений России и Европейского союза, можно без особого труда заметить, что они претерпели масштабную трансформацию. Отправной точкой их развития была в начале 1990-х весьма оптимистическая установка на скорейшее сближение в рамках единого идеологического и политико-экономического пространства, которое должно было, по мнению многих политиков и наблюдателей, возникнуть в западной части Евразии после завершения холодной войны.

По прошествии немногим более 10 лет, на рубеже 2004–2005 годов, стороны пришли к фактическому признанию ценностных различий непреодолимой силы. Результатом такого признания стали попытки перейти к «прагматическому сотрудничеству» преимущественно в сфере экономики – попытки, также встретившие на своем пути множество препятствий. Каждый этап отношений России и Европы нашел отражение в важнейших международных политических и юридических документах, одобренных сторонами в результате переговорного процесса большей или меньшей интенсивности и накала.

Как правило, степень этого накала связывается наблюдателями с внутриполитической обстановкой в России и постепенным движением маятника ее внешней политики в сторону большей самостоятельности. Однако при ближайшем рассмотрении становится заметным, что качество отношений между Россией и Европой (европейским интеграционным объединением) оказывается в прямой зависимости не столько от положения дел в России и способности Москвы к расширению и углублению сотрудничества, сколько от структурных факторов внутри самого Европейского союза. Главным же критерием состояния внутри-европейских процессов, позволяющим установить и качество ЕС как международного игрока, является готовность стран – участниц группировки следовать единым принципам и тактическим схемам в отношениях с внешними партнерами.

Рассмотрение Европейского союза в качестве внутренне чрезвычайно динамичного организма опровергает устоявшуюся в российской и зарубежной литературе точку зрения, согласно которой в качестве трансформирующегося участника отношений традиционно рассматривается именно Россия, находящаяся в состоянии перехода от авторитарной политической системы к рыночной демократии (1991–2000) или модернизации (после 2000 года).

Роль Европейского союза при таком анализе сводится, как правило, к предложению определенного набора, «меню», направлений сближения, основанных на собственных возможностях и ограничителях. Несмотря на все внутренние изменения, происходящие в политическом и институциональном устройстве ЕС, наиболее крупным проявлением которых стал масштабный кризис, начавшийся в июне 2005 года, большинство российских и европейских наблюдателей не сомневаются в способности Европы такое «меню» предложить, а также в необходимости для России выполнять его пункты. Историография отношений Россия – Евросоюз знает огромное количество литературы, выстроенной именно по этому принципу.

Такая постановка вопроса представляется существенным образом упрощенной. Характер и содержание отношений России с ее важнейшим внешнеэкономическим партнером на протяжении рассматриваемого периода являются частью гораздо более масштабного процесса, чем внутрироссийская трансформация. На это указывает в первую очередь утвердившийся в академической и политической дискуссии тезис о роли, которую сыграла неспособность Евросоюза к выработке и проведению целостной политики на российском направлении.

Внешние связи Европейского союза и отношения между европейским интеграционным объединением и другими участниками международной системы не могут анализироваться в отрыве от изучения и углубленного понимания внутренних механизмов интеграционного процесса, результатом которых на выходе становится та или иная форма действий Евросоюза в отношении своих партнеров. Этот процесс имеет исключительно динамический характер и характеризуется борьбой между национальным суверенитетом стран-членов и логикой интеграционного взаимодействия, которое изначально направлено на усиление индивидуальных возможностей стран. Как отмечает в этой связи Юбер Ведрин:

«То, к чему стремилась Европа, Жак Делор называл федерацией государств-наций. Франция при этом остается Францией, Германия – Германией, Польша – Польшей и т. д., но одновременно они образуют союз, который позволит осуществлять общую политику по многим направлениям».[12]

Однако на практике осуществление такой политики сопровождается делегированием определенного количества задач некоему уполномоченному органу. Упрощение инструментов достижения цели делает совершенно логичным создание общего для всех стран-членов исполнительного органа, в качестве которого в рамках ЕС выступает пресловутый Брюссель.

Вечный суверенитет

Именно в этой связи миф об отказе от части национального суверенитета как условии и обязательном следствии формального присоединения к интеграционной группировке стран Старого Света является одним из наиболее устоявшихся в политической и околонаучной дискуссии. Популярность данного заблуждения связана в первую очередь с легкостью его использования в качестве клише, универсально действующего по обе стороны границ Европейского союза. Для сотрудников Европейской комиссии якобы происходящий отказ стран ЕС от суверенитета или его делегирование в Брюссель служит подтверждением своих, нередко отсутствующих, переговорных полномочий. Представители стран-членов в свою очередь часто ссылаются на мнимую потерю суверенных прав («Брюссель решил») с целью доказать свою непричастность к непопулярным мерам перед европейскими избирателями. Также он может служить оправданием неготовности той или иной европейской столицы помочь «стратегическому партнеру» в особо деликатных вопросах. Для некоторых внешних партнеров Евросоюза пугало якобы всесильной евробюрократии, регулирующей диаметр огурцов и процентное содержание цинка в гвоздях, становится отговоркой от обсуждения сущностных вопросов взаимоотношений.

В реальности, однако, все гораздо более сложно. Как подтверждает анализ современной европейской политики, страны – члены Европейского союза сохраняют суверенные права по всем без исключения важнейшим вопросам политической и экономической жизни. Охрана границ, национальная оборона, внешние энергетические связи, юстиция и внутренние дела, миграционная политика, вопросы образования – все эти сферы остаются и теперь, спустя более чем полвека после подписания Римского договора, в исключительной компетенции национальных властей.

В сфере экономики такие важнейшие вопросы, как социальная политика и регулирование трудовых отношений (весь социальный блок), также находятся в стопроцентной компетенции национальных властей, что, собственно, является главным препятствием для остро необходимых, по мнению многих наблюдателей и политиков, реформ европейского социального государства. Именно из-за отсутствия их, в свою очередь, провалилась так называемая Лиссабонская стратегия – план превращения ЕС к 2010 году в самую динамичную экономику мира.

Даже в таких максимально «европеизированных» сферах, как внешняя торговля, пресловутый Брюссель шагу не может ступить без согласия стран-членов, которые хоть и клянутся, что полностью передали права по регулированию внешнеторговых отношений на уровень ЕС, но сохраняют все возможности блокировать невыгодные для них действия евробюрократии. Согласно статье 133 Договора о Европейском сообществе,[13] переговорные полномочия Еврокомиссии по вопросам заключения внешнеторговых соглашений должны быть закреплены в мандате от Совета ЕС (страны-члены), подробно излагающем параметры будущего соглашения. Но даже после этого брюссельская бюрократия должна постоянно докладывать о ходе и содержании переговоров специальному межгосударственному комитету, назначенному странами – членами ЕС (так называемый Комитет ст. 133), и выполнять любые новые указания, сформулированные Советом ЕС.[14]