Партии на будущих выборах

Игорь Борисов, Сергей Заславский

Партии на будущих выборах. Новое законодательство

ПРЕДИСЛОВИЕ

Признание Конституцией России политического и идеологического многообразия предполагает создание государством надежных правовых гарантий реализации политических прав и свобод граждан, в том числе их права на объединение, на участие в выборах и референдуме. Решению данных задач способствует правовое регулирование отношений, связанных с созданием и деятельностью политических партий.

Институт политических партий играет важнейшую роль в политической системе общества. Ведь партии – это не только общественные объединения, создаваемые гражданами для защиты социальных интересов, но и субъекты властеотношений. Не будучи составной частью государственного механизма, партии функционально включены в процесс формирования и воспроизводства власти. Их участие в политической жизни не сводимо к выдвижению и поддержке кандидатов на выборах. Это также и деятельность представителей политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления по отстаиванию и реализации положений партийных программ, политическое образование и воспитание граждан, формирование общественного мнения, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти.

В правовом, цивилизованном[1] государстве партии создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом. Однако в правоприменительной практике постоянно возникают вопросы, связанные с толкованием, правильным и точным пониманием смысла правовых норм. Бывает, что нормы, содержащиеся в различных нормативных правовых актах, не всегда согласуются между собой.

Правовое регулирование создания и деятельности политических партий – крайне сложная задача. С одной стороны, все многообразие общественных отношений, связанных с деятельностью политических партий, не может быть охвачено законодательными нормами. С другой стороны, любое действие в сфере общественных отношений, связанных с политическими партиями, имеет свое правовое измерение. Даже в тех случаях, когда законодатель сознательно уклонился от предметного регулирования вопросов создания, организации и деятельности политических партий, предоставив его решение самим гражданам. Ведь свобода деятельности общественных объединений – важнейшая гарантия, закрепленная в статье 30 Конституции Российской Федерации.

Работа «Партии на будущих выборах» интересна тем, что в ней в доступной и емкой форме даны ответы на наиболее злободневные и актуальные вопросы, связанные с созданием и деятельностью политических партий, их участием в избирательном процессе. Тем самым она может быть полезна широкому кругу читателей: и юристам, политикам, политологам, активистам политических партий, и всем интересующимся публичной политикой.

Широко известна поговорка: «Два юриста – три мнения». Позиции специалистов по отдельным вопросам правового регулирования политических партий могут не совпадать либо изменяться со временем. И это нормально. Практика применения обновленного федерального законодательства, с учетом новелл принятого в июле 2005 года федерального закона[2], еще только формируется. Жизнь вносит и будет в дальнейшем вносить свои коррективы. В мире политики неизбежны и правовые споры, в которых точку ставит тот, кому это право дано законом. Но мнение ученых-правоведов по вопросам толкования и применения законодательства о политических партиях здесь играет далеко не последнюю роль.

Е. П. Дубровина,

член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации,

кандидат юридических наук

Условные сокращения и обозначения

АПР – Аграрная партия России

АО – Автономный округ

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

«Единая Россия» – Всероссийская политическая партия «Единая Россия»

кандидат – лицо, выдвинутое в законном порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата

КПРФ – Коммунистическая партия Российской Федерации

ЛДПР – Либерально-демократическая партия России

Народная партия – Народная партия Российской Федерации

партия – политическая партия в терминологии Федерального закона «О политических партиях», если не указано иное п. – пункт.

пп. – подпункт.

РКРП – Российская коммунистическая рабочая партия

РПК – Российская (позднее – революционная) партия коммунистов

«Родина» – Политическая партия «Родина»

Росрегистрация – Федеральная регистрационная служба

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

СМИ – средства массовой информации

СПС – Политическая партия «Союз правых сил»

ст. – статья

ЦИК РФ – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации

ФЗ — Федеральный закон

Ф. И. О. – фамилия, имя, отчество

ФКЗ – Федеральный конституционный закон

ч. — часть

«Яблоко» – Российская демократическая партия «Яблоко»

ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПАРТИИ

Что такое политическая партия, каковы ее задачи

ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИЕЙ ЯВЛЯЕТСЯ общественное объединение, характеризуемое уставной дисциплиной, общностью ценностей, интересов и политической воли ее членов, выражающее интересы части общества и ставящее целью борьбу за обладание властью.

Партия является разновидностью общественного объединения. Это означает, что партии, равно как и иные виды общественных объединений (профсоюзы, молодежные, национально-культурные и иные объединения), представляют собой добровольные, самоуправляемые формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих уставных целей.

По своей организационно-правовой форме партия представляет собой объединение, основанное на членстве. В основе партийной организации лежит система взаимоотношений между членами партии, предусматривающая наличие определенных иерархических связей, партийной дисциплины и субординации, добровольно соблюдаемых ее членами. Партию отличает организационная устойчивость – она создается на длительный, неопределенный срок.

Партия является субъектом публичной политики, которому присущ идеологический образ действий. Цели и задачи партии формулируются в программных документах и предвыборных платформах и реализуются в ее политической деятельности. Сочетание программно-мировоззренческого и активно-деятельностного компонентов отличает политическую партию, с одной стороны, от сообществ единомышленников (клубов, кружковых объединений), а с другой – от лоббистских структур, руководствующихся в основном конъюнктурными интересами.

Партия нацелена на обретение своего политического представительства в органах государственной власти посредством выборов, на участие – через своих представителей – в управлении государством. Способом, обеспечивающим политическое влияние партии, является обращение к поддержке граждан, осуществляемое открыто и на состязательной основе.

Юридическое определение политической партии дано в статье 3 Федерального закона «О политических партиях». «Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления»[3].

Основными целями политической партии являются:

– формирование общественного мнения;

– политическое образование и воспитание граждан;

– выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

– выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов.

Когда в России появились партии

ИСТОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ведет свое начало с античных времен. Первые протопартийные образования возникли еще в Древней Греции, однако как организационно оформленные и автономные группировки партии сформировались значительно позднее. В науке выделяют три основных этапа в развитии партий:

1) этап феодальной демократии (в качестве партий выступают различные группировки правящей элиты);

2) этап либеральной демократии (клубы, в рамках которых обсуждались и принимались решения, фиксируемые парламентом);

3) этап массовой демократии с несколькими конкурирующими политическими партиями[4].

Со второй половины XIX в. в большинстве стран Западной Европы партии становятся организациями, обеспечивающими участие своих представителей в выборах.

В России же, в силу особенностей ее исторического развития, процесс организационного оформления политических партий начался на рубеже XIX-XX вв. С принятием Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» населению были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». В 1905—1906 гг. создаются партии «Союз 17 октября», «Прогрессивная партия», Конституционно-демократическая партия. Партии принимали активное участие в выборах депутатов Государственной Думы четырех созывов: ряд партий имели в них свои фракции.

Правовое признание многопартийности в дореволюционной России было неполным: фактически создание партий имело разрешительный характер, гласный надзор за их деятельностью осуществлялся Министерством внутренних дел. К началу XX века в Российской империи сложилось более 50 относительно крупных политических партий.

После прихода к власти Временного правительства в 191 7 г. порядок создания обществ и союзов значительно упростился: их регистрация была передана в ведение окружных судов, единственным основанием для отказа в регистрации стало противоречие устава нормам действующих законов. Положением о выборах в Учредительное собрание от 22 июля 1917 г. партиям было предоставлено право на выдвижение кандидатов, избираемых по пропорциональной системе. Процесс становления политических партий в России был прерван Октябрьской революцией 1917 г., в результате которой на 70 лет была установлена однопартийная система и тотальная идеологическая монополия.

Процессы общественных преобразований, затронувшие всю политическую систему общества в конце 1980-х гг., обусловили и переход от однопартийной системы к многопартийной. В конце 1980-х гг. в России возникают и формируются неформальные объединения, на базе которых создаются первые протопартийные образования. В 1990 г. официально устанавливается, что в стране наряду с КПСС могут существовать и иные партии; возникают и организационно оформляются первые некоммунистические партии (Демократическая партия России, Либерально-демократическая партия и др.), принимается Закон СССР «Об общественных объединениях».

Неудавшаяся попытка путча и последовавший за ней в августе 1991 г. роспуск КПСС обусловили образование на базе ее структур ряда левых оппозиционных партий (Российской коммунистической рабочей партии, Российской партии коммунистов, Социалистической партии трудящихся), а в начале 1993 г. – и Коммунистической партии РФ. В декабре 1993 г. состоялись первые многопартийные выборы, проводившиеся по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. В дальнейшем парламентские выборы в Государственную Думу проходили в 1995, 1999, 2003 гг. В ходе избирательных кампаний формировались предвыборные блоки, на базе которых возникли новые партии: «Единство», Союз Правых Сил, «Яблоко».

В период 1993—2003 гг. партийная система России постепенно структурировалась и приобретала устойчивый характер. Однако рост численности и укрупнение политических партий, усиление объединительных тенденций сдерживались отсутствием законодательства о политических партиях. Федеральный закон «О политических партиях», принятый в 2001 г., установил дополнительные требования к численности и уровню организации политических партий, определил меры их государственной поддержки, установил требование ликвидации партий, утративших необходимую численность и в течение 5 лет не принимавших участия в выборах. Принятие закона о политических партиях и внесение соответствующих корректив в избирательное законодательство способствовали существенному повышению значения партий в политической системе России.

Каков правовой статус партии, чем она отличается от иных общественных объединений

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ ЯВЛЯЕТСЯ добровольным самоуправляющимся негосударственным общественным объединением. Вместе с тем партии – это один из базисных институтов политической системы общества, способствующий воспроизводству и ротации политической элиты. Существование политических партий в равной мере невозможно как без общества, с его многообразными интересами, агрегирование и представительство которых осуществляют партии, так и без государства, олицетворяющего публичную власть в обществе. В отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т. п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него – всем обществом. Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа[5].

Двойственная природа политической партии имеет свое нормативное измерение. С одной стороны, принадлежность партии к общественным объединениям предполагает распространение на нее принципов организации и деятельности, общих для всех видов общественных объединений. С другой стороны, тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более предметном по сравнению с иными общественными объединениями правовом регулировании порядка ее создания, деятельности и внутреннего устройства. Это может выражаться в дополнительных требованиях, предъявляемых к ее территориальному масштабу деятельности, численности, основам внутреннего устройства.

Какие требования предъявляет закон к политическим партиям

ВОЗМОЖНОСТЬ АЛЯ ГРАЖДАН свободно, на легальной основе объединиться в политическую партию для коллективного отстаивания политических интересов – одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение. Вместе с тем законодатель вправе урегулировать – на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, – правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения – создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, то есть такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям[6].

В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» к партии предъявляются требования, связанные с ее уровнем организации, территориальным масштабом деятельности и численностью. Несоответствие партии законодательно установленным требованиям влечет отказ в ее регистрации либо прекращение ее деятельности.

Политическая партия создается и действует только в качестве общероссийского общественного объединения: создание межрегиональных, региональных, местных политических партий действующее законодательство не предусматривает.

Политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. В случае образования нового субъекта Российской Федерации путем объединения двух и более субъектов Российской Федерации региональные отделения политической партии также подлежат объединению. Единственно допустимое исключение – создание объединенного регионального отделения на территории субъекта Российской Федерации и входящего в его состав автономного округа.

В политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов, при этом она должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждом из этих отделений должно состоять не менее пятисот членов партии. Численность остальных региональных отделений не может быть менее двухсот пятидесяти человек.

Какие ограничения накладывает закон на создание и деятельность партий

СТАТЬЕЙ 9 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О политических партиях» установлены определенные ограничения на образование и деятельность политических партий, вытекающие из положений части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации. Так, запрещены создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.

Кроме того, не допускается создание политических партий по национальному, расовому и религиозному признаку. Под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности закон подразумевает указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии.

Конституционность этих ограничений подтверждена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда г. Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И. В. Артемова и А. А. Савина. Как указал в своем решении Конституционный Суд[7], «партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, – в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах»[8].

Указанные ограничения отвечают положениям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, допускающим возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Они также согласуются и с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 2 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 2 статьи 11), из которых следует, что осуществление указанного права не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые необходимы в демократическом обществе и установлены законом в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Зачем устанавливается минимальная численность партииСуществуют ли примеры подобных требований в других странах

МИНИМАЛЬНАЯ ЧИСЛЕННОСТЬ политической партии как условие признания ее статуса должна свидетельствовать о серьезности намерений ее учредителей, о том, что партия пользуется необходимой поддержкой в обществе, требуемой для выполнения ее основного предназначения в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа.

Данные количественные параметры регулирования деятельности партий обусловлены как задачами развития политической системы, решаемыми законодательными мерами, так и численностью населения конкретного государства. (В Латвии минимальная численность партии составляет 200, Литве – 400, Польше – 1000, Швеции – 1500, Казахстане – 50 000, Мексике – не менее 65 000 чел.). Жесткость подобных требований следует оценивать в соизмерении с численностью населения. Так, в Молдавии, где численность населения менее 5 млн. чел., а необходимая численность партии – 5000 членов – это условие более сложно выполнимое, чем в Мексике с населением более 93 млн. чел.

В некоторых зарубежных странах законодательство вместо минимальной численности партии в качестве условия признания ее статуса устанавливает требование сбора подписей в ее поддержку (в Португалии – 5000, Украине – 10 000, в ряде штатов США от 1500 (в Айдахо) и 1 % населения (в Миссури и Техасе) до 25 000 в Иллинойсе и 10% населения – в Дакоте)[9].

С 2006 г. в Российской Федерации минимальная численность политической партии должна составлять не менее пятидесяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии. Ранее, в 2001—2004 гг., для регистрации партии требовалось не менее десяти тысяч членов – в пять раз меньше по сравнению с действующим порядком. Политические партии, зарегистрированные в тот период, до 1 января 2006 года должны привести свою численность в соответствие с новыми требованиями (увеличив ее до 50 тыс. членов), а при невыполнении данного требования – обязаны до 1 января 2007 года преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» либо ликвидироваться.

Какова территориальная сфера деятельности политических партий

ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ структура политической партии отражает два различных аспекта ее деятельности: функциональный и территориальный[10]. Если в функциональном плане партия может осуществлять свою уставную деятельность в пределах всей Российской Федерации, то в территориальном плане пространственный охват ее деятельности ограничен теми субъектами Российской Федерации, где она имеет региональные отделения и иные структурные подразделения. Устанавливая требования к численности региональных отделений и числу членов в каждом из них, законодатель стремился стимулировать сбалансированное развитие отделений политических партий в субъектах Российской Федерации.

Необходимым условием регистрации партии как общероссийской общественной организации является наличие ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. Таким образом, территориальная организация политической партии жестко детерминирована структурой государственного устройства Российской Федерации, в связи с чем невозможно создание укрупненных кросс-региональных отделений политической партии[11]. Исключение сделано лишь для сложноустроенных субъектов Российской Федерации, в состав которых входят автономные округа: в этом случае может быть создано единое региональное отделение.

Естественно, изменения в федеративном устройстве России оказывают непосредственное влияние и на изменения территориальной структуры партий. Возможное образование нового субъекта в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства либо его части порождает необходимость создания партиями, имевшими 45 региональных отделений, еще одного отделения. Объединение нескольких субъектов Российской Федерации (например, Пермской области и Коми-Пермяцкого АО) является основанием для директивного слияния региональных партийных организаций – вне зависимости от их готовности к такому объединению.