Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Федеральный бюджет, а также бюджеты субъектов РФ сбалансированы, местные же бюджеты – дефицитны, им приходиться брать на себя бремя дефицита консолидированного бюджета. Собственные доходы местных бюджетов формируются на 18–20 %. Это приводит к росту кредиторской задолженности, к перебоям в электро-теплоснабжении, другим проблемам жизнеобеспечения муниципального образования.

Заметен еще один недостаток предложенной характеристики особенного в содержании программно-целевого управления, осуществляемого публичными органами. На наш взгляд, искомое не может быть сведено только к составу решаемых проблем.

Важны и другие характеристики, связанные с особенностями субъекта и объекта управления. Применительно к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований их перечень может быть представлен следующим образом.

1. Специфика программно-целевого управления развитием муниципального образования состоит в том, что субъект, идентифицирующий проблемы, определяющий пути их решения, осуществляющий выбор инструментария достижения целей и несущий ответственность за полученные результаты, интегрирован в местное сообщество. Внешние субъекты, относящиеся к вышестоящим уровням, оказываются только партнерами, участвующими в выработке решений и их частичном финансировании (позволяющем компенсировать недостаток средств, находящихся в распоряжении местных властей).

2. Программно-целевое управление непосредственно ориентировано на реальные потребности населения конкретного муниципального образования. Поэтому учет основных интересов его жителей становится императивом разработки целевой функции управления.

3. Такое управление обладает более четко выраженной направленностью на решение социальных проблем (демографических, охраны окружающей среды, обеспечения устойчивого функционирования и развития организаций социальной инфраструктуры, улучшение функционирование жилищно-коммунального хозяйства и др.).

4. К основным эффектам программно-целевого управления развитием муниципальных образований следует отнести:

– экономический – связан с расширением ресурсной базы развития местных сообществ (на основе субсидиарного финансирования со стороны государства, действия мультипликатора привлечения частных инвестиций), повышением эффективности ее использования и достижением на этой основе развития потенциала территории и роста качества жизни населения;

– социальный – проявляется в консолидации населения местных сообществ на основе учета и балансирования интересов разных его групп, выработки и реализации общих целей;

– организационный – отражает процессы формирования и развития отношений и механизмов общественно-частного партнерства, ориентированного на решение ключевых задач местного развития;

– политический – связан с укреплением института местного самоуправления как основы гражданского общества.

1.2. Принципы организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований

Принципы организации программно-целевого управления в самом общем виде можно определить как теоретические императивы, отражающие объективные требования, выполнение которых обеспечивает продуктивную реализацию экономико-организационного потенциала названного вида управления.

Полагаем, что организация программно-целевого управления развитием муниципальных образований основывается на сочетании общих, особенных и частных принципов.

По нашему мнению, общие принципы имеют два уровня проявления. На первом – реализуются принципы организации управления системами любой природы – техническими, биологическими, социально-экономическими. В их числе следует выделить принципы обратной связи, необходимого и достаточного разнообразия[64].

На втором уровне – принципы управления социально-экономическими системами, т. е. системами, в которых субъектом и объектом организационного воздействия выступают люди, коллективы людей.

В составе названных принципов: сочетание централизации и децентрализации, обеспечение экономичности и гибкости структур управления, демократизация управления и др.[65].

В выявлении особенного в принципах организации программно-целевого управления, как определенного вида управления, предприняты немногочисленные попытки, результаты которых представлены в ограниченном числе работ.

Б.З. Мильнер, анализируя американскую практику программно-целевого управления, обоснованно акцентирует внимание на принципе «скользящего» планирования и финансирования. Суть его в том, что в рамках долговременной программы, рассчитанной на достижение той или иной конечной цели, устанавливаются среднесрочные планы, которые каждый год сдвигаются на год.

Важное преимущество применения этого принципа состоит в том, что предприятия, отрасли, ведомства в каждый момент знают свои перспективы на несколько лет вперед. При «жестком» же планировании они могут иметь такие перспективы лишь в первом году программы, а в последнем году перспектива будет ясна лишь на один год или несколько месяцев[66].

Полагаем, что это – действительно, важный принцип организации исследуемого вида управления.

По мнению названного автора процесс программно-целевого управления расчленяется на следующие элементы:

– выявление и обоснование конечных целей и уже на этом основании промежуточных целей и задач;

– выявление и анализ альтернативных путей решения задачи в целом и ее отдельных элементов, сравнение альтернатив с помощью соответствующих критериев и экспертных оценок, выбор оптимального решения;

– создание (или усовершенствование) структуры организации, призванной обеспечить выполнение принимаемой программы;

– разработка и принятие конкретных программ финансирования и осуществления работ – как долговременных, так и средне- и краткосрочных[67].

На наш взгляд, основной состав приведенных здесь элементов должен быть присущ всякому управлению, удовлетворяющему критериям эффективности.

Ю.В. Катасонов основное внимание уделяет особенностям планирования, как одной из функций программно-целевого управления. Планирование рассматривается им как единый интегрированный процесс, включающий:

– установление целей, способов и средств их достижения (в его трактовке это – область стратегического планирования);

– определение путей обеспечения средств, потребности которых устанавливались стратегическими планами, т. е. производства и поставки «продукции», необходимой для реализации стратегических планов (область планирования программ);

– распределение исходных ресурсов, необходимых для обеспечения средств (сфера разработки бюджета)[68].

Названный автор обоснованно выделяет в качестве базового принципа построения программ – «планирование выпуска «конечной продукции», непосредственно соотносимой с основными, стратегическими целями, а не «промежуточными продуктами». «Конечная продукция» выполняет в дальнейшем роль средств, которые непосредственно используются для достижения стратегических целей[69].

Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко акцентируют внимание на особенностях планирования ресурсного обеспечения. Имеется в виду принцип целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в соответствии с целереализующими мероприятиями, т. е. в непосредственной увязке с целями. Распределение ресурсов по исполнителям должно быть вторичным, следовать за целевым распределением[70].

Н. Стефанов, К. Симеонова, К. Костов, С. Качаунов в качестве важного организационного принципа рассматривают сочетание стационарных и нестационарных органов, участвующих в разработке и реализации программ. «Стационарное руководство, отмечают они, – формирует руководящие органы программы и назначает директора программы. Создается и коллективный орган высшего руководства программой, который может иметь различные названия – программный совет, научный совет, научный комитет, совет руководства и пр. Центральной фигурой является директор программы, который обладает всеми полномочиями и несет ответственность за расходование средств, выделенных на реализацию программы, а также за деятельность соответствующих периферийных центров, отвечающих за выполнение программы»[71].

Отмечая важность структурного аспекта организации программно-целевого управления, выделенного названными авторами, обратим внимание на неудачную редакцию их тезиса относительно сферы ответственности директора программы. Главным для него все же является не «расходование средств», а получение вполне определенных результатов.

А.М. Годзинский в составе принципов программно-целевого управления выделяет следующие:

– четко сформулированная, достижимая, качественно и количественно измеримая цель, интегрирующая основные социально-экономические подцели;

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Сноски

1

См., например: Ладенко И.С. Логика целевого управления / И.С.Ладенко, Г.Л.Тульчинский. – Новосибирск: Наука, 1988. – 208 с; Поспелов Г.С. Программно-целевое планирование и управление / Г.С.Поспелов, В.А.Ириков. – М.: Сов. радио, 1976. – 440 с. и др.

2

См., например: Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управления (на примере Воронежской области); автореф. дис…. канд. экон. наук / М.Ю.Кривошеева. – Воронеж, 2003. – С. 6.

3

См.:Kast F.E. and Rosenzweig J. Organization and Management (a systems approach). – New York, 1970. – P.195.

4

См.: Рапопорт B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления / В.С.Рапопорт, Л.В.Родионова // США: организационные проблемы управления / Под общей редакцией Б.З.Мильнера. – М.: «Мысль», 1976. – С. 60.

5

Там же.

6

Там же.

7

См.: Johnson R, Kast F., Rosenzveig J. The Theory and Management of Sistems. – N. Y., 1967. – P. 410–411.

8

См.: Руднева Е.В. Целевые комплексные программы: организационно экономический механизм (отв. ред. Н.П. Федоренко) – М: Наука. 1989. – С. 17.

9

См., например: Американские буржуазные теории управления. – М.: Изд-во «Мысль», 1978. – С. 192.

10

См.: Самохин А.Д. Методы программно-целевого подхода / А. Д. Самохин // Экономика и математические методы: Т. 10, вып. 5. – М., 1974. – С. 994.

11

См.: Цвылев Р.И. О целевых методах планирования и управления / Р.И.Цвылев // Вопросы экономики. – 1971. – № 7. – С. 73–83.

12

См.: Казанский Ю.Н. Опыт организации и управления строительными фирмами США / Ю.Н. Казанский. – М: Стройиздат, 1985. – С. 9.

13

См.: Райзберг Е.А. Программно-целевое планирование и управление / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. – М.: Инфра-М, 2002. – С. 7.

14

См.:Райзберг Б.А. – Указ. работа. – С. 7.

15

См.: Кривошеева М.Ю. – Указ. работа. – С. 6.

16

Райзберг Б.Л. Системный подход в перспективном планировании / Б.А. Райзберг, Е.П.Голубков, Л.С. Пекарский Л.С. // М.: Экономика, 1975. – 269 с.

17

Детальный анализ ППБ представлен в ряде работ, в том числе: Новое в теории и практике управления производством в США. – М.: «Прогресс», 1971. – С. 99–138; США: современные методы управления. – М: Изд-во «Наука», 1971. – С. 142–248 и др.

18

См.: Катасонов Ю.В. Предпосылки и методологические основы системы «планирование-программирование-разработка бюджета (ППБ) / Ю.В.Катасонов // США: современные методы управления. – М: Изд-во «Наука», 1971. – С. 146.

19

См.: Катасонов Ю.В. – Указ. работа. – С. 154.

20

См.: Стефанов Н. I Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика / Н.Стефанов, К.Симеонов, К.Костев, С.Качаунов. – М: «Прогресс», 1975. – 198 с.

21

См.: Стефанов Н. – Указ. работа. – С. 174–192.

22

См.: Drucker P. The Practice of Management. – New York, 1954. – 352 c.

23

Репин С.А. Программно-целевой принцип в теории и практике управления областной образовательной системой; автореф. дис…. докт. экон. наук / С.А.Репин. – Челябинск, 1999. – 32 с.

24

См.: Кропачев С.В. Программно-целевое управление решением научно-технических проблем / С.В.Кропачев, Е.А.Наумов. – Новосибирск: Наука, 1989. – 189 с.

25

См., например: Кривошеева М.Ю. – Указ. работа. – С. 7.

26

Социально-экономические системы рассматриваются как класс систем, в которых объект и субъект представлены людьми, коллективами.

27

См.: Pfeffer Jeffrey and Salancik Gerald R. The External Control of Organizations /J. Pfeffer, G. R. Salancik – New York: Harper & Row. – 1978. – P. 105.

28

См.; Katz D., Kahn R. The Social Psychology of Organization. – New York, 1966 – P. 91.

29

Kast F.E. and Rosenzweig J. Organization and Management (a systems approach). – New York, 1970. – P. 126–127.

30

См.:Ансофф И. Стратегическое управление. – М., 1989. – С. 304.

31

Там же. – С. 15.-16.

32

Понятно, что методология и алгоритмы долгосрочного планирования относятся к условиям стабильной внешней среды и связываются с установлением плановых показателей на базе экстраполяции тенденций прошлых лет. В обосновании плана акцент делается на анализе внутренних возможностей и ресурсов организации.

33

См.: Steiner G.A. Top management Planning, Toronto, Collier Мас-Millan Canada, Ltd., 1969. – P. 34.

34

Там же. – С. 35.

35

Э.Квейд отмечает, что для учета аспектов, которые не могут быть выражены количественно, актуализирована потребность в широком использовании методов привлечения субъективных суждений, интуиции и опыта (См.: Квейд Э. Методы системного анализа / Э.Квейд // Новое в теории и практике управления производством в США. – М.: «Прогресс», 1971. – C. 98).

36

См.: Simon H., A. Newell. Heuristic Problem Solving: the Next Advance in Operations Research / Operations Research, v. 6, – January 1958. – P. 4.

37

Подобная классификация проблем по критерию степени возможной глубины их познания достаточно широко представлена в работах Г.Саймона, О.Оптнера, Р.Аккоффа, А.Ньэла и др.

38

См.: Оптнер Ст. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем (пер. с англ.) / Ст. Оптнер. – М: «Советское радио», 1969. – С. 52.

39

Mandel D., Steinbruner J. A Preliminary Evaluation of PPB / Economic Analysis and the Efficiency in Government. – Part 3, Washington 1970. – P. 760.

40

Катасонов Ю.В. – Указ. работа. – С. 153.

41

См.: «Personnel», November-December, 1969. – P. 8.

42

Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) / М.П.Афанасьев // Вопросы экономики. – 2004. – № 9. – С. 130–139.

43

См.: Катасонов Ю.В. – Указ. работа. – С. 163–164.

44

См., например, Евенко Л.И. Системный анализ – сущность и основы методологии/ Л.И.Евенко // США: современные методы управления. – М.: Изд-во «Наука», 1971. – С. 117–141.

45

См.: Heuston M, Ogava С. Observation of the Theoretical Basis of the Cost-Effectiveness / Operations Research, v. 14, № 2, 1966. – P. 244.

46

См.: Хитч Ч. Руководство обороной / Ч.Хитч. – М: «Советское радио», 1968. – С. 61.

47

См.:Евенко Л. И. – Указ. работа. – С. 118.

48

Там же. – С. 136.

49

См.: McKean R. Costs and Benefits from Different View-point / Planning-Programming-Budgetting: a Susterms Approach to Management. – Chicago, 1969. – P. 200–201.

50

См., например: Организация управления. Проблемы перестройки. – М.: «Экономика», 1987. – С. 109.

51

См.; Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России / А.Г.Гранберг // Вопросы экономики. – 2001. – № 9. – С. 24.

52

И.Галушка отмечает, что разработка программы тесно связана с анализом состояния и возможностей всех известных, а также потенциальных участников управления (См.: Галушка И. Управление экономикой / И.Галушка. – М.: Политиздат, 1985. – С. 141.

53

Идея гомеостазиса изложена, в частности, в трудах Ст. Бира (См.: Beer S. Cybernetics and Management. – New York, John Wiley and Sons Inc, 1964).

54

См.: Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. – М: Инфра-М, 2002. – С. 6.

55

Там же. – С. 9.

56

См.: Моисеев Н.Н. Улравленческо-программный подход / Моисеев Н.Н. // Экономика и организация производства. – 1974,– № 1. – С. 27.

57

См.: Аганбегян А.Г. и др. Опыт программно-целевого управления предприятиями / Под ред. Аганбегяна А.Г., Речина В.Д. – М.: Экономика, 1989. – С. 126.

58

См.: Райзберг Б.А., Лобко А.Г. – Указ. работа. – С. 29–30.

59

См.: Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: Рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / Под ред. Любовного В.Я. – М., 2000. – С. 17.

60

См.; Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: Рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации. – Указ. работа. – С. 17.

61

В подтверждение этого тезиса укажем на то, что за период 1998–2002 гг. доля собственных доходов консолидированного бюджета Воронежской области уменьшилась на 9 процентных пунктов, регулирующих налогов – на 4 процентных пункта, а доля финансовой помощи из федерального бюджета возросла на 13 процентных пунктов. В 2002 году доля собственных доходов бюджета территории составляла только 24 процента доходов анализируемого бюджета, регулирующих налогов – 43 процента, а финансовой помощи – 33 процента. Иными словами, доходы консолидированного бюджета области имеют высокую степень зависимости от решений федеральных властей. Данная зависимость имеет негативную тенденцию увеличения.

62

См.: Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления / В.С.Мокрый // Финансы. 2001. – № 1. – С. 9–11.

63

См.: Силуанов А. Финансовая помощь из федерального бюджета / А.Силуанов // Бюджет. – 2004. – № 3. – С. 11.

64

Содержательная характеристика этих принципов представлена в широком перечне работ отечественных и зарубежных авторов, в том числе: Бир Ст. Кибернетика и управление производством / Ст. Бир. – М: Советское радио, 1963; Емельянов С.В. Новые типы обратной связи: Управление при неопределенности / С.В.Емельянов, С.К.Коровин. – М: Наука, 1997. – 352 с; Кобринский А.Е. Кибернетика в управлении производством / А.Е.Кобринский, Н.Е.Кобринский. – М: Экономика, 1967; Ланге О. Введение в экономическую кибернетику / О.Ланге. – М.: Прогресс, 1968; Петраков Н.Я. Кибернетические проблемы управления экономикой/ Н.Я.Петраков. – М: Наука, 1974; Попов Г.Х. Проблемы теории управления / Г.Х.Попов. – М, 1974; Эшби У.Р. Введение в кибернетику / У.Р.Эшби. – М.: Изд-во иностр. лит., 1959 и др.

65

См., например: Гвишиани Д.М. Организация и управление / Д.М.Гвишиани. – М.: Экономика, 1972; Герчикова И.Н. Менеджмент / И.Н.Герчикова. – М.; Банки и биржи, М.,1995; Зеленевский Я. Организация трудовых коллективов. Введение в теорию организации и управления / Я.Зеленевский. – М: Прогресс, 1971; Современный менеджмент: принципы и правила. М, 1992; Управление – это наука и искусство: А.Файоль, Г.Эмерсон, Ф.Тэйлор, Г.Форд. – М.: Республика, 1992 и др.

66

См.: США: современные методы управления. – Указ. работа. – С. 17.

67

Там же. – С. 18,

68

См.; Катасонов Ю.В. Предпосылки и методологические основы системы «планирование-программирование-разработка бюджета». – Указ. работа. – С. 160–161.

69

Там же. – С. 163.

70

См.: Райзберг Б.А., Лобко А.Г. – Указ. работа. – С. 15.

71

См.: Стефанов Н. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика / Н.Стефанов, К.Симеонова, К.Костов, С.Качаунов. – Указ. работа. – С. 145–146.